陳俊豪 肖 波

破除合議制瓶頸
——基層法院審判組織亟待合理化

陳俊豪*肖 波**

在案多人少的今天，以合議庭為基層審判主體的司法制度加劇了司法資源與司法需求之間的緊張關(guān)系；限制民事審判效率、導(dǎo)致民事普通程序簡(jiǎn)易化和簡(jiǎn)易程序的濫用；使合議制本身和陪審制變形等弊端。一審案件獨(dú)任制審理是現(xiàn)代司法潮流，應(yīng)擴(kuò)大獨(dú)任制在初審程序中的適用；為基層審判委員會(huì)的審判化以及合議庭的實(shí)質(zhì)化營(yíng)造空間，并建立相應(yīng)的配套制度。

合議庭；獨(dú)任制；審判組織；合理化

公正與效率是21世紀(jì)人民法院的工作主題。①肖揚(yáng)院長(zhǎng)語(yǔ)，轉(zhuǎn)引自劉新雷：《法官追求公正與效率》，載《北京青年報(bào)》2001年1月9日，第6版?；鶎臃ㄔ簝?nèi)部的審判組織承受著化解絕大部分社會(huì)糾紛的壓力，②目前我國(guó)基層法院共3133個(gè)，基層法院審判案件的數(shù)量占全國(guó)法院審理案件總數(shù)的90%以上，參見(jiàn)肖揚(yáng)在2004年第十屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議上所作《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)基層法院建設(shè)情況的報(bào)告》。其構(gòu)建的合理化程度直接關(guān)系著審判公正與效率實(shí)現(xiàn)的命運(yùn)。雖然我們對(duì)此進(jìn)行了諸多改革，但是距離建立符合現(xiàn)代司法潮流、更富有本土生命力的基層審判組織制度尚有差距。

一、我國(guó)基層法院內(nèi)部審判組織的構(gòu)造之反思

從法律文本上解讀，我國(guó)現(xiàn)有的基層法院審判制度在立法層面仍以合議制普通程序?yàn)樵瓌t，獨(dú)任制簡(jiǎn)易程序?yàn)檠a(bǔ)充。我國(guó)《刑事訴訟法》第一百四十七條和《民事訴訟法》第四十條均規(guī)定：基層法院和中級(jí)法院一審案件開(kāi)庭適用三人合議庭，但簡(jiǎn)易程序可適用獨(dú)任制。我國(guó)將簡(jiǎn)易程序與獨(dú)任制對(duì)應(yīng)，將普通程序與獨(dú)任制截然分開(kāi)，將普通程序與合議制作了捆綁式規(guī)定，這在世界范圍都是特立獨(dú)行的。③傅郁林：《繁簡(jiǎn)分流與程序保障》，《法學(xué)研究》2003年第1期。立法思維表現(xiàn)出對(duì)法官素質(zhì)的強(qiáng)烈擔(dān)憂，以致需要以合議制和審委會(huì)制度集體保障審判質(zhì)量。然而在案件總量持續(xù)高漲、基層法官數(shù)量不足、流失嚴(yán)重的今天，這種組織結(jié)構(gòu)不可避免地加劇了基層司法資源和司法需求的矛盾、導(dǎo)致我國(guó)訴訟程序在面對(duì)急劇膨脹的糾紛解決壓力時(shí)司法制度的扭曲和變形。

首先，加劇了司法資源與司法需求之間的緊張關(guān)系，在刑事審判方面表現(xiàn)尤為明顯。刑事案件對(duì)簡(jiǎn)易程序的適用規(guī)定了明確標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中大量獨(dú)任審理可以勝任的普通程序案件（如被告人不認(rèn)罪的輕罪案件、部分被告人認(rèn)罪案件）必須適用普通程序組成合議庭開(kāi)庭，而合議制法庭所占用的司法人力資源是獨(dú)任制法庭的三倍，在刑事案件大量增加時(shí)基層法院審判人員不堪重負(fù)。合議庭審判長(zhǎng)承擔(dān)著所有合議庭成員普通案件的開(kāi)庭審理責(zé)任，同時(shí)還要負(fù)擔(dān)自己承辦案件的責(zé)任，壓力極大；④筆者所在的基層法院，刑庭每個(gè)審判長(zhǎng)每年普通案件開(kāi)庭數(shù)量達(dá)到250至280件！幾乎每個(gè)工作日都開(kāi)庭。同樣，合議庭其他成員在一個(gè)簡(jiǎn)單的普通程序案件中也要“陪審”，浪費(fèi)審判資源。

其次，限制民事審判效率、導(dǎo)致民事普通程序簡(jiǎn)易化和簡(jiǎn)易程序的濫用。普通民事程序不能適用獨(dú)任制，迫于結(jié)案壓力，基層法院無(wú)法調(diào)集足夠的法官組成合議庭時(shí)，為了適用獨(dú)任制就不得不擴(kuò)大適用簡(jiǎn)易程序，普通程序簡(jiǎn)易化和擴(kuò)大現(xiàn)行簡(jiǎn)易程序的適用范圍成為加速審判、解決積案問(wèn)題的唯一出路；在無(wú)法改變我國(guó)審判組織與訴訟程序捆綁式對(duì)應(yīng)的前提下，舉合議之名、行獨(dú)任之實(shí)的合議制與普通程序簡(jiǎn)易化實(shí)現(xiàn)了普通程序與獨(dú)任審理實(shí)質(zhì)上的結(jié)合，一定程序上緩解了人員緊張和立法規(guī)定之間的矛盾。然而這種變通的做法具有深遠(yuǎn)的消極影響。一方面它并未徹底緩解審判壓力，另一方面審判程序普遍的簡(jiǎn)易化會(huì)損害程序正當(dāng)化和司法公正。由于立法沒(méi)有對(duì)簡(jiǎn)易程序的適用范圍按照案件類(lèi)型、標(biāo)的額等明確標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，⑤2003年12月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》中，僅就起訴時(shí)被告下落不明的、發(fā)回重審的、共同訴訟中一方或者雙方當(dāng)事人人數(shù)眾多的、法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)適用特別程序、審判監(jiān)督程序、督促程序、公示催告程序和企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序的案件適用簡(jiǎn)易程序作了規(guī)定，但仍然未從案件標(biāo)的、案件類(lèi)型方面予以明確地、實(shí)質(zhì)性地劃分簡(jiǎn)易與普通程序的適用范圍。又沒(méi)有賦予當(dāng)事人程序選擇權(quán)對(duì)法院的裁量權(quán)加以制約，這就為司法實(shí)踐任意擴(kuò)大簡(jiǎn)易程序的適用范圍創(chuàng)造了巨大的自由空間。這樣導(dǎo)致真正需要合議制審理的某些特定類(lèi)型案件（如婚姻家庭、證券糾紛、復(fù)雜商事糾紛等在國(guó)外一般合議制審理）也只能適用簡(jiǎn)易程序獨(dú)任審判，審判公正和當(dāng)事人權(quán)利受損；而不需要合議制審理的簡(jiǎn)單案件3個(gè)月不能結(jié)案的也還要轉(zhuǎn)入普通程序，浪費(fèi)合議制資源。

第三，合議制本身被架空、變形。普通程序獨(dú)任制審理的實(shí)際需求、合議庭承辦人制度的實(shí)施實(shí)質(zhì)上必然導(dǎo)致合議制形式化。這樣進(jìn)一步造成：1、其他法官成了“陪審員”，造成時(shí)間和人力上的無(wú)益浪費(fèi)。2、甚至造成某些承辦法官利用合議制逃避責(zé)任。為逃避錯(cuò)案責(zé)任追究，某些承辦法官甚至故意在疑難案件上和合議庭多數(shù)意見(jiàn)（即判決書(shū)形成意見(jiàn)）相悖，如果案件判決意見(jiàn)上訴后被糾錯(cuò)，那么自己因?yàn)槭窍喾匆庖?jiàn)而可以免予追究；如果判決意見(jiàn)沒(méi)有錯(cuò)，那么更談不上追究責(zé)任的問(wèn)題，故能兩全。這是責(zé)權(quán)平等與承辦制度沖突的怪胎。3、無(wú)法發(fā)揮合議制在復(fù)雜案件上集中集體智慧、保障司法公正的功能，架空了合議制。

第四，導(dǎo)致陪審制度的變形。審判人員的缺乏導(dǎo)致對(duì)審判陪審員的大量需求，這時(shí)陪審員跟著審判人員日常性的開(kāi)庭以填補(bǔ)人手缺乏的空白，無(wú)法正常行使法庭監(jiān)督和評(píng)議案件的功能，陪審員成為“陪襯員”，架空了陪審制度。另需重視的是，立法關(guān)于現(xiàn)有合議庭人數(shù)規(guī)定導(dǎo)致基層法院審判委員會(huì)改革無(wú)法獲得突破。

二、一審案件獨(dú)任制審理是現(xiàn)代司法潮流

普遍采用四級(jí)三審制的西方各國(guó)，在法院內(nèi)部審判組織的構(gòu)造上表現(xiàn)出明顯的“倒金字塔”特征：⑥實(shí)踐中我國(guó)各級(jí)法院均傾向于采用三人合議制審理普通程序案件，故我國(guó)法院內(nèi)部審判組織類(lèi)似于“柱狀結(jié)構(gòu)”。位于層級(jí)底部的大部分初審案件，不論普通程序還是小額程序或簡(jiǎn)易程序，均以獨(dú)任制審理為原則，唯特殊類(lèi)型案件、重大案件采用合議制或者召集陪審團(tuán)審理；而發(fā)揮權(quán)利救濟(jì)和平衡區(qū)域法律適用功能的上訴案件一般采用3人合議制審理；在審級(jí)制度中越接近頂層法庭組成人數(shù)越多，因?yàn)樵浇咏敹说姆ㄔ涸谥贫ㄕ吆蛣?chuàng)制規(guī)則方面的功能越強(qiáng)，也就越強(qiáng)調(diào)集體主義的決策機(jī)制。在層級(jí)的頂端，最高法院通常以5至15人的大合議庭開(kāi)庭審理案件。這種“倒金字塔”型結(jié)構(gòu)特征英、美和日本等海洋法系國(guó)家表現(xiàn)明顯；而承襲反對(duì)中世紀(jì)司法專(zhuān)橫革命傳統(tǒng)的德、法等大陸法國(guó)家，則更傾向于在稍微重大的案件上即適用合議制，但近期大陸法系國(guó)家也出現(xiàn)了擴(kuò)大初審案件獨(dú)任制審理、強(qiáng)化基層法院糾紛解決功能的司法改革動(dòng)向。

現(xiàn)代法治國(guó)家基層審判組織構(gòu)造特征有三：1、獨(dú)任制和簡(jiǎn)易程序相分離，不論是簡(jiǎn)易程序還是普通程序，不論是刑事普通程序還是民事普通程序，都可以適用獨(dú)任制審理。各國(guó)劃分簡(jiǎn)易程序與普通程序的標(biāo)準(zhǔn)不是獨(dú)任制或合議制，而是按照法院的級(jí)別、案件的類(lèi)型和爭(zhēng)議標(biāo)的額來(lái)劃分。2、基層法院獨(dú)任制審理為原則。不論是英美法系還是大陸法系，對(duì)初審案件基層審判組織普遍采用獨(dú)任制審理案件，獨(dú)任法官既可以主持簡(jiǎn)易程序，也可以主持普通程序，解決大量糾紛。3、合議制是基層法院審理案件的補(bǔ)充與例外，復(fù)雜重大案件和上訴審案件采用合議制審理。合議庭制度意在權(quán)力制約和集中智慧，當(dāng)司法需要承擔(dān)確定政策、創(chuàng)制規(guī)則、維護(hù)秩序或司法審查的職能時(shí)，需要代表不同利益的多數(shù)人進(jìn)行平等投票，以保證決策的普遍性和正當(dāng)性。⑦傅郁林：《審級(jí)制度的建構(gòu)原理》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2002年第4期?；鶎臃ㄔ翰怀袚?dān)這樣的功能，所以國(guó)外初審法院一般不適用合議制。

各國(guó)擴(kuò)大獨(dú)任制適用的原因，在于基層法院功能定位和對(duì)訴訟效率的追求。糾紛解決是現(xiàn)代審判組織的首要功能。對(duì)于大量的日常案件，各國(guó)紛紛力爭(zhēng)在基層法院予以解決：在訴訟程序上，各國(guó)多以法官獨(dú)任審判靈活迅速地解決爭(zhēng)端；在管轄范圍上，各國(guó)普遍將輕微案件和與公民人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利密切相關(guān)的事宜置于簡(jiǎn)易法庭獨(dú)任審判的管轄之下。法國(guó)是被稱(chēng)為有合議制“情結(jié)”的國(guó)家，稍微復(fù)雜的案件法律嚴(yán)格規(guī)定適用合議制進(jìn)行審理，但是1998年民事訴訟改革運(yùn)動(dòng)將小審法院的審判標(biāo)的從3萬(wàn)法郎提高到5萬(wàn)，且正著手拓寬大審法院適用獨(dú)任審判的范圍，以提高民事訴訟效率。⑧喬欣：《外國(guó)民事訴訟法》，人民法院出版社2002年6月版，頁(yè)129?？梢?jiàn)，廣泛適用獨(dú)任制是各國(guó)解決司法能力和司法需求的尖銳矛盾，使其他重大案件擁有充足司法資源、獲得程序保障的重要選擇。

三、我國(guó)基層法院內(nèi)審判組織之完善

建立符合審判工作規(guī)律的審判組織形式是法院組織機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)。對(duì)法官個(gè)人素質(zhì)的擔(dān)憂不應(yīng)該再成為普通程序獨(dú)任制審理的障礙。英美法系國(guó)家的治安法官、德國(guó)的商事法官等都由非專(zhuān)業(yè)平民法官構(gòu)成，但是仍然運(yùn)行良好。審判公正要靠法官素質(zhì)、當(dāng)事人權(quán)利制約和程序規(guī)則共同保障。我國(guó)法學(xué)教育經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展已經(jīng)基本具備了滿足社會(huì)對(duì)法律人才的需要，司法考試已經(jīng)運(yùn)行多年，基層法官的職業(yè)化程度已有相當(dāng)提高；司法公正和程序正義理念已經(jīng)得到普及；訴訟程序和當(dāng)事人程序權(quán)利得到進(jìn)一步完善和保障，所以基層審判組織改革的人力資源、理論導(dǎo)向和制度條件已經(jīng)成熟。

獨(dú)任制在初審程序中的擴(kuò)大適用。獨(dú)任審判是一審案件的潮流和趨勢(shì)。我們應(yīng)該破除基層法院一審案件合議制審理的原則而確立初審案件獨(dú)任審理的原則，使獨(dú)任審判和簡(jiǎn)易程序相分離，獨(dú)任法官可以審理簡(jiǎn)易程序和普通程序，以節(jié)約訴訟資源、化解訴訟壓力。刑事案件審理方面，可以把獨(dú)任審理擴(kuò)大到部分以普通程序?qū)徖淼妮p罪案件，如有可能判處5年以下有期徒刑的被告人認(rèn)罪案件和3年以下被告人不認(rèn)罪的案件適用普通程序?qū)徖頃r(shí)，可以由素質(zhì)較高的審判人員進(jìn)行獨(dú)任審理。民事程序方面可以大刀闊斧地規(guī)定獨(dú)任制審理案件為原則，至少應(yīng)清楚劃分獨(dú)任審理和合議制審理的案件類(lèi)型、數(shù)額界限，如群體訴訟案件和證券糾紛案件，或者標(biāo)的額為20萬(wàn)元以上的案件和未成年人等特定案件由可以組成合議庭審理，20萬(wàn)元人民幣以下的案件可以1名審判員、獨(dú)任審判員審理。

立法為基層審判委員會(huì)的審判化以及合議庭的實(shí)質(zhì)化營(yíng)造空間?；鶎訉徟形瘑T會(huì)的改革瓶頸是：合議庭成員的數(shù)量限于3人，所以法律應(yīng)增加規(guī)定審判委員會(huì)審理案件時(shí)可由3到11人組成合議庭，這樣基層法院即可順利組成審委會(huì)大法庭審理案件；取消承辦人制度，即指定一個(gè)法官作為承辦法官對(duì)具體案件負(fù)責(zé)的做法，基于已經(jīng)大量實(shí)行獨(dú)任審理，承辦人制度已無(wú)存在必要。合議庭成員之間實(shí)現(xiàn)真正平等地、獨(dú)立地表達(dá)審判意見(jiàn)，集中集體智慧裁定案件；建立合議庭對(duì)裁決結(jié)果共同負(fù)責(zé)制，并把多數(shù)意見(jiàn)和少數(shù)意見(jiàn)分別載入判決書(shū)。該制度可以促使每一個(gè)法官都謹(jǐn)慎而負(fù)責(zé)任地考慮和發(fā)表自己的裁判意見(jiàn)，同時(shí)也可以在發(fā)生錯(cuò)案時(shí)有一個(gè)完整的反對(duì)意見(jiàn)的記錄可供審視；逐步消除法院內(nèi)部行政權(quán)力對(duì)合議庭審判活動(dòng)的影響。

審判組織的改革不是一個(gè)孤立的過(guò)程，而是在系統(tǒng)司法制度中的有機(jī)環(huán)節(jié)，所以審判組織的改革應(yīng)該尋求與司法制度的和諧。1、審判組織立法規(guī)定宜粗不宜細(xì)。訴訟法條文的相應(yīng)修改應(yīng)該給各級(jí)法院留下靈活操作的空間并兼顧未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)。雖然在廣大的內(nèi)地法院，以合議制保障審判質(zhì)量的需求壓倒糾紛解決的壓力，但是沿?；鶎臃ㄔ悍ü偎刭|(zhì)較高、訴訟壓力也更大，可更多適用一審案件獨(dú)任制審理。立法修訂應(yīng)寬松，才能兼顧發(fā)展不平衡的司法實(shí)踐。中國(guó)的司法改革常常面臨這樣的悖論：以完善立法、推進(jìn)法治為目的的“制度創(chuàng)新”，卻以突破現(xiàn)有法制秩序、削弱司法權(quán)威的方式運(yùn)作，⑨謝佑平：《刑事司法程序的一般理論》，復(fù)旦大學(xué)出版社2003年12月第1版，頁(yè)444。尤其在面臨鮮活審判實(shí)踐的基層法院，常有改革創(chuàng)新的沖動(dòng)。所以立法如何設(shè)計(jì)和修改，為司法改革留出靈活空間進(jìn)行“合法創(chuàng)新”，同時(shí)兼顧東部發(fā)達(dá)地區(qū)和西部?jī)?nèi)地欠發(fā)達(dá)地區(qū)司法實(shí)踐，就顯得格外重要。2、設(shè)置法官助理、書(shū)記員等審判輔助人員處理審判行政性事務(wù)，保障法官專(zhuān)注于法律問(wèn)題。日本法院為了保障法官專(zhuān)心處理審判事務(wù)，在法官之外另設(shè)置了法院調(diào)查官、法院書(shū)記官、法院速記人員及其助理等職位處理附帶性事務(wù)，并在民事訴訟法修改之際擴(kuò)大書(shū)記官的權(quán)限，提高日本民事審判效率。⑩［日］中村英郎：《新民事訴訟法講義》，陳剛、林劍峰、郭美松譯，法律出版社2001年4月第1版，頁(yè)36、37。3、進(jìn)行繁簡(jiǎn)分流的程序設(shè)計(jì)，以程序規(guī)則規(guī)范獨(dú)任審判質(zhì)量、保障審判公正并促進(jìn)訴訟效率。4、提高審判人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，積極提供培訓(xùn)機(jī)會(huì)，使審判人員完全勝任獨(dú)任審判的要求。

（責(zé)任編輯：劉亮紅）

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1009－2293（2010）03－0073－03

*法學(xué)碩士、湖南警察學(xué)院治安系講師。

**法學(xué)博士、上海市浦東新區(qū)法院助理審判員。