唐琦玉

（中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南長沙410006）

完善基層政府公共服務(wù)供給體系*

唐琦玉

（中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南長沙410006）

基層政府是“小政府，大社會”，“小政府，大服務(wù)”，“小政府，大保障”。我國基層政府公共服務(wù)供給體系直接影響著社會公共利益的實現(xiàn)、人民生活水平的提高、基層政府的形象和國際聲譽。我國部分基層政府公共服務(wù)供給體系還較薄弱，主要表現(xiàn)在：公共服務(wù)意識淡薄化、公共服務(wù)主體單一化、公共服務(wù)職能抽象化、公共服務(wù)形式逐利化、公共服務(wù)結(jié)構(gòu)失衡化、公共服務(wù)過程形式化、公共服務(wù)導(dǎo)向扭曲化、公共服務(wù)重心偏離化、公共服務(wù)結(jié)果低效化。因此，我們必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，進一步完善基層政府公共服務(wù)供給體系，包括：樹立公共服務(wù)理念；強化公共服務(wù)職能；創(chuàng)新公共服務(wù)體制；加大公共服務(wù)投入；完善公共服務(wù)政策；提升公共服務(wù)質(zhì)量。

完善；基層政府；公共服務(wù)；體系

胡錦濤總書記2008年在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時明確指出：“扎扎實實推進服務(wù)型政府建設(shè)，全面提高為人民服務(wù)的能力和水平”。溫家寶總理在2010年《政府工作報告》中明確強調(diào)：“我們要以轉(zhuǎn)變職能為核心，深化行政管理體制改革，大力推進服務(wù)型政府建設(shè)，努力為各類市場主體創(chuàng)造公平的發(fā)展環(huán)境，為人民群眾提供良好的公共服務(wù)，維護社會公平正義?！薄凹涌旖∪采w全民的公共服務(wù)體系，全面增強基本公共服務(wù)能力?！被鶎诱恰靶≌?，大社會”，“小政府，大服務(wù)”，“小政府，大保障”。我國基層政府公共服務(wù)供給體系直接影響著社會公共利益的實現(xiàn)、人民生活水平的提高、基層政府的形象和國際聲譽。因此，如何適應(yīng)新形勢，完善基層政府公共服務(wù)供給體系，為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，已經(jīng)成為我國基層政府面臨的重要課題，也是建設(shè)服務(wù)型政府的必然選擇和根本路徑。

一、完善基層政府公共服務(wù)供給體系意義重大

基層政府公共服務(wù)供給體系是基層政府為公眾、社會、市場提供公共服務(wù)的意愿、能力和質(zhì)量的綜合系統(tǒng)。根據(jù)公共需求，提供公共服務(wù)，是現(xiàn)代政府的基本職責(zé)。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，公眾對公共服務(wù)的需求不斷增加，對政府的服務(wù)能力要求也越來越高。政府公共服務(wù)供給體系是政府的生命力?，F(xiàn)代基層政府“個個都是服務(wù)形象，處處都是服務(wù)窗口，時時都是服務(wù)演出，事事都是服務(wù)體現(xiàn)”。因此，完善基層政府公共服務(wù)供給體系具有十分重要的意義。

1.完善基層政府公共服務(wù)供給體系，是構(gòu)建社會主義和諧社會的迫切需要?；鶎诱畵碛腥嗣褓x予的權(quán)力，掌握著一定的公共資源，處于經(jīng)濟社會管理者的特殊地位，在構(gòu)建社會主義和諧社會進程中承擔(dān)著重要職責(zé)。構(gòu)建和諧社會，要求基層政府履行好公共服務(wù)和社會管理職能，大力發(fā)展社會事業(yè)和公共事業(yè)，為人民群眾提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

2.完善基層政府公共服務(wù)供給體系，是參與全球競爭、迎接國際挑戰(zhàn)的迫切需要。打造優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，建設(shè)良好的“軟環(huán)境”成為政府競爭的中心?！暗俨继啬Ｐ汀备嬖V我們，個人可以通過“用腳投票”來有效表達對地方公共物品的供給偏好。哪里政府管理規(guī)范、投資成本低、辦事效率高、公共服務(wù)好、社會環(huán)境優(yōu)，哪里就會吸引更多的資金、技術(shù)和人才，從而促進經(jīng)濟發(fā)展和人的全面發(fā)展。這就要求基層政府必須正確、充分和有效地履行職責(zé)，降低服務(wù)成本，提升服務(wù)績效，創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境。

3.完善基層政府公共服務(wù)供給體系，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的迫切需要。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，市場和政府各有分工，在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的是市場；政府的職能定位更主要的是為市場主體提供服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，包括法制環(huán)境、信用環(huán)境和市場環(huán)境等，通過經(jīng)濟調(diào)節(jié)彌補市場失靈帶來的弊端，而不是用行政手段去直接干預(yù)經(jīng)濟運行。完善社會主義市場經(jīng)濟體制，迫切要求基層政府從“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“補位”，盡快實現(xiàn)向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，將更多的資源和精力放在為公眾、社會、市場提供高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)上。

4.完善基層政府公共服務(wù)供給體系，是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的迫切需要?？茖W(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。然而，我國基層的公共物品和公共服務(wù)(如公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、失業(yè)養(yǎng)老保障、住房保障、公共安全、環(huán)境保護等)投入的增長速度落后于總體財政的支出增長速度；公共物品和公共服務(wù)發(fā)展速度滯后于經(jīng)濟增長速度；公共物品和公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量明顯不能滿足公眾日益增長的公共需求。完善基層政府公共服務(wù)供給體系，能為全社會提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)，建立健全公共服務(wù)體系，不斷滿足人民群眾日益增長的公共需求和公共利益訴求，從而促進科學(xué)發(fā)展。

5.完善基層政府公共服務(wù)供給體系，是提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平的迫切需要。完善基層政府公共服務(wù)供給體系是和加強黨的建設(shè)的本質(zhì)要求相一致的。我們的政府是人民的政府,政府公務(wù)員是人民的公仆,是以為人民服務(wù)為宗旨的,這是立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求。完善基層政府公共服務(wù)供給體系，從基層政府管理模式、體制機制的創(chuàng)新上增強政府和公務(wù)員的服務(wù)意識和責(zé)任意識，切實轉(zhuǎn)變和履行好政府職能，不斷提高公務(wù)員的能力和水平，對于提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平，鞏固黨的執(zhí)政地位有著極為重要的意義。

二、基層政府公共服務(wù)供給體系仍然薄弱

現(xiàn)代政府以向公民和社會提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)為宗旨和目標(biāo)。雖然我國基層政府在公共服務(wù)供給方面取得了顯著的成績，但由于經(jīng)濟發(fā)展不平衡，加上在公共服務(wù)供給方面的經(jīng)驗還不夠豐富，存在許多亟待解決的問題，我國部分基層政府公共服務(wù)供給體系還不夠完善，經(jīng)常成為社會公眾抱怨甚至攻擊的主要話題，嚴(yán)重影響著科學(xué)發(fā)展和社會和諧。

1.公共服務(wù)意識淡薄化。在我們社會主義國家，人民群眾是主人，是國家權(quán)力的源泉，政府機關(guān)是服務(wù)機關(guān)，政府工作人員是人民“公仆”。但隨著改革開放和市場經(jīng)濟的發(fā)展，利益觀念泛化，一些基層政府及其公務(wù)員忘記了自己是為人民服務(wù)的公仆，利用人民賦予的公共權(quán)利為自己的私欲服務(wù)，官本位思想嚴(yán)重，“門難進，臉難看，事難辦”的現(xiàn)象在基層依然嚴(yán)重，部門利益及個人利益突出，嚴(yán)重損害了黨和政府在人民群眾中的形象。

2.公共服務(wù)主體單一化。隨著人們生活水平的提高和需求的多樣化，對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的品種、種類、數(shù)量的要求越來越高，而現(xiàn)代政府不可能也無法將各種社會事務(wù)和公共服務(wù)一一包攬，這必然要求政府公共服務(wù)的提供方式和途徑的多樣化，實現(xiàn)由單一主體向多元主體、“單中心治理”模式向“多中心治理”模式的轉(zhuǎn)變。但由于管制型政府的長期影響，公共服務(wù)主要由政府這單一主體來承擔(dān)，基層政府管了許多“不該管、管不了和管不好”的事情，沒有充分發(fā)揮公眾、企業(yè)、第三部門的作用，也沒有充分發(fā)揮市場的作用，公共服務(wù)供給活力不足、效率低下，增加了公共服務(wù)的成本，阻礙著經(jīng)濟社會的科學(xué)發(fā)展和和諧穩(wěn)定。

3.公共服務(wù)職能抽象化。公共服務(wù)是政府一項重要職能，體現(xiàn)在政府的具體工作之中。但一些基層政府存在重權(quán)力輕責(zé)任、重管理輕服務(wù)的現(xiàn)象，將政府服務(wù)模糊化、抽象化。如人們在要求基層政府服務(wù)時有時會遇到這樣的尷尬：“我們是為人民服務(wù)的，不是為你服務(wù)的”。把公共服務(wù)停留在口頭上、文件上，公共服務(wù)意識淡薄，責(zé)任感不強。

4.公共服務(wù)形式逐利化。服務(wù)是政府機關(guān)權(quán)力與義務(wù)的本質(zhì)特征，服務(wù)的本質(zhì)要求是“情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀”。但在現(xiàn)實生活中，一些基層政府機關(guān)缺乏深厚的服務(wù)意識，部門利益惡性膨脹，公共服務(wù)走了樣，變了味，服務(wù)有償化，服務(wù)逐利化。有的把無償服務(wù)變成收費服務(wù)，搞成服務(wù)就是管理，管理就是收費；有的不給好處不辦事，給了好處亂辦事，錢多多服務(wù)，錢少少服務(wù)，無錢不服務(wù)。

5.公共服務(wù)結(jié)構(gòu)失衡化。政府提供的公共服務(wù)最重要的一個特征就是它的非排他性，即社會公眾可以普遍地、無償?shù)叵硎苓@種服務(wù)和消費，實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。但由于受計劃體制束縛和傳統(tǒng)發(fā)展觀的影響，我國政府公共服務(wù)結(jié)構(gòu)明顯失衡，存在著歧視性服務(wù)、盲目性服務(wù)和缺失性服務(wù)，不同服務(wù)主體享受的公共服務(wù)存在量和質(zhì)的差別，城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距持續(xù)擴大，公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)相脫節(jié)，社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展不相協(xié)調(diào)，一些基層基礎(chǔ)教育落后、基本醫(yī)療衛(wèi)生短缺、社會保障乏力、公共文化匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施滯后，嚴(yán)重影響農(nóng)村經(jīng)濟社會的科學(xué)發(fā)展和社會和諧。有的基層政府與公眾有效溝通不夠，公共服務(wù)供給效率低下、質(zhì)量低劣，這樣不但不能讓社會公眾滿意，反而會誘發(fā)沖突、帶來矛盾，影響社會穩(wěn)定。

6.公共服務(wù)過程形式化。政府服務(wù)必須求真務(wù)實，但有些基層政府機關(guān)搞虛假服務(wù)，服務(wù)過程求形式，走過場，表面上轟轟烈烈，實際上毫無效果。少數(shù)單位和地方，服務(wù)文件下了不少，真正落實的不多；服務(wù)規(guī)定定了不少，切合實際的不多；服務(wù)承諾應(yīng)許了不少，真正實現(xiàn)的不多；服務(wù)次數(shù)不少，解決問題的不多。

7.公共服務(wù)導(dǎo)向扭曲化。政府服務(wù)必須以人民群眾的利益為導(dǎo)向，要不要服務(wù)、服務(wù)多少、服務(wù)方式、服務(wù)效果不應(yīng)由政府機關(guān)自己設(shè)定，而應(yīng)以公眾需求為導(dǎo)向，以公眾認同滿意為標(biāo)準(zhǔn)。而現(xiàn)實中一些基層政府機關(guān)提供服務(wù)是以自我方便為導(dǎo)向，較少顧及公眾需求，下級圍繞上級轉(zhuǎn)，機關(guān)圍繞領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)，甚至只圖讓上級領(lǐng)導(dǎo)高興，而不求讓公眾滿意。有些群眾急需的服務(wù)不去服務(wù)，而有些群眾不需要的服務(wù)卻打著“服務(wù)群眾”的旗號強制服務(wù)。

8.公共服務(wù)重心偏離化。在市場經(jīng)濟條件下，政府的職能主要是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)把更多的財力和精力投入到組織基本的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給方面，大力發(fā)展教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等社會公共事業(yè)和公共服務(wù)，特別是向農(nóng)民和城市弱勢群體提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。但長期以來，一些基層政府一直把發(fā)展經(jīng)濟作為唯一的核心職能，忽視了提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的社會服務(wù)職能。一些政府部門和政府官員仍習(xí)慣于對微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的直接干預(yù)，整天忙于招商引資、經(jīng)濟建設(shè)，而對人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求重視不夠，政府的公共服務(wù)職能還較為薄弱，服務(wù)機制不健全，政府公共服務(wù)能力明顯不足。

9.公共服務(wù)結(jié)果低效化。加強公共服務(wù)職能是基層政府的核心內(nèi)容，完善的公共服務(wù)體系是建設(shè)人民滿意政府的突出標(biāo)志。但由于各種原因，少數(shù)基層政府的公共服務(wù)意識仍較淡薄，公務(wù)員素質(zhì)能力仍有差距，對公共管理和公共服務(wù)的基本知識、基本理論和基本方法仍缺乏足夠的了解，有的公務(wù)員作風(fēng)飄浮，推諉扯皮，不講效率，服務(wù)質(zhì)量較差，甚至弄虛作假，貪污腐敗，既降低了政府的公信力和執(zhí)行力，又成為基層經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸和民眾抱怨的主要話題。

三、完善基層政府公共服務(wù)供給體系的主要途徑

顯然，上述政府公共服務(wù)供給體系存在的問題與建設(shè)服務(wù)型政府是背道而馳的，也嚴(yán)重影響著科學(xué)發(fā)展和社會穩(wěn)定。同時，完善基層政府公共服務(wù)供給體系是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅是我國政府面臨的新課題，也是世界各國政府遇到的新課題。因此，我們必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，在政府轉(zhuǎn)型的過程中，既勇于探索，又大膽實踐，大力加強基層政府公共服務(wù)供給體系建設(shè)，更好地推動科學(xué)發(fā)展、促進社會和諧。

1.樹立公共服務(wù)理念。思維是行為的先導(dǎo)，樹立公共服務(wù)理念是完善基層政府公共服務(wù)供給體系的前提。滿足公共需求，提供公共服務(wù)，是現(xiàn)代政府的一項基本職責(zé)，是衡量一個政府管理水平和能力的極為重要的指標(biāo)?；鶎诱膬r值理念是以人為本、以公民為本和以服務(wù)為本。要始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，作為基層政府公共服務(wù)的出發(fā)點和最終歸宿。樹立公共服務(wù)的公平意識、成本意識和效率觀念、質(zhì)量觀念，以提高公共服務(wù)質(zhì)量為核心，以公眾滿意度為最高標(biāo)準(zhǔn)，以對民眾負責(zé)為崇高使命，想人民之所想、急人民之所急、干人民之所需、解人民之所難，從而使基層政府的工作得到人民群眾的衷心擁護和支持。

2.強化公共服務(wù)職能。政府職能問題是政府管理的核心問題。完善基層政府公共服務(wù)供給體系，就必須強化公共服務(wù)職能，應(yīng)當(dāng)理清政府與市場、政府與企業(yè)、政府與事業(yè)、政府與社會的界限，應(yīng)該退出的就堅決退出，應(yīng)該履行好的職能就切實履行好。不要忙了不該干的事，誤了應(yīng)該干的事。實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平公正的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“全能型政府”向“有限政府”`的轉(zhuǎn)變。我國政府的公共服務(wù)職能，是要為社會公眾提供日益豐富和優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，包括擴大社會就業(yè)，提供社會保障，建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等等。強化公共服務(wù)職能，尤其要加快健全覆蓋全民的公共服務(wù)體系，全面增強基本公共服務(wù)能力。健全重大自然災(zāi)害、突發(fā)公共安全事件應(yīng)急處理機制，加強防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，加強食品藥品質(zhì)量監(jiān)管，做好安全生產(chǎn)工作，遏制重特大事故發(fā)生，為人民群眾創(chuàng)造一個安全穩(wěn)定的生產(chǎn)生活環(huán)境。

3.創(chuàng)新公共服務(wù)體制。體制創(chuàng)新是完善基層政府公共服務(wù)供給體系、建設(shè)服務(wù)型政府的保障。基層服務(wù)型政府是對管制型、剛性管理型政府的變革和超越，是一種柔性管理、善治政府。側(cè)重強調(diào)政府治理模式的優(yōu)化，要根據(jù)不同公共服務(wù)項目的性質(zhì)和特點，采用不同的供給模式，推行市場化、社會化、法治化、社區(qū)化改革，實現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化。對那些不具備規(guī)模經(jīng)濟特征、進入門檻比較低的公共服務(wù)項目，應(yīng)逐步向民營企業(yè)和民間組織開放。通過委托服務(wù)、管理承包、特許經(jīng)營、公共部門與民營企業(yè)或民間組織開展合作等多種形式，鼓勵和支持民營企業(yè)和民間組織參與公共服務(wù)；對那些規(guī)模經(jīng)濟特征明顯、進入門檻較高的公共服務(wù)項目，應(yīng)引入市場機制，擴大公共部門內(nèi)部的競爭；對仍要依靠公共部門來提供的公共服務(wù)，如基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫等重大項目，要加強監(jiān)管，保障公正，努力降低成本，提高效率。

4.加大公共服務(wù)投入。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會公眾對公共服務(wù)的需求不斷增加，對基層政府的服務(wù)能力要求也越來越高。完善基層政府公共服務(wù)供給體系需要公共財力的支持。加大公共服務(wù)投入，按照財力與事權(quán)相匹配的原則，科學(xué)配置各級政府的財力，夯實公共服務(wù)保障，確保有穩(wěn)定的財力投入公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域，從而為完善基層政府公共服務(wù)供給體系奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。健全公共財政體制，調(diào)整財政收支結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，消除地區(qū)差距，填平階層鴻溝，擴大公共服務(wù)覆蓋范圍，加大對基層的資金、資源投入，提高基層政府促進科學(xué)發(fā)展和維護社會穩(wěn)定的能力，加強公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步形成惠及全民的公共服務(wù)體系，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

5.完善公共服務(wù)政策。完善基層政府公共服務(wù)供給體系需要合理和完善的政策體系。強化公共服務(wù)職能，迫切需要提供運行良好的公共政策機制，通過政策手段解決影響基層公共服務(wù)供給的各種問題，促進基層經(jīng)濟社會的科學(xué)發(fā)展和和諧穩(wěn)定。完善基層政府公共服務(wù)供給體系，必須完善社會保障、社會救助、社會福利、收入分配、就業(yè)優(yōu)先和扶貧解困等政策，以免除人民因年老、失業(yè)、貧困、疾病等后顧之憂，讓社會充滿愛心和人間關(guān)懷，使全體人民在任何情況下都能無憂無慮地生活，創(chuàng)造人民安居中樂業(yè)的社會條件，讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴(yán)，讓社會更加公正、更加和諧。

6.提升公共服務(wù)質(zhì)量。完善基層政府公共服務(wù)供給體系，其根本目的是進一步提高基層政府公共服務(wù)的供給質(zhì)量和能力，即提高基層政府為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)、為民眾服務(wù)的質(zhì)量和能力?；鶎诱卜?wù)質(zhì)量的優(yōu)劣、能力的高低，關(guān)鍵在于公務(wù)員的素質(zhì)?；鶎诱ぷ魅藛T是人民的公仆和服務(wù)員，必須有服務(wù)意識、服務(wù)知識和服務(wù)技能。因此，基層政府要強化學(xué)習(xí)，提升素質(zhì)，解放思想，增強公務(wù)員創(chuàng)新的責(zé)任感和使命感。同時，強化對公務(wù)員的教育、管理和監(jiān)督，提高公務(wù)員的能力素質(zhì)，著力建立和完善競爭擇優(yōu)的選拔機制、符合社會需要的培養(yǎng)機制、開放靈活的流動機制、與貢獻相適應(yīng)的激勵機制，激發(fā)公務(wù)員的內(nèi)在動力和創(chuàng)新活力，引導(dǎo)公務(wù)員盡職盡責(zé)做好各項公共服務(wù)工作，自覺維護政府形象，更好地滿足人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求，促進基層社會經(jīng)濟和諧穩(wěn)定和科學(xué)發(fā)展。

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1004-3160（2010）05-0005-04

＊本文系湖南省社會科學(xué)基金項目《構(gòu)建以需求為導(dǎo)向的基層政府公共服務(wù)供給體系研究》[項目編號：08YBB051]階段性成果。

2010-05-21

唐琦玉，男，湖南永州人，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院公共管理教研部教授，主要研究方向：地方政府管理和領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)。

責(zé)任編輯：譚桔華