叢淼，任一鳴

（中共牡丹江市委黨校，黑龍江牡丹江157000）

基層行政機(jī)關(guān)敗訴原因及對(duì)策分析

叢淼，任一鳴

（中共牡丹江市委黨校，黑龍江牡丹江157000）

隨著改革開放的不斷深入，處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)新生許多類型的社會(huì)矛盾，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。本文針對(duì)基層行政機(jī)關(guān)執(zhí)法案件的現(xiàn)狀及敗訴類型加以分析，并對(duì)減少行政機(jī)關(guān)敗訴案件提出對(duì)策建議。

行政機(jī)關(guān)；敗訴；原因；對(duì)策建議

市縣兩級(jí)政府在我國(guó)政權(quán)體系中具有十分重要的地位，處在政府工作的第一線,是國(guó)家法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者。實(shí)際工作中，直接涉及人民群眾具體利益的行政行為大多數(shù)由市縣政府作出，各種社會(huì)矛盾和糾紛大多數(shù)發(fā)生在基層，需要市縣政府處理和化解?；鶎诱芊袂袑?shí)做到依法行政，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設(shè)的整體進(jìn)程。人民法院在行政訴訟中擔(dān)負(fù)著維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的重任。筆者針對(duì)基層行政機(jī)關(guān)敗訴案件的現(xiàn)狀做如下調(diào)查分析。

一、基層行政機(jī)關(guān)敗訴案件現(xiàn)狀及其類型

據(jù)中國(guó)法院網(wǎng)報(bào)道，我國(guó)行政案件平均敗訴率為三成左右。以牡丹江市為例：去年審結(jié)198件案件，判決的案件92件，其中判決政府及行政機(jī)關(guān)敗訴合計(jì)43件，不含改變具體行政行為體面敗訴5件，敗訴率為46.7%。從敗訴較高的種類看，主要集中在房產(chǎn)確權(quán)類、公安執(zhí)法類以及基層政府的土地糾紛類案件。通過我們對(duì)案件的調(diào)查，分析歸納出行政機(jī)關(guān)敗訴類型主要有以下幾種：

第一，主要證據(jù)存在瑕疵。具體行政行為應(yīng)當(dāng)是在行政機(jī)關(guān)充分調(diào)查取證，事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上作出的。實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)未依法收集相關(guān)證據(jù)，在主要事實(shí)不清的情況下，即作出具體行政行為，導(dǎo)致被法院撤銷的比例較大。主要表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)在未收集主要證據(jù)的情況下，先裁決；行政機(jī)關(guān)雖掌握了主要證據(jù)，但未嚴(yán)格按照法定程序做好證據(jù)保存和記錄，以至在訴訟時(shí)不能提供合法、充分的證據(jù)。

第二，超越職權(quán)。超越職權(quán)是指行政機(jī)關(guān)違反職權(quán)法定原則，對(duì)不屬于其管轄范圍的事項(xiàng)作出處理。如違反地域管轄原則，應(yīng)由甲地行政機(jī)關(guān)處理，卻由乙地行政機(jī)關(guān)行使了管轄權(quán)；違反級(jí)別管轄，應(yīng)當(dāng)由上級(jí)行政機(jī)關(guān)處理，卻由下級(jí)行政機(jī)關(guān)行使了管轄權(quán)；或者應(yīng)當(dāng)由下級(jí)行政機(jī)關(guān)處理，卻由上級(jí)行政機(jī)關(guān)行使了管轄權(quán)。

第三，濫用職權(quán)，顯失公正。濫用職權(quán)是指行政機(jī)關(guān)作出的行政行為在形式上雖符合法律、法規(guī)規(guī)定，但違背了法律設(shè)定行政權(quán)力的目的與精神。顯失公正是指行政機(jī)關(guān)在法定范圍和幅度內(nèi)，給予違法行為人的行政處罰與其過錯(cuò)極不相稱，畸輕畸重，或者極不公正。因顯失公正被法院判決變更的以治安案件居多，往往是雙方互毆，責(zé)任基本相同的情況下，只處罰一方，或一方處罰較輕，另一方處罰較重。

第四，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤。其主要表現(xiàn)有：應(yīng)當(dāng)適用此法而適用彼法；有明確的法律依據(jù)在決定中不引用，而適用一無效的法律、法規(guī)；違反了法律沖突適用規(guī)則等等。

第五，不履行或者拖延履行法定職責(zé)。它是指行政機(jī)關(guān)沒有履行或者拖延履行法律賦予的特定的作為義務(wù)。如不予答復(fù)、延遲履行相互推諉、拒絕履行等等。

第六，違反法定程序。違反法定程序是指行政機(jī)關(guān)的行政行為違反了法律法規(guī)規(guī)定的步驟、方式、順序和時(shí)限。其表現(xiàn)形式有：執(zhí)法時(shí)不出示執(zhí)法證件或表明身份；不告之作出裁決的事實(shí)理由與法律依據(jù)；對(duì)重大處罰不按照《行政處罰法》規(guī)定進(jìn)行聽證；不交代訴權(quán)和起訴期限等等。

第七，行政機(jī)關(guān)消極應(yīng)訴，不履行舉證責(zé)任。行政訴訟法及其司法解釋規(guī)定，被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)向法院提交作出具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，無正當(dāng)理由逾期提供的視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)證據(jù)的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)敗訴責(zé)任。

二、行政機(jī)關(guān)敗訴原因分析

基層行政機(jī)關(guān)執(zhí)法敗訴產(chǎn)生的原因是多樣的，以筆者調(diào)查的基層法院為例，主要有以下幾個(gè)方面。

（一）沒有正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待行政訴訟。雖然隨著我國(guó)立法步伐的加快，行政法律體系已初步建立，但許多行政機(jī)關(guān)及其工作人員沒有正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待行政訴訟。首先，法律意識(shí)還停留在“人治”的層面上，行政機(jī)關(guān)的管理意識(shí)過強(qiáng)，服務(wù)意識(shí)淡薄，以言代法，工作方式簡(jiǎn)單粗暴。其次，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法重實(shí)體、輕程序。一些行政機(jī)關(guān)執(zhí)法程序觀念淡漠，存在只要實(shí)體正確，程序無所謂思想。隨著法治建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，對(duì)行政行為日趨規(guī)范，程序公正是實(shí)體公正的保障，程序違法亦是違法。再次，執(zhí)法目的不純。將行政權(quán)力視為謀取小集體利益甚至個(gè)人利益的工具。如有的部門將罰沒收入與獎(jiǎng)金、福利掛鉤，導(dǎo)致濫用處罰權(quán)；有的執(zhí)法人員為謀取某種好處，違法辦“人情案、關(guān)系案”，損害相對(duì)人的合法利益。

（二）行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全。其一，有的監(jiān)督部門缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，地位低，權(quán)力小，權(quán)威性差。如各行政機(jī)關(guān)一般都設(shè)有監(jiān)察部門，但都在行政領(lǐng)導(dǎo)管轄之下，沒有獨(dú)立的職權(quán)。其二，監(jiān)督工作沒有做到經(jīng)?；?、制度化，靠搞突擊檢查，造成檢查過后依然如故的現(xiàn)象。其三，社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等民主監(jiān)督力度不夠。群眾監(jiān)督不受重視，相應(yīng)的安全措施保障不夠，新聞?shì)浾摫O(jiān)督滯后等監(jiān)督機(jī)制不健全現(xiàn)象，也影響了行政執(zhí)法的公正性。

（三）財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足，影響依法行政。行政執(zhí)法受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，嚴(yán)重影響行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性與公正性。行政執(zhí)法部門所需辦公經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法人員的工資和物質(zhì)條件未能配足，由于利益驅(qū)動(dòng)使執(zhí)法行為受到影響。

三、減少行政機(jī)關(guān)敗訴案件的對(duì)策及建議

（一）加速行政立法，強(qiáng)化依法行政。一些行政機(jī)關(guān)敗訴的原因與我國(guó)一些行政立法不規(guī)范密切相關(guān)。加強(qiáng)行政立法，盡早廢除已經(jīng)過時(shí)的法律、法規(guī)，修改與法律不一致的法規(guī)、規(guī)章，部門之間的規(guī)章進(jìn)一步協(xié)調(diào)，使立法更具統(tǒng)一性、可操作性，避免各部門權(quán)力的真空或重復(fù)。隨著黨的十七大的召開，對(duì)民生問題的不斷關(guān)注對(duì)行政立法產(chǎn)生了重大影響。目前，我國(guó)的行政救濟(jì)法也面臨著重大修改，尤其是要擴(kuò)大《行政訴訟法》的受案范圍以及《國(guó)家賠償法》的賠償范圍，充分保證行政相對(duì)人的合法權(quán)益，這將是對(duì)我國(guó)行政機(jī)關(guān)依法行政更加嚴(yán)格的要求和嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

（二）轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，增強(qiáng)法律意識(shí)。行政執(zhí)法水平的高低，直接影響國(guó)家行政機(jī)關(guān)的形象，要不斷加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的依法行政教育。國(guó)務(wù)院于2008年5月12日出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)市縣級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政的決定》，明確加強(qiáng)市縣政府依法行政是建設(shè)法治政府的重要基礎(chǔ)。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部不能再滿足于普法教育，要加強(qiáng)法治觀念，提升法律素養(yǎng)，減少以命令代替法律，濫用執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)象。市縣政府領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法，增強(qiáng)依法行政、依法辦事的意識(shí)，自覺運(yùn)用法律手段解決各種矛盾和問題。

（三）深化法治理念教育，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。時(shí)任中共中央政治局常委、中央政法委書記羅干同志在2007年8月24日召開的電視電話會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：深入開展社會(huì)主義法治理念教育，及時(shí)清理政法隊(duì)伍中模糊和錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，對(duì)于確保政法工作始終堅(jiān)持社會(huì)主義方向，不斷提高執(zhí)法能力和執(zhí)法水平，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，具有重要意義。

（四）落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。要嚴(yán)格實(shí)行錯(cuò)案追究制以及行政賠償?shù)淖穬斨?。通過對(duì)違法行為的事后監(jiān)督和懲戒，增強(qiáng)執(zhí)法人員的法律意識(shí)，為以后的依法行政提供可能，對(duì)其他執(zhí)法人員也有一定的預(yù)防作用。要大力宣傳國(guó)家的法律法規(guī)，提高全社會(huì)的法律意識(shí)，利用權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、新聞媒體的監(jiān)督等各種監(jiān)督手段，排除各方面的干擾，在全社會(huì)營(yíng)造良好的執(zhí)法氛圍。人民法院做好司法監(jiān)督，對(duì)案件反映出的行政執(zhí)法中的行為，有針對(duì)性地提出司法建議。

全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，就必須加快建設(shè)法治政府。加強(qiáng)基層政府依法行政，事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，必須加強(qiáng)政府自身建設(shè)。正如美國(guó)著名法學(xué)家哈羅德·J·伯爾曼在《法律與宗教》中所言：法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)。只有嚴(yán)格規(guī)范行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為，充分保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，才能提升政府的公信力，從而培育全民的法律信仰。

責(zé)任編輯：丁磊

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D915

A

1671-1262(2010)02-0053-02

2009-06-11

叢淼，女，中共牡丹江市委黨校副教授，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法；任一鳴，男，中共牡丹江市委黨校助教，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法。