陳鵬飛

（解放軍西安政治學(xué)院，陜西 西安 710068）

論軍事行政問責(zé)法律制度

陳鵬飛

（解放軍西安政治學(xué)院，陜西 西安 710068）

依法對(duì)軍隊(duì)中失職的行政人員進(jìn)行問責(zé)，是提高軍事行政管理水平，增強(qiáng)部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力的重要保證。然而現(xiàn)行軍事行政問責(zé)法律制度卻存在相關(guān)法律規(guī)定分散，制度設(shè)計(jì)陳舊，執(zhí)行力度較弱等諸多問題。于是,對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步的研究具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義?，F(xiàn)從軍事行政問責(zé)法律制度的歷史及現(xiàn)狀出發(fā)；進(jìn)而針對(duì)存在的問題提出相關(guān)完善建議，以求對(duì)我軍的法治化建設(shè)有所裨益；

軍事行政問責(zé)法律制度；歷史；現(xiàn)狀；改革重點(diǎn)

所謂軍事行政問責(zé)制，是指對(duì)軍隊(duì)各部門現(xiàn)任的負(fù)責(zé)人在其職責(zé)范圍內(nèi)由于故意或者過失，沒有履行或者不正當(dāng)履行職責(zé)，以致給部隊(duì)造成不良影響和后果的行為進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和追究的制度。隨著依法治軍觀念在我軍中不斷得以貫徹落實(shí)，作為我國(guó)整個(gè)法治進(jìn)程的組成部分，同時(shí)也是軍隊(duì)自身建設(shè)的迫切需要的行政問責(zé)制度的重要性日益凸顯，現(xiàn)對(duì)完善這一制度的相關(guān)問題加以系統(tǒng)的分析與研究。

一、軍事行政問責(zé)法律制度的歷史

作為加強(qiáng)對(duì)軍隊(duì)控制，提高部隊(duì)作戰(zhàn)能力的重要手段，軍事行政問責(zé)制度在我國(guó)具有悠久的歷史。其在封建社會(huì)時(shí)期早期就已經(jīng)產(chǎn)生，并一般與地方行政問責(zé)制度均屬于國(guó)家監(jiān)察體制的重要組成部分。比如根據(jù)《史記》記載：在西漢時(shí)期軍事行政問責(zé)的相關(guān)法律就已經(jīng)存在，將領(lǐng)率兵打仗，如果由于失職或過失導(dǎo)致軍事行動(dòng)的失敗，依漢律必將受到相關(guān)法律的制裁。而到了作為封建社會(huì)鼎盛時(shí)期的唐代，軍事行政問責(zé)法律規(guī)范有了進(jìn)一步發(fā)展，《唐律疏議》中的《衛(wèi)禁律》、《職制律》、《廄庫(kù)律》以及《擅興律》中對(duì)軍事行政問責(zé)均有所涉及。與現(xiàn)代的軍事行政問責(zé)法律制度相比，這些封建時(shí)代的軍事行政問責(zé)法律雖然沒有形成制度化的規(guī)范體系，但是其蘊(yùn)含的一些法治理念，對(duì)我國(guó)制定符合本國(guó)特色的軍事行政間責(zé)法律制度有一定的參考價(jià)值。

二、軍事行政問責(zé)法律制度的現(xiàn)狀

我軍從成立之日起，就比較重視法治化建設(shè)。在新中國(guó)成立以后，尤其是改革開放至今，隨著軍隊(duì)法治化進(jìn)程的不斷深入發(fā)展，我國(guó)對(duì)軍事行政問責(zé)相關(guān)法律制度做了諸多有益的探索。如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，尤其是《中國(guó)共產(chǎn)黨軍隊(duì)紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》、《中國(guó)人民解放軍紀(jì)律條例》對(duì)軍隊(duì)各級(jí)首長(zhǎng)的責(zé)任做了較為明確的規(guī)定。具體來說，可以總結(jié)為以下幾個(gè)方面：

（一）軍事行政問責(zé)法律制度初步形成

為了使法治的理念在軍隊(duì)順利貫徹，同時(shí)也為了提高軍隊(duì)各級(jí)首長(zhǎng)的法律責(zé)任意識(shí)，軍委和總部陸續(xù)頒布實(shí)施了有關(guān)行政問責(zé)的條令條例。例如：《中國(guó)人民解放軍紀(jì)律條例》第一百七十條就明確規(guī)定：各級(jí)首長(zhǎng)負(fù)有維護(hù)紀(jì)律的直接責(zé)任；各級(jí)首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)以身作則、嚴(yán)于律己、嚴(yán)格遵守和執(zhí)行紀(jì)律；經(jīng)常對(duì)部屬進(jìn)行紀(jì)律教育，增強(qiáng)官兵的法紀(jì)觀念；有針對(duì)性地進(jìn)行作風(fēng)紀(jì)律整頓，解決本單位在紀(jì)律建設(shè)方面存在的突出問題。各級(jí)首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)實(shí)施紀(jì)律監(jiān)察，并自覺接受上級(jí)的監(jiān)察以及下級(jí)和群眾的監(jiān)督。對(duì)發(fā)現(xiàn)違紀(jì)行為制止不力或者不予制止的，應(yīng)當(dāng)給予批評(píng)或者給予處分；對(duì)帶頭違反紀(jì)律的，應(yīng)當(dāng)從重給予處分。盡管這些法律規(guī)范還有許多不完善的地方，但其具有的重大意義是不言而喻的，其標(biāo)志著我軍行政問責(zé)制度向法治化方向深入發(fā)展，軍事行政問責(zé)法律制度已初步形成。

（二）軍事行政問責(zé)的相關(guān)法律的執(zhí)行力度有所增強(qiáng)

一種法律制度執(zhí)行力的強(qiáng)弱直接關(guān)系到該制度作用發(fā)揮的大小，軍事行政問責(zé)法律制度當(dāng)然也不例外。軍事行政問責(zé)法律制度主要體現(xiàn)在部隊(duì)重大事故、首長(zhǎng)行政不作為、首長(zhǎng)濫用權(quán)力等事件之中。近年來，隨著軍隊(duì)對(duì)行政問責(zé)制度的重視，以及廣大官兵法律意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)的增強(qiáng)，軍隊(duì)行政問責(zé)法律的執(zhí)行情況有所好轉(zhuǎn)，執(zhí)行力度有所增強(qiáng)，在一些重大責(zé)任事故中，相關(guān)責(zé)任人員均得到了應(yīng)有的懲處，促進(jìn)了部隊(duì)的法治建設(shè)與發(fā)展。例如，據(jù)《解放軍報(bào)》報(bào)道：沈陽軍區(qū)某集團(tuán)軍今年以來實(shí)施訓(xùn)練問責(zé)制度，其中12人受警告處分，1人被調(diào)離崗位。所問之責(zé)，主要是針對(duì)訓(xùn)練時(shí)間不落實(shí)；訓(xùn)練作風(fēng)不端正等現(xiàn)象。問責(zé)對(duì)象有軍政主官，也有機(jī)關(guān)干部和部門領(lǐng)導(dǎo)。問責(zé)辦法除了通報(bào)批評(píng)、責(zé)令檢查外，還有行政處分等8種形式。

三、現(xiàn)行軍事行政問責(zé)法律制度存在的不足

（一）軍事行政問責(zé)相關(guān)法律規(guī)定分散，缺乏系統(tǒng)性

近年來，雖然一些軍事行政問責(zé)法律文件的頒布與實(shí)施，標(biāo)志我軍行政問責(zé)法律制度的初步建立，但是現(xiàn)有軍事行政問責(zé)法律規(guī)定仍然較為零散，缺乏一個(gè)統(tǒng)一的軍事行政問責(zé)法律體系，存在法律制度零散化的問題。而健全統(tǒng)一的法律體系具有其無法替代的作用，正如著名行政法學(xué)者馬懷德教授所說：“一個(gè)健全的制度體系，不是‘頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳’，也不是舊有的運(yùn)動(dòng)和‘風(fēng)暴’；而是一旦面對(duì)問題，法律可以自動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)來應(yīng)對(duì)，從容而有序。”[1]軍事行政問責(zé)制度同樣也需要制定更為規(guī)范、更加穩(wěn)定、更有可預(yù)見性的法律制度，形成科學(xué)嚴(yán)密的體系，并予以嚴(yán)格執(zhí)行。所以，軍事行政問責(zé)相關(guān)法律的系統(tǒng)化成為一項(xiàng)急需解決的重要課題。

（二）軍事行政問責(zé)法律制度設(shè)計(jì)陳舊，缺乏創(chuàng)新性

1．問責(zé)對(duì)象及標(biāo)準(zhǔn)的模糊性。目前的軍事行政問責(zé)法律規(guī)定的問責(zé)對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)均存在一定的不確定性以及不可預(yù)測(cè)性。主要表現(xiàn)在個(gè)人責(zé)任與集體責(zé)任界定不準(zhǔn)、正副職之間的責(zé)任不夠準(zhǔn)確；問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)彈性也相對(duì)較大，隨意性和選擇性太強(qiáng)。而問責(zé)對(duì)象及標(biāo)準(zhǔn)的明確性，是問責(zé)制度發(fā)揮應(yīng)有效用之必備要素，因?yàn)槿绻麊栘?zé)不準(zhǔn)、不公，那就沒有說服力，也就不會(huì)有威懾力；如果標(biāo)準(zhǔn)定得過低則不免有作秀之嫌，過高又會(huì)使其成為一紙空文。

2．問責(zé)程序的封閉性。軍事行政問責(zé)程序的完善是軍事行政問責(zé)從權(quán)力問責(zé)走向法治問責(zé)的根本和關(guān)鍵?！昂戏ㄕ?dāng)?shù)某绦蚴切姓栘?zé)沿著法治的軌道健康、持續(xù)發(fā)展的保證。正是程序決定了法治與人治之間的分野，也只有程序才能把內(nèi)在擴(kuò)張的行政權(quán)約束在法律架構(gòu)中。問責(zé)之所以被稱作‘風(fēng)暴’，定然意在其嚴(yán)厲、果敢、迅猛，同時(shí)也反映了行政問責(zé)在程序設(shè)計(jì)上尚需完善?！盵2]目前我軍的行政問責(zé)程序在操作層面上存在著封閉性較強(qiáng)，相關(guān)信息公開有限，官兵缺乏知情權(quán)，啟動(dòng)程序不健全的問題。對(duì)問責(zé)對(duì)象的處理程序公開性缺失，無疑會(huì)影響軍事行政問責(zé)的公信力與威懾性，造成了有法但適用效能偏低的局面。

3.救濟(jì)程序的滯后性。從現(xiàn)行的軍事行政問責(zé)法律制度來看，在規(guī)定承擔(dān)責(zé)任的同時(shí)，對(duì)承擔(dān)責(zé)任的人員的救濟(jì)程序卻顯得嚴(yán)重滯后。例如救濟(jì)的途徑被限于申訴這一種形式，把行政復(fù)議與行政訴訟排除在救濟(jì)途徑之外。這些問題到目前為止，還沒有相關(guān)規(guī)定加以合理的解決；諸如此類的問題使得被問責(zé)官員的抗辯、申訴權(quán)利不能得到充分保障。

（三）軍事行政問責(zé)法律執(zhí)行力度弱，缺乏獨(dú)立性

所謂法律執(zhí)行力度，是指在執(zhí)行法律，使用法律活動(dòng)中的有效性、及時(shí)性。增強(qiáng)軍事行政法律在實(shí)際中的執(zhí)行力度，也就是要求相關(guān)主體依照法定職權(quán)和程序，嚴(yán)格認(rèn)真地貫徹實(shí)施法律，最大程度地體現(xiàn)法律的有效性。因?yàn)槿绻杀蝗我庾兺▓?zhí)行，任意地向現(xiàn)實(shí)妥協(xié)，將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。但在具體的實(shí)際運(yùn)用中，軍事行政問責(zé)相關(guān)法律更多時(shí)候顯得剛性不足，受外部特別是上級(jí)首長(zhǎng)的影響程度過重，自身所應(yīng)具有的獨(dú)立性沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)。

四、我軍軍事行政問責(zé)制度的改革重點(diǎn)

（一）構(gòu)建系統(tǒng)化的軍事行政問責(zé)法律體系

法律秩序不是一個(gè)相互對(duì)等、如同在同一平面上并立的諸規(guī)范的體系，而是一個(gè)不同級(jí)的諸規(guī)范的等級(jí)體系。一個(gè)規(guī)范的創(chuàng)造為另一個(gè)規(guī)范所決定，后者又來自一個(gè)更高的規(guī)范，一直到基礎(chǔ)規(guī)范為終點(diǎn)，這一最后規(guī)范成為整個(gè)法律體系統(tǒng)一體的最高理由。[3]所以軍事行政問責(zé)法律也應(yīng)該有具有其自身特色的體系，以便于其更好地在實(shí)踐中適用。為做到這點(diǎn)，在今后的軍事行政問責(zé)法律制度的改革過程中，應(yīng)以憲法為根本，以此為出發(fā)點(diǎn)，制定相關(guān)法律法規(guī)。從而建立起效力層次分明，適用情形清晰的軍事行政問責(zé)法律體系。

（二）設(shè)計(jì)新型化的軍事問責(zé)法律制度的形式

1．明確軍事行政問責(zé)的對(duì)象及標(biāo)準(zhǔn)。法的明確性要求其規(guī)范的內(nèi)容具有確定性，所以要在充分考慮我國(guó)軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)體制特殊性的情況下，制定出定性和定量相結(jié)合，更加具有操作性的軍事行政問責(zé)法律法規(guī)，這樣實(shí)行起來便可以做到對(duì)號(hào)入座，以盡可能地做到適當(dāng)性。對(duì)此，筆者建議，一方面應(yīng)明確規(guī)定軍事行政問責(zé)的對(duì)象僅限于負(fù)直接責(zé)任的軍事行政首長(zhǎng)，不包括一般軍人和軍事行政機(jī)關(guān)，對(duì)一般軍人在日常執(zhí)法中的違法和過失行為，應(yīng)歸入一般的責(zé)任追究制的范疇；另一方面應(yīng)制定科學(xué)合理的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)過錯(cuò)形式以及造成的危害程度的不同，對(duì)相關(guān)責(zé)任人員給予不同的處罰形式，從而有效提升行政問責(zé)的實(shí)際效能，明確相關(guān)法律規(guī)范的適用標(biāo)準(zhǔn)，扭轉(zhuǎn)有法但無相應(yīng)適用標(biāo)準(zhǔn)的局面。

2．完善軍事行政責(zé)任程序。軍事行政問責(zé)程序不僅能夠保證問責(zé)活動(dòng)的順利進(jìn)行，而且其自身也有獨(dú)立的價(jià)值，其是衡量軍事行政問責(zé)制度公正合理程度的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。正如英國(guó)著名法學(xué)家威廉·韋德指出：“程序不是次要的事情。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長(zhǎng)，只有依靠程序公正權(quán)力才可能變得讓人容忍。”[4]公正的程序就像陽光，照亮權(quán)力的運(yùn)行。軍事行政問責(zé)法治化的關(guān)鍵在于健全問責(zé)程序，使責(zé)任追究的啟動(dòng)、運(yùn)行和落實(shí)做到有法可依，讓問責(zé)活動(dòng)在陽光下接受官兵的監(jiān)督。但是由于我國(guó)長(zhǎng)時(shí)間存在輕程序、重實(shí)體的觀念，現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于軍事行政問責(zé)程序的規(guī)定非常少，所以應(yīng)建立完整的軍事行政問責(zé)制度，這一制度應(yīng)當(dāng)包括問責(zé)的提起機(jī)關(guān)、調(diào)查程序、聽取意見程序、理由和結(jié)果告知程序等。在軍事行政問責(zé)過程中為了保證公平公正，被問責(zé)對(duì)象應(yīng)當(dāng)被賦予的知情權(quán)、陳述權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)和聽證權(quán)等程序性權(quán)利。

3．建立多樣化的救濟(jì)程序。有權(quán)利就有救濟(jì)，當(dāng)問責(zé)對(duì)象對(duì)處理決定不服的時(shí)候，理應(yīng)有暢通的救濟(jì)渠道。但目前的軍事行政問責(zé)的權(quán)利救濟(jì)渠道卻僅限于提出申訴一種，處于嚴(yán)重缺失的狀態(tài)。而對(duì)行政問責(zé)對(duì)象的權(quán)利救濟(jì)既是完善行政問責(zé)制的內(nèi)在要求，也是法律面前人人平等理念的很好貫徹。為此，建立多樣化的救濟(jì)程序就顯得十分必要。為此，筆者建議應(yīng)當(dāng)根據(jù)軍事行政問責(zé)處理的嚴(yán)重性程度，對(duì)非行政處分與行政處分區(qū)別對(duì)待。對(duì)于取消評(píng)優(yōu)、選先資格、停職檢查、責(zé)令做出書面檢查、通報(bào)批評(píng)等非行政處分，其對(duì)問責(zé)對(duì)象的實(shí)體權(quán)益影響相對(duì)較小，一般采用申訴的方式即可解決。而對(duì)于《中國(guó)人民解放軍紀(jì)律條例》第八十條規(guī)定的警告、嚴(yán)重警告、記過、記大過、降職(級(jí))或者降銜(級(jí))、撤職、開除軍籍等7種行政處分，由于對(duì)實(shí)體權(quán)利影響較大僅僅采取申訴的方式則明顯不足，應(yīng)賦予其多種救濟(jì)手段，增加復(fù)議與訴訟作為救濟(jì)的方式。在今后的立法進(jìn)程中把行政復(fù)議，特別是應(yīng)將行政訴訟納入救濟(jì)途徑之中。因?yàn)樵谝粋€(gè)法治社會(huì)里，司法救濟(jì)作為權(quán)利救濟(jì)的最后一道屏障，把行政處分納入行政訴訟的受案范圍是必然趨勢(shì)，在軍事行政問責(zé)中相對(duì)人的救濟(jì)方式中應(yīng)當(dāng)包括軍事行政訴訟這一途徑。同時(shí)需要指出的是，軍事行政訴訟程序應(yīng)實(shí)行復(fù)議前置程序：即只有在對(duì)軍事行政復(fù)議結(jié)果不服的情況下才能提起軍事行政訴訟。其目的是為了保障軍事行政訴訟的效率，從而能夠保障對(duì)軍隊(duì)日常管理訓(xùn)練影響的最小化。

（三）提高軍事行政問責(zé)法律執(zhí)行力度

任何一種制度作用的發(fā)揮程度關(guān)鍵取決于其執(zhí)行力度的強(qiáng)弱，軍事行政問責(zé)法律制度也不例外，所以健全軍事行政問責(zé)法律制度，要重點(diǎn)加強(qiáng)相關(guān)法律的執(zhí)行力度。

在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)是一條在任何情況下均要堅(jiān)持的原則，于是軍隊(duì)中的行政權(quán)的行使也與黨組織密切聯(lián)系，這就使得黨的領(lǐng)導(dǎo)與軍事行政工作密不可分。所以，提高軍事行政問責(zé)法律的執(zhí)行力就需要加強(qiáng)軍中黨組織的法律意識(shí)并提高依法行政的能力。具體來說應(yīng)依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《黨內(nèi)干部監(jiān)督條例》等相關(guān)法律文件，對(duì)軍隊(duì)中需要進(jìn)行行政問責(zé)的人員追究責(zé)任。使黨的領(lǐng)導(dǎo)由政策型轉(zhuǎn)為法治型，實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)的法治化，進(jìn)而保證軍事行政問責(zé)法律均具有較高的執(zhí)行力。

軍事行政問責(zé)的法治化作為我軍現(xiàn)代化進(jìn)程中進(jìn)行的一項(xiàng)重要的改革措施，是推進(jìn)依法治軍戰(zhàn)略的進(jìn)程中不可缺少的一部分。通過依法對(duì)軍事行政責(zé)任進(jìn)行有效的追究，進(jìn)而加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。不斷優(yōu)化和完善軍事行政問責(zé)法律制度雖然是—個(gè)復(fù)雜而艱難的過程，但是我們有理由相信：隨著軍事行政問責(zé)實(shí)踐的日益豐富，相關(guān)法律制度不斷得到完善，軍事行政問責(zé)法律制度必將會(huì)更好地發(fā)揮出其無法替代的作用。

［1］劉厚金.我國(guó)行政問責(zé)制的多維困境及其路徑選擇[J].學(xué)術(shù)論壇，2005，（1）：31.

［2］[澳]凱爾森.法和國(guó)家的千般理論[M].沈宗靈譯.北京：中國(guó)大百科全書出版社，1996.141.

［3］[英]威廉·韋德.行政法[M].徐炳等譯.北京：中國(guó)大百科全書出版社，1997.93．

［4］馬懷德.行政法與行政訴訟法[M].北京：中國(guó)法制出版社，2000.69.

Abstract:Ensuring the military officer taking the accountability by law is very important to raise the military administration management level and build up troops fighting strength.However，there are many problems in the current legal system of military administrative accountability,such as dispersion of law rules,old designs of system,and weak performance and so on.Hence,carrying a further research on it has very important theoretical and practical meaning.This article joins the army matter administration to ask responsibility law the history,current situation of the system and then put forward some related and perfect suggestions,so as to promote the legal construction of our army.

Key words：the legal system of military administrative accountability;history;current situation;emphasis of reform

（責(zé)任編輯：左小絢）

On the Legal System of Military Administrative Accountability

CHEN Peng-fei

（The PLA Xi'an Institute of Politics,Xi'an,710068,China）

E126

A

1008-7575(2010)06-0130-03

2010-11-08

陳鵬飛（1988－ ），男，河南駐馬店人，解放軍西安政治學(xué)院軍事法學(xué)碩士研究生，主要從事武裝沖突法研究。