龍志貴,王牌

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院 湖南 長沙 410006)

論監(jiān)督權的實質(zhì)化及實現(xiàn)路徑

龍志貴1,王牌2

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院 湖南 長沙 410006)

監(jiān)督權是權力運行過程中不可或缺的保障性機制,監(jiān)督權的實現(xiàn)對于權力的正常運行具有重要的意義。監(jiān)督權的實現(xiàn)關鍵在于監(jiān)督要有實效,而監(jiān)督具有實效的一個重要條件是監(jiān)督權的實質(zhì)化,即監(jiān)督權具有合理性和可操作性。所以,在當前我國監(jiān)督?jīng)]有充分發(fā)揮其作用的情況下,應當不斷探索如何使我國的監(jiān)督權實質(zhì)化,推動監(jiān)督權的實現(xiàn)。

監(jiān)督權,實質(zhì)化,路徑

監(jiān)督權是權力運行過程中不可或缺的保障性機制,也是民主政治的一項重要內(nèi)容。監(jiān)督權的實現(xiàn)關鍵在于監(jiān)督要有實效,而監(jiān)督的實效依賴于很多因素,其中最重要的因素是監(jiān)督權的實質(zhì)化,即使監(jiān)督權具有合理性和可操作性。所以,在我國監(jiān)督?jīng)]有充分發(fā)揮其作用的情況下,應當不斷探索如何使我國的監(jiān)督權實質(zhì)化,推動監(jiān)督權的實現(xiàn)。

一、有效性是監(jiān)督權的實質(zhì)所在

作為政治、法律意義上的監(jiān)督,是指一部分社會組織或個人依照法律規(guī)定的職責、權力、程序?qū)α硪徊糠稚鐣M織或個人的行為所進行的監(jiān)察、督導的活動。監(jiān)督是一種權力,稱為監(jiān)督權,與決策權、執(zhí)行權相對應,在權力運行過程中三者相互配合,共同完成權力設定的目的。監(jiān)督權在權力運行過程中有著重要的地位,它是權力正常運行過程中不可或缺的構(gòu)成性機制,缺少監(jiān)督權的權力將不完整。同時,監(jiān)督權也是權力運行過程的保障性機制,可以對權力可能出現(xiàn)的偏差和背離進行預防、控制和糾正。所以,監(jiān)督權的目的就是要使監(jiān)督實現(xiàn),即使監(jiān)督權設定的要求變?yōu)楝F(xiàn)實。而要使監(jiān)督實現(xiàn)其關鍵就是要使監(jiān)督權有實效,即監(jiān)督權能夠充分發(fā)揮效應。因此,有效性是監(jiān)督權的實質(zhì)所在。

監(jiān)督權的有效性是由多種條件產(chǎn)生的,這些條件可以分為,(1)監(jiān)督權的合理性。監(jiān)督權的合理性,是監(jiān)督產(chǎn)生實效的前提。監(jiān)督權的合理性分為權力內(nèi)容的合理性和權力結(jié)構(gòu)的合理性。權力內(nèi)容的合理性是指監(jiān)督權的內(nèi)容規(guī)定符合社會的需求,對社會腐敗現(xiàn)象能夠達到標本兼治的效果,而權力結(jié)構(gòu)的合理性是指監(jiān)督權的權力結(jié)構(gòu)有利于監(jiān)督效果的發(fā)揮,設計合理,(2)監(jiān)督制度的整體有效性。監(jiān)督體系應該是統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的,圍繞監(jiān)督實施的各項制度是相互配套的。監(jiān)督的實效在一定程度上就取決于這些制度是否健全、合理、統(tǒng)一、高效。任何一種監(jiān)督的實效都是不可能完全由其自身決定的,如果它所處的整體環(huán)境不好,它本身再具有合理性,也是無法真正發(fā)揮作用的;(3)其它社會因素。監(jiān)督是社會的組成部分,不可能脫離社會而存在,因此監(jiān)督的實效必然受到其他社會因素的制約。監(jiān)督的有效性要依賴于國家的基本制度,比如國家政權的組成方式、國家的結(jié)構(gòu)等,要依賴于國家的管理體制和運行機制,要依賴于人的思想觀念問題,等等。在監(jiān)督權有效性的產(chǎn)生條件中,監(jiān)督權的合理性是前提和基礎。監(jiān)督權具有合理性并不意味著監(jiān)督一定會有效,但是如果監(jiān)督權不具有合理性,那么監(jiān)督就肯定無效。因為如果監(jiān)督權缺乏合理性則整個監(jiān)督制度就失去了基礎。監(jiān)督權的合理性是一種結(jié)果狀態(tài),要達到監(jiān)督權的合理性這一狀態(tài)就要通過一系列的方式方法進行運作,我們把這一過程叫做監(jiān)督權的實質(zhì)化。監(jiān)督權實質(zhì)化就是一個使監(jiān)督權從不合理到監(jiān)督權具有合理性的過程,是一個動態(tài)的過程,也是一個改革的過程。因為要改變監(jiān)督無效或者效果不佳的現(xiàn)狀,就勢必要進行改革,而改革的著力點無非就在三個方面,也就是監(jiān)督有效性的三個產(chǎn)生條件,監(jiān)督權的合理性、監(jiān)督制度的整體有效性和其它社會因素。從成本價值來看,監(jiān)督制度的整體有效性和其它社會因素的改進是一個復雜的過程,涉及面廣,制約因素多,如果從這兩個方面著手進行改革其成本是可想而知的。而監(jiān)督權的實質(zhì)化相比起來就要容易得多,在改革阻力上要遠遠低于其余兩者,所以成本較小,從收益價值來看,監(jiān)督權的實質(zhì)化是監(jiān)督有效的前提條件,沒有監(jiān)督權的實質(zhì)化就不會有監(jiān)督的有效性。而且監(jiān)督權實質(zhì)化有可能帶動監(jiān)督制度的整體有效性,以及在實質(zhì)化過程中增加對其它社會因素的適應性。因此,監(jiān)督權實質(zhì)化的成本價值最低,而收益價值最高,所以監(jiān)督權實質(zhì)化是改變監(jiān)督不力現(xiàn)狀,使監(jiān)督有效的最佳著力點和突破口。

二、監(jiān)督權實質(zhì)化的主要構(gòu)成要素

監(jiān)督權實質(zhì)化的主要構(gòu)成要素包括兩個方面,一是要使監(jiān)督權的內(nèi)容具有合理性,二是要使監(jiān)督權的結(jié)構(gòu)具有合理性。

監(jiān)督權的內(nèi)容要合理。即監(jiān)督權的內(nèi)容要體現(xiàn)社會的需求,要體現(xiàn)監(jiān)督的應有效力。監(jiān)督權內(nèi)容的合理性,首先表現(xiàn)在對腐敗行為要標本兼治。腐敗行為是權力濫用的表現(xiàn),對腐敗行為的治理是監(jiān)督權的主要職責。但是對腐敗行為的治理不能僅僅治理腐敗現(xiàn)象,而應對導致腐敗的權力濫用也進行治理。因為腐敗現(xiàn)象只是“標”,它有多種表現(xiàn)形式,治理了這一種腐敗現(xiàn)象,另一種新的現(xiàn)象又會出現(xiàn),而權力濫用才是“本”,是導致腐敗的原因。要想對腐敗現(xiàn)象達到徹底治理的目的就要標本兼治,否則腐敗現(xiàn)象只會越來越多,難以治理。其次,表現(xiàn)在事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督并重。監(jiān)督權主要是對權力的監(jiān)督,是為了防止權力偏離正常軌道,以及使權力回到正常軌道的一種權力,我們可以把它細分為事前的預防、事中的控制和事后的懲治。相比而言,事前預防與事中控制是最有效而且成本也是最小的,因為此時權力仍然處于正常和可控制的狀態(tài),尚未造成重大的損害后果,而如果是事后懲治的話,事件本身就已經(jīng)造成了重大的損害。另外,事后懲治要耗費大量的人力物力財力,會令人疲于應付。因此,對監(jiān)督權內(nèi)容的規(guī)定,要重視對腐敗的事前預防和事中控制,而不僅僅是事后的懲治。

監(jiān)督權的結(jié)構(gòu)要合理。監(jiān)督權的結(jié)構(gòu),就是監(jiān)督權的具體運行操作機制。監(jiān)督權的結(jié)構(gòu)合理,就是監(jiān)督權的結(jié)構(gòu)必須是具體的、嚴密的、合理的、可操作的。監(jiān)督權的結(jié)構(gòu)可以分為內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部結(jié)構(gòu)。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)來講,要合理就要使監(jiān)督權的三大環(huán)節(jié)健全完備,一是知情環(huán)節(jié)。監(jiān)督監(jiān)督,先要有“監(jiān)”,后才有“督”。在現(xiàn)代,“監(jiān)”就是知情權,就是監(jiān)督者對監(jiān)督信息的獲得。只有在監(jiān)督者知道信息的情況下,才能依據(jù)相關法律法規(guī)對被監(jiān)督者是否處于正常的情況做出判斷。所以,知情環(huán)節(jié)是進行有效監(jiān)督的前提和基礎。二是督促環(huán)節(jié)。監(jiān)督主體在掌握了監(jiān)督信息后,就會對被監(jiān)督者處于一個什么樣的狀態(tài)做出判斷,如果發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督者的行為違反了法律的規(guī)定,權力已經(jīng)偏離了正常的軌道,那么監(jiān)督者就會依據(jù)法律向被監(jiān)督者提出糾正偏差的要求,督促被監(jiān)督者按照一定的程序進行糾正,使權力回到正常的軌道上來。所以,督促環(huán)節(jié)是監(jiān)督的核心環(huán)節(jié)。三是保障環(huán)節(jié)。保障環(huán)節(jié)就是保障知情環(huán)節(jié)和督促環(huán)節(jié)有效的一個環(huán)節(jié)。監(jiān)督主體如果不能獲取監(jiān)督信息,或者在獲取信息后,向被監(jiān)督者發(fā)出督促建議,要求被監(jiān)督者糾正違法錯誤行為,而被監(jiān)督者不遵照監(jiān)督者的意思去辦時,那么監(jiān)督者的監(jiān)督行為就會歸于無效。因此,監(jiān)督就必須有一個保障環(huán)節(jié),賦予監(jiān)督者有制裁或處理被監(jiān)督者的力量。

從外部結(jié)構(gòu)來講,監(jiān)督權的結(jié)構(gòu)要合理,就是監(jiān)督權要有獨立性和相對平衡性。監(jiān)督權的獨立性,首先是指監(jiān)督權不隸屬于被監(jiān)督的權力。如果監(jiān)督權要服從于被監(jiān)督的權力,那么即使能夠發(fā)現(xiàn)問題也不會有效果,因為這種監(jiān)督權根本就不會對監(jiān)督對象形成實際的威脅,所以這樣的監(jiān)督是無效的。其次是指監(jiān)督主體要有相應的保障,不能在人財物上都受制于人。如果監(jiān)督主體在人財物上受制于人,那么監(jiān)督主體就會考慮,我進行的監(jiān)督是否會影響到我的人員的升遷、財物的保障等等。只要有了這種考慮,那么監(jiān)督就很難說是公正的。另外,監(jiān)督權力與被監(jiān)督權力相比也要有相對的平衡性。監(jiān)督權是一種權力,因此它也會有權力的一般特性。權力具有擴張性,當權力遇到阻力的時候才會停下來,監(jiān)督權也不例外。而監(jiān)督權遇到的最大阻力莫過于來自受監(jiān)督的權力,如果受監(jiān)督的權力過于強大,那么監(jiān)督權在監(jiān)督此種權力時就會遇到阻力而退縮,這樣監(jiān)督就失去了它應有的效應。因此,在進行監(jiān)督權設置時就要注意,監(jiān)督權力與監(jiān)督對象的權力要大致處于平衡,或者監(jiān)督的權力應大于被監(jiān)督的權力,否則監(jiān)督權就會虛有其表。

三、實現(xiàn)我國監(jiān)督權實質(zhì)化的路徑思考

我國的監(jiān)督體系主要分為國家監(jiān)督和社會監(jiān)督兩大系統(tǒng)。具體來講包括權力機關的監(jiān)督、行政機關的監(jiān)督、司法機關的監(jiān)督、中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督、人民政協(xié)的監(jiān)督、民主黨派和社會團體的監(jiān)督、新聞輿論的監(jiān)督以及公民的直接監(jiān)督等。但是,這些縱橫交錯、多層次的監(jiān)督體系并沒有發(fā)揮出應有的作用,我國現(xiàn)階段的腐敗問題依然十分的嚴重。造成這種現(xiàn)象有眾多的原因,從監(jiān)督權合理性的角度來分析,這種原因主要表現(xiàn),在內(nèi)容上,重治標,輕治本。把注意力放在對腐敗現(xiàn)象的治理上,而忽視了對權力濫用的治理,重事后懲治,輕事前預防和事中控制。在結(jié)構(gòu)上,一是表現(xiàn)在知情權、督促權與保障權缺乏具體、細致的法律規(guī)定,流于形式,二是表現(xiàn)在監(jiān)督權的獨立性得不到保障,在實際運行中,監(jiān)督機關成了黨委或政府的一個工作部門、執(zhí)行機關,其權力來源、經(jīng)濟來源都由同級黨政機關掌管。因此,要充分發(fā)揮監(jiān)督權的實效,就要按照監(jiān)督權實質(zhì)化的要求做到以下幾點,

首先,要轉(zhuǎn)變監(jiān)督策略。監(jiān)督權內(nèi)容的規(guī)定直接決定了監(jiān)督的方向,因此監(jiān)督權內(nèi)容規(guī)定必須合理。就我國現(xiàn)在監(jiān)督權的規(guī)定而言,要將監(jiān)督的方向作適當?shù)霓D(zhuǎn)變。監(jiān)督也是一門科學,我們要追求監(jiān)督的效益,要衡量監(jiān)督投入和產(chǎn)出之間的比例。特別是在我國現(xiàn)階段監(jiān)督力量不足的情況下,如何使有限的監(jiān)督力量投入到最合理的地方,產(chǎn)生最優(yōu)的效果,是我們需要考慮的。目前,我國監(jiān)督權的內(nèi)容規(guī)定要從重治標轉(zhuǎn)變?yōu)榧纫螛擞忠伪?更加重視治本。監(jiān)督權在重視對各種腐敗現(xiàn)象進行嚴厲的打擊時,更要重視對權力的監(jiān)督和對公務人員特別是領導干部的監(jiān)督,從重事后懲治轉(zhuǎn)變?yōu)榧纫厥潞髴椭?也要重事前預防與事中控制要重視對權力運行過程的監(jiān)督,重視程序的作用把監(jiān)督力量放在最合理的地方。

其次,要健全監(jiān)督法規(guī)。目前我國的監(jiān)督權特別是有關監(jiān)督結(jié)構(gòu)的規(guī)定缺少相關的法律規(guī)定,所以要健全相關監(jiān)督法律法規(guī)。主要是對監(jiān)督體系中各個監(jiān)督主體的監(jiān)督權的結(jié)構(gòu)都要有完整的規(guī)定使每一個監(jiān)督主體的監(jiān)督權都擁有完整的知情環(huán)節(jié)、督促環(huán)節(jié)和保障環(huán)節(jié)。在社會監(jiān)督中,監(jiān)督主體并不直接享有法定的制裁權。另外,社會監(jiān)督積極、主動的監(jiān)督方式有可能引發(fā)和啟動國家監(jiān)督機制的運作,導致帶有直接國家強制性的監(jiān)督手段的運用,直至產(chǎn)生強制性的法律后果。因此,社會監(jiān)督同樣具有保障措施,只是表現(xiàn)形式不同。所以每一個監(jiān)督權都可以有而且應該有完整的監(jiān)督結(jié)構(gòu)必須以法律法規(guī)的形式固定下來,其形式可以是制定專門的監(jiān)督法,也可以是在相關實體法律的有關監(jiān)督的條款中進行具體明確的規(guī)定,還可以是在程序法中進行相關規(guī)定。

第三,要增強法規(guī)的操作性。在已有監(jiān)督法律法規(guī)中,對監(jiān)督權規(guī)定的一個共同缺陷就是規(guī)定過于原則,即秉承了“宜粗不宜細”立法原則,這種規(guī)定一是導致了監(jiān)督權的操作性不強,監(jiān)督主體不知道該如何行使監(jiān)督權,二是自由裁量權太大,放縱了腐敗分子。因此,需要對有關監(jiān)督的法律法規(guī)進行明細化,可以修改法律法規(guī),可以出臺解釋文件,也可以出臺法律法規(guī)的實施細則。要對涉及監(jiān)督的概念進行解釋,明確概念的范圍以及與其他概念之間的界限,要對有關處罰的規(guī)定進行具體設定,避免腐敗分子避重就輕,要對行使監(jiān)督權的相關程序作細致的規(guī)定,使得監(jiān)督的每一步都在法律法規(guī)的規(guī)定之中。

第四,要保障監(jiān)督權的獨立地位。古今中外的監(jiān)督經(jīng)驗證明,監(jiān)督機關的地位、權限的大小,與他們發(fā)揮的作用是成正比的。所以,要將監(jiān)督機構(gòu)獨立化、權威化,從而排除監(jiān)督機構(gòu)在運行過程中受到不該有的干擾。要對不同性質(zhì)的權力作適當分解決策職能、執(zhí)行職能和監(jiān)督職能要相對獨立行使按程序運行,使各種權力部門既分工負責、互相配合,又互相制約、互相把關,保證權力依法運行。同時還要保證監(jiān)督權與被監(jiān)督的權力之間的適當平衡保證監(jiān)督的有效性,從而防止濫用權力的行為發(fā)生。

D9

A

1009-3605,2010,01-0041-03

2009,-10-16

1.龍志貴,男,湖南吉首人,中共湖南省委黨校,湖南行政學院科社教研部教授,主要研究方向,科學社會主義理論與實踐,2.王牌,湖南寧鄉(xiāng)人,中共湖南省委黨校,湖南行政學院科社碩士研究生。

責任編輯:劉劍康