陳嫻靈

（湖北經(jīng)濟學(xué)院 法學(xué)系，湖北 武漢 430205）

武漢城市圈：法律引導(dǎo)與促進路徑

陳嫻靈

（湖北經(jīng)濟學(xué)院 法學(xué)系，湖北 武漢 430205）

法治時代，經(jīng)濟社會的發(fā)展，離不開法律的規(guī)范、引導(dǎo)和促進。武漢城市圈涉及區(qū)域內(nèi)9個城市，迫切需要以一體化法律來引導(dǎo)區(qū)域一體化發(fā)展?！皟尚蜕鐣钡脑囼?zāi)繕?其要義不僅在于取得實踐成果,而且要在模式和體制機制上取得突破，形成一批制度成果，交出實踐和制度“兩份答卷”。因此，要遵循“法制先行、依法行政”的原則，敢于創(chuàng)新、勇于實踐、大膽試驗、率先突破，加快完善武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)法制環(huán)境和相關(guān)法律制度，推進兩型社會建設(shè)。

武漢城市圈；兩型社會建設(shè)；區(qū)域一體化；法制建設(shè)；地方立法

黨的十七大提出，要推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，繼續(xù)實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，大力促進中部地區(qū)崛起。遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，突破行政區(qū)劃界限，形成若干帶動力強、聯(lián)系緊密的經(jīng)濟圈和經(jīng)濟帶，以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟增長極。[1](p25)這一重大戰(zhàn)略，順應(yīng)了經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化發(fā)展的必然趨勢，是落實科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，體現(xiàn)了中國新一輪改革開放的重要特征。武漢城市圈和長株潭城市群正式獲準為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)，這是繼上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)和成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)之后，國家從改革發(fā)展全局和戰(zhàn)略的高度作出的又一重大決策，是促進中部地區(qū)崛起的重大戰(zhàn)略部署，是湖北及武漢城市圈實現(xiàn)又好又快發(fā)展面臨的重大歷史機遇，對于加快把湖北建設(shè)成為促進中部地區(qū)崛起的重要戰(zhàn)略支點必將產(chǎn)生重大而深遠的影響。加強地方立法，及時出臺相關(guān)的地方性法規(guī)，為城市圈建設(shè)構(gòu)筑堅實的制度保障，對于促進武漢城市圈改革試驗工作，推動我省經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展，加快構(gòu)建促進中部崛起的重要戰(zhàn)略支點，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、引導(dǎo)與促進：法律制度對武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)與發(fā)展的重要性

在依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的進程中，法律制度既是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要環(huán)境，又是構(gòu)成經(jīng)濟社會要素的重要內(nèi)容，對經(jīng)濟社會的發(fā)展具有重要的引導(dǎo)、規(guī)范與促進作用。推進“兩型社會”綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)，既是一個經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)融合、一體發(fā)展的過程，更是一個制度創(chuàng)新與再造過程，必然觸及到深層次的體制內(nèi)核問題，因而也是一個法制規(guī)范與保障的過程。武漢城市圈建設(shè)與發(fā)展，表面上看是“1＋8”城市一體化的過程，如產(chǎn)業(yè)合作、商貿(mào)流通、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護的整合與協(xié)同，但深層次的是法制、規(guī)范的融合再造的過程。也就是說，從試驗區(qū)建設(shè)的時代背景和目標定位來看，武漢城市圈在交出實踐“答卷”的同時，還應(yīng)該交出一份合格的制度成果“答卷”，從法律制度上為資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)的順利推進探索經(jīng)驗。

1.從法律的功能看，武漢城市圈建設(shè)與發(fā)展需要法制作保障。經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑決定與被決定、作用與反作用的關(guān)系，決定了武漢城市圈建設(shè)與發(fā)展既是一個經(jīng)濟發(fā)展的過程，同時也是一個制度、規(guī)范與之相適應(yīng)的協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。法制作為上層建筑的重要內(nèi)容，既是促進武漢城市圈建設(shè)與發(fā)展的重要保證，同時也是武漢城市圈建設(shè)與發(fā)展不可分割的重要組成部分。在武漢城市圈建設(shè)與發(fā)展中，法制具有不可替代的作用。鄧小平同志曾經(jīng)指出：“搞四個現(xiàn)代化一定要有兩手，只有一手是不行的。所謂兩手，即一手抓建設(shè)，一手抓法制?！盵2](p155)在依法治國的時代背景下，武漢城市圈的建設(shè)和發(fā)展，必須遵循法制先行、依法行政的基本原則。加強與“兩型社會”建設(shè)相關(guān)的法制建設(shè)，是促進試驗區(qū)的健康發(fā)展與順利實施的根本保障。

2.從試驗區(qū)的目標看，需要交出制度“答卷”。2007年12月14日，國家發(fā)改委在《關(guān)于批準武漢城市圈和長株潭城市群為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)的通知》中明確指出，要著眼于體制機制創(chuàng)新，在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)大膽試驗，率先突破，切實走出一條有別于傳統(tǒng)模式的工業(yè)化、城市化發(fā)展新路，為全國體制改革、“兩型社會”建設(shè)發(fā)揮應(yīng)有的示范作用。[3]從這一目標定位可以看出，武漢城市圈“兩型社會”試驗區(qū)的目的，絕不能僅僅局限于實踐成果,還要探索出“兩型社會”建設(shè)的體制機制及法制體系。也就是說，檢驗武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)成效的標準不僅要看該區(qū)域“兩型社會”建設(shè)的實際成效，即在武漢一地率先建成“兩型社會”，更重要的是在“兩型社會”建設(shè)的模式、機制上取得突破，形成一批制度成果，為全國“兩型社會”建設(shè)提供模式、機制、規(guī)范，在全國發(fā)揮示范作用。從目前“兩型社會”的法制基礎(chǔ)來看，資源節(jié)約型、環(huán)境友好型方面的法制十分薄弱，許多領(lǐng)域甚至還處于“空白”狀態(tài)，亟待加強。從某種意義上說，探索“兩型社會”建設(shè)的體制機制及法制體系，是武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)試驗區(qū)的真正價值和目的所在，也是衡量武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)試驗區(qū)成敗的關(guān)鍵所在。

3.從國內(nèi)外的經(jīng)驗看，法律制度是區(qū)域發(fā)展的重要保障。國外發(fā)達國家推進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的實踐中，有一條重要的經(jīng)驗，就是充分依靠法制化管理，運用法律手段，促進區(qū)域經(jīng)濟實現(xiàn)良性運動。如德國于1969年制定的具法律效力的區(qū)域經(jīng)濟政策《關(guān)于共同任務(wù)──區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)改善的法律》中規(guī)定，各地區(qū)在實施“共同任務(wù)”時，必須制定“基本計劃”，內(nèi)容包括區(qū)域的范圍、計劃目標、分年度資金計劃、各種援助政策的前提、種類以及補貼率、各地區(qū)的行動計劃等。又如日本，在區(qū)域開發(fā)中，實行立法先行，以法律為依據(jù)促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，其每一項制度的建立和實施都以立法作為出發(fā)點。[4]世界上不少國家推進區(qū)域發(fā)展和城市圈進程表明，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，目的在發(fā)展，難點在協(xié)調(diào)，關(guān)鍵靠法制。從總體來看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展涉及方方面面，是一個龐大復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，需要協(xié)調(diào)一些基本關(guān)系，化解一些基本矛盾。當今中國，發(fā)展必須是科學(xué)發(fā)展，協(xié)調(diào)更難的是綜合協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)的水平?jīng)Q定發(fā)展的質(zhì)量，協(xié)調(diào)的效率影響發(fā)展的效益。協(xié)調(diào)的核心是要建立、健全一套規(guī)則。這就應(yīng)當有必要的法律規(guī)范，有剛性的制約，有嚴格的監(jiān)管，有及時的責(zé)任追究，還應(yīng)當有有效的協(xié)調(diào)機制和制度保障。中國的改革有一個非常重要的特征，就是任何一項改革，都是先試驗后推廣，先某個地方率先突破，再帶動其他地域的發(fā)展。[5]目前，關(guān)于區(qū)域改革試驗上，有三個層次，一是特區(qū)，二是新區(qū)，三是綜合配套改革試驗區(qū)。三者最大的區(qū)別就在于其探索的功能不一樣，經(jīng)濟特區(qū)是全方位探索經(jīng)濟體制發(fā)展模式；新區(qū)是形成區(qū)域龍頭、區(qū)域增長極，發(fā)揮對外開放的窗口作用；而綜合改革實驗區(qū)，是圍繞市場經(jīng)濟體制的完善，落實科學(xué)發(fā)展觀進行的專題性的綜合改革探索,在改革中探索、突破傳統(tǒng)體制。以法律制度的形式，提煉總結(jié)、規(guī)范固化試驗區(qū)探索的經(jīng)驗和教訓(xùn)，這是試驗區(qū)建設(shè)題中應(yīng)有之義。

二、定位與原則：武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)的立法遵循

武漢城市圈是由武漢和以武漢為圓心、周邊100公里范圍內(nèi)的黃石、鄂州、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、潛江、天門共9個城市組成的，即通常所說的“1＋8”。武漢作為副省級城市和省會城市，與其他5個地級市、3個直管市在地方立法權(quán)等方面存在明顯的差異。

（一）武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)的立法定位。

《中華人民共和國立法法》第六十三條規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會對報請批準的地方性法規(guī)，應(yīng)當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當在四個月內(nèi)予以批準。省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會在對報請批準的較大的市的地方性法規(guī)進行審查時，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當作出處理決定。”“本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市。”從地方立法權(quán)來說，推進武漢城市圈法律制度建設(shè)，關(guān)鍵是湖北省人民代表大會及其常務(wù)委員會和作為“省人民政府所在地的市”的武漢市人民代表大會及其常務(wù)委員會，應(yīng)由他們來制定、修改和廢止地方性法規(guī)。

同時，憲法、地方組織法和立法法規(guī)定了明確的限制性條件和保障制度。其一，地方性法規(guī)要根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要制定，不得同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸。省級以下的地方性法規(guī)還不得與省級地方性法規(guī)相抵觸。其二，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會制定地方性法規(guī)，要報全國人大常委會和國務(wù)院備案；較大的市的人大及其常委會制定地方性法規(guī)，要報省、自治區(qū)人大常委會批準，并由后者報全國人大常委會和國務(wù)院備案。其三，地方性法規(guī)可以就法定事項范圍做出規(guī)定，不得就應(yīng)當由法律或行政法規(guī)規(guī)定的事項做出規(guī)定。其四，全國人大常委會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的地方性法規(guī)，地方人大有權(quán)改變或撤銷它的常委會制定的不適當?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)。歸納起來，武漢所擁有的地方立法權(quán)限，主要包括制定為執(zhí)行國家的法律、法規(guī)所需要的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。作為省會城市，武漢市的地方性法規(guī)由市人大及其常委會制定并報湖北省人大常委會批準；地方政府規(guī)章由武漢市人民政府制定。因此，從立法的范圍和法律效力看，武漢城市圈法制建設(shè)最鮮明的特征，就是它是一種地方性立法、執(zhí)法活動。具體來說，它是基于武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)的需要，制定、實施、修改或廢止“1＋8”城市圈內(nèi)的有關(guān)地方性法規(guī)的活動，具有地方性、針對性、區(qū)域性、協(xié)調(diào)性。

（二）武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)的立法原則。

加強武漢城市圈法制建設(shè)，有兩個關(guān)鍵問題必須注意：一是維護國家的法制統(tǒng)一性和完整性，二是武漢市同其他8個城市的協(xié)調(diào)性與差異性。因此，必須特別注意遵循以下原則。

1.地方立法原則。我國在國家結(jié)構(gòu)上是一個統(tǒng)一的、多民族的、單一制的國家,它決定了我國的法制體系是統(tǒng)一的,表現(xiàn)為有協(xié)調(diào)一致的法律原則、法律制度、法律規(guī)則。在所有法律淵源中,下位法的制定必須有憲法或上位法作為依據(jù),下位法不得同上位法抵觸。同時，調(diào)整同類社會關(guān)系的法律的立法要協(xié)調(diào)吻合，實體法和程序法要相配套，法律內(nèi)容和社會關(guān)系要基本一致。這些精神，在武漢城市圈法制建設(shè)中應(yīng)得到很好地貫徹。換言之，武漢城市圈法制建設(shè)，具有區(qū)域性、地方性,無論是區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)域間的立法活動還是行政執(zhí)法抑或司法活動,都必須維護國家法制的統(tǒng)一,以憲法和國家的法律為依據(jù)來實施。

2.區(qū)域統(tǒng)一原則。從國家來說，法律具有統(tǒng)一性。從一個地區(qū)來說，法制也應(yīng)該統(tǒng)一。從武漢城市圈9個城市來看，過去為了促進經(jīng)濟的發(fā)展,有的地區(qū)出臺了各種優(yōu)惠辦法和措施,具體表現(xiàn)為各種政策。雖然這些政策對促進各地經(jīng)濟發(fā)展起到一定的作用，但由于這些政策出自不同的地區(qū),往往帶有濃厚的地域色彩,有的甚至發(fā)展為地方保護。推進“兩型社會”試驗區(qū)建設(shè)，要求在法制建設(shè)上,要用統(tǒng)一的地方法規(guī)打破地方保護，以更加具有穩(wěn)定性、一致性、可預(yù)見性的法律制度替代差異性、臨時性、靈活性的政策，為城市圈建設(shè)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

3.統(tǒng)籌兼顧原則。在制定、實施、修改或廢止“1＋8”城市圈內(nèi)有關(guān)地方性法規(guī)的活動，應(yīng)統(tǒng)籌考慮其他8個城市的利益?？煽紤]在省人大的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，加強“1＋8”城市之間的平等協(xié)商，廣泛聽取各個城市的意見，更好地平衡各方利益,減少利益沖突帶來的矛盾,降低制度成本，營造公平競爭的環(huán)境,建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、互利互惠、和諧共贏法制體系。

4.開拓創(chuàng)新原則。試驗區(qū)就是要鼓勵大膽地試、大膽地闖，因此，在制定法律的過程中及最后出臺相關(guān)法律、制度中，應(yīng)當始終體現(xiàn)鼓勵創(chuàng)新的導(dǎo)向，促進城市圈改革試驗工作。在內(nèi)容上，以原則性、方向性的規(guī)定為主，并在有利于促進改革試驗的前提下，在拿得準的領(lǐng)域作適當?shù)木唧w化。這樣，既為改革試驗指明方向，同時保持一定的張力和彈性，為改革試驗留有必要、足夠的余地，避免束縛改革試驗工作。在機制上，條例注重充分調(diào)動、發(fā)揮社會各界在城市圈改革試驗中的積極性、主動性、創(chuàng)造性，鼓勵改革創(chuàng)新、先行先試。

5.逐步推進原則。建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會是一項系統(tǒng)工程，也是一項長期任務(wù)。武漢城市圈作為試驗區(qū)，沒有現(xiàn)成的模式可供借鑒，必須立足實踐，大膽探索，勇于創(chuàng)新。這就必須堅持整體規(guī)劃、逐步推進的原則，既要目標堅實，又不可能一蹴而就，要從實際出發(fā)，積極審慎，合理規(guī)劃，分步實施，一步一個腳印，打牢基礎(chǔ)，鞏固成果，然后再扎扎實實地向前推進。

三、目標與路徑：武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)立法要求與思路

加強武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)法制建設(shè)的目標，就是要在較短的時間內(nèi)，出臺、完善一批有利于促進試驗區(qū)建設(shè)的法律、制度體系，引領(lǐng)、促進試驗區(qū)建設(shè)。

（一）武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)立法的總體要求。

要制定出臺《武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)條例》，以地方立法的形式，明確武漢城市圈改革試驗的總體要求和思路。應(yīng)該將條例定位為綜合性法規(guī)，定位為城市圈改革試驗的“基本法”，其主要任務(wù)是將改革試驗的指導(dǎo)思想、主要目標及措施等確定下來，至于具體改革事項則留待實踐成熟時制定地方性法規(guī)、規(guī)章予以配套。在關(guān)系改革試驗的主要方面如責(zé)任主體、協(xié)調(diào)機制、表彰獎勵以及九個方面體制機制創(chuàng)新等作出原則規(guī)定，著眼于從宏觀上更好引領(lǐng)改革試驗工作。為此，一是要明確城市圈建設(shè)的目標、任務(wù)，要求根據(jù)“兩型社會”建設(shè)的要求，以推進“五個一體化”和體制機制創(chuàng)新為突破口，加強重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革試驗，走出一條新型工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展道路。二是堅持規(guī)劃先行，要求按照科學(xué)定位、差異布局、體現(xiàn)特色、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，制定城市圈區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃及各市發(fā)展規(guī)劃。要加強規(guī)劃的組織實施，發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，堅持在規(guī)劃指引下建設(shè)，在保護基礎(chǔ)上開發(fā)。三是建立健全利益共享機制和協(xié)調(diào)協(xié)商機制。武漢城市圈要實現(xiàn)融合，真正實現(xiàn)“一體化”，就不能不涉及利益協(xié)調(diào)問題。要建立協(xié)調(diào)協(xié)商機制，發(fā)揮武漢市在城市圈中的中心輻射作用和其他中小城市的共同支撐作用。應(yīng)規(guī)定在完善協(xié)調(diào)協(xié)商制度的基礎(chǔ)上，建立健全改革試驗中各方利益統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、激勵導(dǎo)向和補償約束機制，破除行政壁壘，實現(xiàn)資源共享、信息互通、優(yōu)勢互補。武漢市應(yīng)發(fā)揮龍頭示范、中心輻射作用，帶動城市圈加快發(fā)展，其他城市應(yīng)當準確定位、各有側(cè)重、主動作為，共同支撐改革試驗工作。四是堅持開放式發(fā)展，規(guī)定城市圈改革試驗應(yīng)當與全省經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃、良性互動、共同發(fā)展，同時加強與國內(nèi)外的交流合作，借鑒其他經(jīng)濟區(qū)、實驗區(qū)的成功經(jīng)驗。

（二）武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)法律制度的基本框架。

湖北省委、省政府明確提出，在推進武漢城市圈建設(shè)與發(fā)展過程中，將在七個重點方面展開實施。一是探索建立統(tǒng)籌區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制機制，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化；二是探索建立資源節(jié)約、環(huán)境友好的體制機制，實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展；三是探索建立增強自主創(chuàng)新能力的體制機制，完善區(qū)域創(chuàng)新體系；四是探索加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的體制機制，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；五是探索建立基礎(chǔ)設(shè)施共建共享和公共資源合理配置的體制機制，完善區(qū)域公共服務(wù)功能；六是完善城市圈土地資源管理的體制，探索節(jié)約和集約用地的新型城市化發(fā)展模式；七是創(chuàng)新城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。[3]根據(jù)上述試驗重點，武漢城市圈法制建設(shè)應(yīng)重點從以下幾個方面著手：

1.武漢城市圈合作發(fā)展規(guī)劃。武漢城市圈的建設(shè)和發(fā)展,是不同地區(qū)利益的整合及不同行政區(qū)域的一體化,就需要權(quán)威性的調(diào)整機制來保障。建議由省人大出臺《武漢城市圈區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展條例》，對武漢城市圈區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的基本問題做出法律規(guī)定。這是對武漢城市圈區(qū)域內(nèi)各級政府具有普遍約束力的地方性法規(guī)，是本區(qū)域發(fā)展的基本治理規(guī)則?？紤]到立法程序復(fù)雜，周期較長，也可由省政府先行出臺《武漢城市圈經(jīng)濟開發(fā)合作辦法》等法規(guī),規(guī)范區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展一體化的進程,減少行政摩擦帶來的弊端,確保區(qū)域內(nèi)的各方利益的平等實現(xiàn)。

2.保護和培育市場體系建設(shè)的法規(guī)。區(qū)域經(jīng)濟一體化重要的方面是統(tǒng)一市場的建立,以實現(xiàn)物資、人才、信息和資金的快速流動。根據(jù)國外區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗，應(yīng)優(yōu)先考慮在產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展合作方面的規(guī)劃，主要包括1＋8產(chǎn)業(yè)布局的設(shè)立、協(xié)調(diào)、保障、服務(wù)等方面的政策和制度。同時，在統(tǒng)一人才市場、教育市場、金融市場、產(chǎn)權(quán)市場、技術(shù)市場以及吸引外資政策、交通、通訊、信息平臺、大旅游市場等方面制定區(qū)域性的法規(guī)和政策。

3.環(huán)境保護和資源利用及補償機制的法規(guī)。制定區(qū)域性環(huán)境保護法規(guī)，有損環(huán)境友好和資源節(jié)約的項目一律不得立項。為了保證武漢城市圈整體區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的布局合理,資源得到優(yōu)化配置,避免一些行業(yè)或地區(qū)重復(fù)建設(shè)和過度競爭帶來的浪費和不必要的損失,有些地區(qū)需要為全區(qū)域的整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出調(diào)整或讓步,其利益會受到損害，迫切需要包括水資源合理分配及合作機制、生態(tài)資源的保護及補償機制的確立。有的地區(qū)為保障其他地區(qū)的發(fā)展,在環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地資源開發(fā)等方面受到限制,甚至做出巨大的犧牲。因此,區(qū)域經(jīng)濟要共同發(fā)展,還需要平衡各地區(qū)的利益,在兼顧效率和公平原則的基礎(chǔ)上,利用稅收、補貼、返利等各種措施,建立法律化、制度化的資源共享機制和利益補償機制,并用法規(guī)和制度加以確定，加快共同發(fā)展步伐。

4.行政執(zhí)法和其他執(zhí)法合作規(guī)范。建立區(qū)域統(tǒng)一管理與協(xié)作規(guī)章，打破行政體制的束縛,建立統(tǒng)一決策、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管理的機制。明確圈內(nèi)法制合作的指導(dǎo)思想、基本目標和主要任務(wù)，建立行政執(zhí)法檢查監(jiān)督協(xié)助機制、政策制訂的磋商協(xié)調(diào)機制、行政執(zhí)法協(xié)調(diào)合作機制、重大疑難行政復(fù)議、行政訴訟應(yīng)訴和仲裁案件通報制度、政府法制工作文件交換和信息互通制度，逐步協(xié)調(diào)城市圈內(nèi)各城市間地方性政策，建立行政執(zhí)法檢查監(jiān)督協(xié)助機制，規(guī)范行政執(zhí)法行為，營造公平、透明、穩(wěn)定、和諧的法治環(huán)境。

（三）武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)法律制度的路徑選擇。

加強武漢城市圈法制建設(shè)，既要“破障”，即進行規(guī)范性文件清理，清除不利于城市圈建設(shè)的政策性障礙，又要“搭臺”，即加強區(qū)域立法，促進和規(guī)范城市圈一體化進程。在出臺《武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)條例》的基礎(chǔ)上，啟動制定《武漢城市圈區(qū)域開發(fā)與管理規(guī)定》、《武漢城市圈區(qū)域經(jīng)濟合作條例》的工作，同時還要大力推進依法行政，優(yōu)化武漢城市圈建設(shè)的政務(wù)、法制環(huán)境。

1.認真清理圈內(nèi)各城市政策規(guī)定。有計劃、有步驟地對市場準入、招商引資、經(jīng)濟合作、土地利用、環(huán)境保護、人才引進、稅費征收等方面的政策措施進行系統(tǒng)清理，維護城市圈內(nèi)改革發(fā)展政策措施的相對一致性。

2.建立政策制訂的磋商協(xié)調(diào)機制。在制定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、區(qū)域市場發(fā)展等涉及圈內(nèi)其他相關(guān)城市共同發(fā)展的政策措施時，應(yīng)當征詢其他相關(guān)城市政府的意見，必要時可聯(lián)合起草制定，或提請省人民政府協(xié)調(diào)制定，力求保持同步，實現(xiàn)共贏。

3.建立行政執(zhí)法協(xié)調(diào)合作機制。圈內(nèi)各城市的行政執(zhí)法主體應(yīng)當加強事前協(xié)調(diào)和事中、事后的合作，共同改進和完善行政執(zhí)法方式方法，嚴格依照法定程序和標準規(guī)范執(zhí)法行為。對行政執(zhí)法中涉及其他城市職權(quán)和利益的爭議案件，圈內(nèi)各城市相對應(yīng)的行政執(zhí)法機關(guān)或政府法制工作機構(gòu)應(yīng)當加強協(xié)調(diào)，為共同發(fā)展營造和諧統(tǒng)一的執(zhí)法氛圍。

4.加強司法協(xié)調(diào)與合作。圈內(nèi)各城市的司法機關(guān)之間要加強協(xié)調(diào),包括確定統(tǒng)一的司法標準,加強司法協(xié)助與合作,在司法實踐中拒絕地方保護主義,一視同仁,平等對待當事人,中立裁判,司法公開,維護社會的誠信等。對重大疑難行政復(fù)議、行政訴訟應(yīng)訴和仲裁案件等集體研究，互相通報。應(yīng)定期協(xié)商，交流辦案經(jīng)驗，指導(dǎo)圈內(nèi)各城市的法律事務(wù)、行政復(fù)議和仲裁機構(gòu)規(guī)范辦案。

5.建立政府法制工作文件交換和信息互通制度。圈內(nèi)各城市出臺的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件實行定期交換，建立武漢城市圈政府法制公共平臺。

6.加強部省共建。鑒于試驗區(qū)法律制度建設(shè)屬地方立法，在中國目前體制下，不少政策事項的審批權(quán)限在中央和國家各部委。沒有國家部委的支持，試驗區(qū)各項法律規(guī)范很難有實際的“含金量”。要牢牢把握先行先試的機遇，爭取通過部省合作、部省共建等方式，爭取有利試驗區(qū)建設(shè)的政策，破除束縛試驗區(qū)發(fā)展的體制、機制障礙，為試驗區(qū)發(fā)展營造最佳的法制環(huán)境。

[1]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2007,(25).

[2]鄧小平.鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[3]李鴻忠.李鴻忠就武漢城市圈建設(shè)“兩型社會”綜合配套改革試驗區(qū)答記者問[N].湖北日報，2007-12-18.

[4]朱容.論法制建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展[J].經(jīng)濟體制改革，2004，(4).

[5]任仲平.走好全國一盤棋——論促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[N].人民日報，2007-04-05.

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1003-8477（2010）02-0057-04

陳嫻靈（1970—），女，湖北經(jīng)濟學(xué)院法學(xué)系副教授。

2009年湖北省教育廳人文社會科學(xué)研究項目“武漢城市圈‘兩型社會’建設(shè)法制問題研究”的成果（編號：2009b313）；2009年中國行為法學(xué)會部級研究課題“立法行為民主化科學(xué)化實證研究”中期成果之一（編號：2009學(xué)034）。

責(zé)任編輯 周 剛