朱紹明

（淮南市財(cái)政局，安徽 淮南 232001）

我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度研究

朱紹明

（淮南市財(cái)政局，安徽 淮南 232001）

科學(xué)合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，是中央政府維護(hù)社會(huì)公正和公平的重要手段。建立和完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度具有重要的經(jīng)濟(jì)和政治意義。從目前我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題來看，必須進(jìn)一步明確各級政府的專權(quán)和財(cái)權(quán)；優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，簡化轉(zhuǎn)移支付種類；利用因素分法，科學(xué)設(shè)定計(jì)算公式；完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)；建立監(jiān)督評價(jià)體系，促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化和法制化。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；成效；問題；措施

轉(zhuǎn)移支付制度是當(dāng)今各國普遍采用的，用來與分稅制體制相配套，規(guī)范中央政府與地方政府之間關(guān)系，執(zhí)行收入分配政策，調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，是保障國家穩(wěn)定和統(tǒng)一的法寶。從國際經(jīng)驗(yàn)看，任何國家都需要維護(hù)中央政權(quán)的權(quán)威，這就要求中央政府集中相對較多的財(cái)權(quán)、財(cái)力，在經(jīng)濟(jì)上通過政府間轉(zhuǎn)移支付制度，使地方政府的行政財(cái)力有賴于中央政府的支持，以保證政令暢通，經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展。從這個(gè)意義上講，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是與政府間關(guān)系密不可分的，中央與地方政府實(shí)行真正的分級管理是建立轉(zhuǎn)移支付的前提，而規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)施分稅制財(cái)政體制的保障。

一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)涵、目標(biāo)及意義

（一）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)涵

政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其歷史可以追溯到19世紀(jì)，當(dāng)時(shí)美國聯(lián)邦政府將其預(yù)算結(jié)余補(bǔ)助給地方，以補(bǔ)貼土地開發(fā)與利用，調(diào)劑三級政府的資金余缺。最早提出轉(zhuǎn)移支付概念的是著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古，他在1928年出版的《財(cái)政學(xué)研究》中，第一次使用了這一概念。庇古之后，轉(zhuǎn)移支付概念逐漸為人們所接受，并逐漸完善。凱恩斯主義出現(xiàn)后，隨著國家干預(yù)的加強(qiáng)，轉(zhuǎn)移支付在政府財(cái)政支出中所占的比例越來越大，其作用也日益顯現(xiàn)出來。庇古定義的轉(zhuǎn)移支付形成了轉(zhuǎn)移支付制度的最基本的內(nèi)涵，但隨著轉(zhuǎn)移支付制度的不斷完善和發(fā)展，轉(zhuǎn)移支付無論是范圍還是規(guī)模和作用都日漸擴(kuò)大。今天，各國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付已發(fā)展為一個(gè)龐大而復(fù)雜的體系。政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的概念有多種表述，聯(lián)合國《1990年國民帳戶制度修訂案》將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付定義為：貨幣資金、商品、服務(wù)或金融資產(chǎn)的所有權(quán)由一方向另一方的無償轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的對象可以是現(xiàn)金，也可以是實(shí)物。在財(cái)政實(shí)踐中，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要是指在既定的政府間支出責(zé)任和收入劃分框架下，通過財(cái)政資金在各級政府間的無償撥付以彌補(bǔ)財(cái)政縱向和橫向失衡，矯正轄區(qū)間外溢，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)區(qū)位效率，實(shí)現(xiàn)其他非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的一項(xiàng)財(cái)政資源再分配制度。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的具體目標(biāo)

1、通過彌補(bǔ)財(cái)政缺口實(shí)現(xiàn)地區(qū)間均衡發(fā)展。主要包括彌補(bǔ)縱向和橫向的不平衡。解決各級政府間縱向不平衡，是實(shí)行轉(zhuǎn)移支付制度的重要原因。在分稅制財(cái)政體制下，由于中央政府在分配和發(fā)揮穩(wěn)定職能方面具有優(yōu)勢，中央政府集中了較大部分收入，而由于地方政府在資源配置和支出方面具有更大潛力，能夠更有效更直接地提供與人們的各種偏好相適應(yīng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，便承擔(dān)了更多的支出責(zé)任，負(fù)責(zé)提供與實(shí)施大量具體的公共服務(wù)職能。縱向失衡恰恰是由于上下級政府之間財(cái)政收入能力與支出責(zé)任不對稱造成的。當(dāng)?shù)胤秸氖杖氩荒鼙ＷC其合理的支出需要時(shí)，就要求通過政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)地方財(cái)力缺口。橫向失衡是指不同地區(qū)同級地方政府之間在收入能力、支出水平以及地區(qū)間的公共服務(wù)水平和質(zhì)量上存在差異。解決地方政府間橫向不均衡，是轉(zhuǎn)移支付的另一個(gè)重要原因。

2、矯正與公共物品提供相關(guān)的外部性。補(bǔ)償?shù)胤秸峁┕伯a(chǎn)品和服務(wù)的外溢，提高公共服務(wù)效率，是政府間轉(zhuǎn)移支付的主要任務(wù)。地方政府提供的公共物品和服務(wù)在實(shí)踐中很可能產(chǎn)生外部性：一方面，由于某一地區(qū)提供服務(wù)所產(chǎn)生的受益超出其轄區(qū)的范圍而外溢到其他未提供費(fèi)用補(bǔ)償?shù)妮爡^(qū)；另一方面，由于非居民前來定居并享受該轄區(qū)地方政府所提供的公共服務(wù)，如公園、娛樂、交通、保健等。對于各地方政府支出責(zé)任的劃分并不能同時(shí)保證公共服務(wù)的有效供給，只要公共服務(wù)存在明顯的外部性，各地方政府就不會(huì)對提供公共服務(wù)抱積極的態(tài)度。

3、建立和完善全國統(tǒng)一的自由市場。我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的特殊性對建立和完善轉(zhuǎn)移支付制度也提出了客觀的和迫切的要求。首先，我國是一個(gè)社會(huì)主義國家，政府要代表最廣大人民的根本利益，平衡各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系；其次，我國人口眾多，地域廣博，各地區(qū)、各民族之間差距很大，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡；再次，我國市場經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)，市場規(guī)模不健全，與此相適應(yīng)的財(cái)政體制依然不夠完善。在沒有矯正機(jī)制的情況下，由于地區(qū)差異，如城市化水平、資源特點(diǎn)、地理氣候等客觀因素，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差距較大。勞動(dòng)力和資源傾向于流入那些稅收負(fù)擔(dān)較低而公共服務(wù)較好的地區(qū)，這會(huì)造成資源配置的不公平。通過建立政府間轉(zhuǎn)移支付制度等矯正機(jī)制，可以解決這一問題。

4、實(shí)現(xiàn)國家的長治久安。轉(zhuǎn)移支付所解決的不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，還有著重要的政治目標(biāo)。一個(gè)科學(xué)合理的、均等效果好的轉(zhuǎn)移支付制度，在縮小地區(qū)差別的同時(shí)，也在很大程度上加強(qiáng)了地區(qū)間的團(tuán)結(jié)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，增強(qiáng)國家的凝聚力，實(shí)現(xiàn)國家的政治目標(biāo)。

（三）建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的意義

1、建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是公共財(cái)政改革的重要內(nèi)容

黨的十六大提出要建立社會(huì)主義和諧社會(huì)，“以人為本”是和諧社會(huì)建設(shè)的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，“科學(xué)發(fā)展”是貫穿和諧社會(huì)建設(shè)的準(zhǔn)繩。要做到城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、區(qū)域同步、人與自然和諧發(fā)展、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，公共財(cái)政具有重大的歷史責(zé)任。公共財(cái)政是國家或政府為市場提供公共服務(wù)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，具有以下特征：第一，政府是公共財(cái)政分配的主體，處于主動(dòng)的、支配的地位；第二，公共財(cái)政分配的目的是為了滿足公共需要；第三，公共財(cái)政分配具有公共性和非盈利性。建立科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付制度，是公共財(cái)政改革的重要內(nèi)容，通過轉(zhuǎn)移支付，平衡地區(qū)財(cái)力，提供相對均等的服務(wù)，建立全國統(tǒng)一的市場體系，促進(jìn)全國各地區(qū)間同步發(fā)展。

2、建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是政治和社會(huì)發(fā)展的需要

建立科學(xué)合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，對我國而言尤為重要。我國是一個(gè)社會(huì)主義國家，為全體人民提供大體一致的公共服務(wù)有著憲法和法律意義。同時(shí)我國又是一個(gè)多民族的國家，受氣候、資源等環(huán)境影響，各地區(qū)發(fā)展很不平衡，公共服務(wù)水平差別較大。如果不盡快縮小差距，則不利于民族地區(qū)的穩(wěn)定，不利于國家的長治久安。通過建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，有效緩解財(cái)政困難地區(qū)特別是基層政府的財(cái)政支出壓力，緩和收支矛盾，為實(shí)現(xiàn)收支平衡、減少財(cái)政赤字、規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)以及地方政府正常履行職能提供保障；另外，中央對地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付有助于樹立中央權(quán)威，增強(qiáng)國家凝聚力。中央對地方實(shí)行轉(zhuǎn)移支付，對中西部落后地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)事業(yè)進(jìn)步、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展都將起到非常重要的作用。

3、建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的重要措施

隨著市場經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，公共服務(wù)均等化問題日益突出。從較為成功地實(shí)施分稅制財(cái)政體制的國家來看，公共服務(wù)均等化不僅符合“以人為本”的理念和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本要求，具有明顯的社會(huì)效益，而且具有較高的經(jīng)濟(jì)意義。追求公共服務(wù)均等化，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，有助于社會(huì)穩(wěn)定，有利于民族團(tuán)結(jié)與維護(hù)統(tǒng)一，有利于黨和政府方針政策的實(shí)施。公共服務(wù)均等化，通過提高財(cái)力薄弱地區(qū)公共物品供應(yīng)能力，會(huì)減輕發(fā)達(dá)地區(qū)遠(yuǎn)期負(fù)擔(dān)，促進(jìn)資源合理配置，有利于統(tǒng)一市場的形成，減少中央政府宏觀政策的障礙。在均等化措施較為完備的體制環(huán)境中，轉(zhuǎn)移支付制度起到了地方財(cái)政財(cái)力穩(wěn)定器的重要作用。

4、建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是建立和完善市場經(jīng)濟(jì)體系的需要

從建立和完善市場經(jīng)濟(jì)體系看，在地區(qū)差距比較明顯的情況下，勞動(dòng)力和資源傾向于流向那些稅收負(fù)擔(dān)較低而公共服務(wù)水平較高的地區(qū)，這會(huì)造成地區(qū)間的不公平。這種資源的流動(dòng)，往往是無效率的，應(yīng)當(dāng)加以避免。通過建立政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，使市場經(jīng)濟(jì)通過有效競爭來促使資源進(jìn)行合理流動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。各地方政府都提供相對一致的基本公共服務(wù)，以此實(shí)現(xiàn)市場的有效競爭，促使資源在全國范圍內(nèi)流動(dòng)，讓市場這只看不見的手更好地發(fā)揮調(diào)節(jié)功能，合理配置資源，實(shí)現(xiàn)效率最大化。

5、建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要手段

在社會(huì)主義初級階段條件下，實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，有助于調(diào)動(dòng)各個(gè)地方和部門發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加財(cái)力的積極性；幫助不發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展，縮小區(qū)域之間的差距；繁榮民族經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)各民族之間的大團(tuán)結(jié)；發(fā)展教育、文化、衛(wèi)生等社會(huì)公共事業(yè)，減少經(jīng)濟(jì)與社會(huì)一條腿長一條腿短的現(xiàn)象，促進(jìn)社會(huì)的全面進(jìn)步；調(diào)節(jié)國民收入的分配和個(gè)人收入的分配，抑制貧富差距的進(jìn)一步擴(kuò)大，逐步實(shí)現(xiàn)各盡所能、各得其所；加大公共產(chǎn)品的供給力度，解決貧困人口和不發(fā)達(dá)地區(qū)公共資源短缺問題，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均衡化。因此，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度既是宏觀調(diào)控的重要措施，也是落實(shí)貫徹科學(xué)發(fā)展觀的有效手段。

二、我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度取得的初步成效

（一）有效促進(jìn)了財(cái)力的均等化

以2005年為例，當(dāng)年全國前5名的省區(qū)人均一般預(yù)算收入為4304元/人，是全國平均水平的3.77倍，后5名的省區(qū)人均一般預(yù)算收入僅為485元/人，只相當(dāng)于全國平均水平的42%。計(jì)算中央的稅收返還和財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付后，前5名省區(qū)平均收入占全國平均的比重下降到3.08，而后5名省區(qū)則上升到73%，提高了28個(gè)百分點(diǎn)。如果再加上主要向中西部地區(qū)傾斜的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，這一差距進(jìn)一步被縮小，前5名省區(qū)平均收入占全國水平比重又下降了34個(gè)百分點(diǎn)，后5名省區(qū)又上升了33個(gè)百分點(diǎn)。我國中央對地方轉(zhuǎn)移支付具有顯著的均等化效果。

（二）有效促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

從區(qū)域平衡，縮小地區(qū)差距看，中央轉(zhuǎn)移支付是重大的宏觀調(diào)控措施。轉(zhuǎn)移支付制度的建立和有效實(shí)施，彌補(bǔ)了全國區(qū)域之間、省區(qū)之間由于資源、環(huán)境及歷史等原因造成的差距，促進(jìn)了全國各區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過加大對中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的投入，改善了中西部地區(qū)的投資環(huán)境，對促進(jìn)招商引資以及調(diào)動(dòng)地方民間資本的進(jìn)入，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，拉動(dòng)消費(fèi)，從而帶動(dòng)整個(gè)中西部經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。

（三）有效促進(jìn)了社會(huì)的穩(wěn)定

通過近年來的轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政困難地區(qū)基本保障了機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資的發(fā)放和機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，有效緩解了中西部貧困地區(qū)特別是基層政府財(cái)政支出的壓力，對中西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡、規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和地方政府正常履行職責(zé)提供了保障。實(shí)施轉(zhuǎn)移支付制度，對促進(jìn)民族大團(tuán)結(jié)，加強(qiáng)邊防建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國家長治久安，發(fā)揮了積極作用。通過中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，對深入貫徹中央政令，維護(hù)中央權(quán)威，凝聚民心，發(fā)揮了重要作用。

（四）有效促進(jìn)了公共財(cái)政體制的建立和完善

轉(zhuǎn)移支付制度的建立和不斷完善，推動(dòng)了部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付以及政府收支分類改革等各項(xiàng)工作的深入開展。中央對省一級的轉(zhuǎn)移支付制度和方法得到完善，省以下財(cái)政體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，“省直管縣”、“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”等財(cái)政管理體制改革全面推開，縣鄉(xiāng)一級財(cái)力明顯增強(qiáng)。

三、完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的措施

科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付制度，是中央政府維護(hù)社會(huì)公正和公平的重要手段。針對我國轉(zhuǎn)移支付制度中存在的問題，在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，今后應(yīng)加強(qiáng)以下幾方面建設(shè)：

（一）明確各級政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)

對各級政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分清晰，是財(cái)政體制的核心內(nèi)容，也是建立健全公共財(cái)政體系的關(guān)鍵。明確政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分，應(yīng)從三個(gè)方面做好工作：一是以理順政府間收入分配關(guān)系為著眼點(diǎn)，適當(dāng)調(diào)整中央與地方的收入劃分。進(jìn)一步推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型、統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅法、開征物業(yè)稅等稅制改革，結(jié)合政府間支出責(zé)任劃分調(diào)整以及逐步將預(yù)算外收入納入預(yù)算管理等措施，合理調(diào)整中央與地方政府間收入劃分，適當(dāng)提高中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重。研究完善出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制，將地方負(fù)擔(dān)出口退稅控制在地方財(cái)力可以承受的限度內(nèi)；按照稅收屬性，將容易造成稅源轉(zhuǎn)移和跨地區(qū)分配不公的稅種改為中央固定收入；規(guī)定土地資源類收入管理，明確資源類收入的歸屬等。二是進(jìn)一步明確和細(xì)分政府間的事權(quán)和支出范圍。按照公共產(chǎn)品的層次來界定各級政府間的事權(quán)及支出范圍，全國性的公共產(chǎn)品由中央政府提供，地方性的公共產(chǎn)品由地方政府提供。根據(jù)受益范圍原則，受益范圍遍及全國的國防、社保等，應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)，而受益范圍局限于地方的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方社會(huì)治安等，則由地方政府負(fù)責(zé)。根據(jù)職權(quán)下放的原則，低一級政府能做的事情，一般不上交上一級政府，這不僅有利于政府提高辦事效率，也方便人民群眾監(jiān)督。三是要把財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分法制化。依法制定事權(quán)和財(cái)權(quán)，依法行使事權(quán)和財(cái)權(quán)。

（二）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，簡化轉(zhuǎn)移支付種類

逐步提高財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付特別是一般轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助比重，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助是實(shí)現(xiàn)財(cái)力均等化和基本公共服務(wù)均等化的重要保障。清理和壓縮專項(xiàng)補(bǔ)助，盡量減少地方配套資金數(shù)額，隨著中央和各級政府事權(quán)劃分進(jìn)一步明晰，支出責(zé)任更加明確。嚴(yán)格專項(xiàng)資金配套政策，避免出現(xiàn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付財(cái)力化傾向。一是整合財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。目前我國財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目較多，計(jì)算方法也不統(tǒng)一，不僅有涉及全國的，還有針對部分重點(diǎn)地區(qū)的，分配起來比較復(fù)雜，透明度也不高。應(yīng)該在強(qiáng)調(diào)因素選擇和科學(xué)性的基礎(chǔ)上，合并轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，統(tǒng)一計(jì)算方法，進(jìn)一步發(fā)揮其調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力均衡的積極作用。二是規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體系。盡量縮小專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付范圍，控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)立程序。實(shí)行配套與非配套撥款相結(jié)合，防止單一按照項(xiàng)目配套要求，造成貧困地區(qū)因無力配套而無法獲得撥款，致使出現(xiàn)窮者更窮、富者越富的不公平現(xiàn)象。清理、整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，對每年相對固定的項(xiàng)目，納入一般性轉(zhuǎn)移支付，歸并重復(fù)交叉的項(xiàng)目，充分體現(xiàn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的引導(dǎo)作用。

（三）采用因素分析法，科學(xué)設(shè)定計(jì)算公式

政府間轉(zhuǎn)移支付數(shù)額在性質(zhì)上決定于各級政府事權(quán)的劃分，在具體量的確定上取決于影響各地區(qū)財(cái)政收支水平的各種客觀因素。利用一些因素構(gòu)建數(shù)學(xué)模型，核定地方的財(cái)政需求和財(cái)政供給能力，可以有效地排除人為因素影響，使中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付更切合實(shí)際。首先，我國政府職能范圍和承擔(dān)的事權(quán)具有特殊性。我國是單一制社會(huì)主義國家，與聯(lián)邦制國家相比，中央政府的職權(quán)要比地方政府大得多，除了承擔(dān)社會(huì)公共事業(yè)的管理、全國基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)外，還承擔(dān)了大量行政和經(jīng)濟(jì)管理職能。其次，我國地區(qū)之間發(fā)展極不平衡。我國作為一個(gè)地域廣大的多民族國家，各地自然條件差異很大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不均衡，公共服務(wù)水平也有很大差距，民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，財(cái)力非常薄弱。近年來，中西部地區(qū)與東部地區(qū)的差距有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢。因此，因素的選擇應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一是客觀性，避免將主觀的、具有可調(diào)控性的因素納入模型，突出人口、自然環(huán)境差異等主要客觀因素；二是突出因素影響效應(yīng)的客觀性，將真實(shí)的就業(yè)率、人口遷移和“三農(nóng)”因素納入分配公式；三是突出重點(diǎn)區(qū)域，綜合考慮老少邊窮地區(qū)，兼顧東、中、西部協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)

市場經(jīng)濟(jì)國家一般是三級政府架構(gòu)，而我國則是五級政府。目前中央轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助只分配到省一級，但大部分資金需求卻在市縣級，必須進(jìn)一步完善省以下財(cái)政管理體制，建立省對下轉(zhuǎn)移支付分配體系。一是進(jìn)一步探索建立激勵(lì)約束機(jī)制，強(qiáng)化省級政府在調(diào)節(jié)省以下財(cái)力分配方面的責(zé)任意識，促進(jìn)省級政府加大對下一般轉(zhuǎn)移支付力度，逐步形成合理的縱向與橫向財(cái)力分布格局，提高基層政府行使職能的財(cái)力保障制度。為了鼓勵(lì)省市級政府提高對困難縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付力度，調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)政府增加財(cái)政收入、精簡機(jī)構(gòu)人員、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的積極性，中央政府應(yīng)強(qiáng)化緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的激勵(lì)約束機(jī)制，對緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難做得比較好的地區(qū)予以補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)。二是全面推行省直接管縣的財(cái)政管理方式改革，減少財(cái)政管理層次。在目前行政管理體制不到位，難以統(tǒng)一實(shí)行省管縣行政體制的情況下，積極鼓勵(lì)地方政府在財(cái)政管理級次上進(jìn)行改革和探索，并采取必要措施加以保證，提高行政效率和財(cái)政資金使用效益。三是大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)，對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，試行由縣財(cái)政統(tǒng)一管理其財(cái)政收支的辦法，對一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革。四是將轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)與加強(qiáng)管理預(yù)算管理結(jié)合起來。將規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)當(dāng)作省以下財(cái)政管理的重要內(nèi)容，當(dāng)作財(cái)政部門從源頭預(yù)防和控制腐敗的重要舉措。通過規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)財(cái)政的透明度，提高財(cái)政綜合管理水平。

（五）建立監(jiān)督評價(jià)體系，促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化和法制化

轉(zhuǎn)移支付關(guān)系到國家財(cái)力在各級政府間的分配流動(dòng)，是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)的財(cái)政再分配形式，客觀上要求必須建立規(guī)范化和法制化的轉(zhuǎn)移支付制度。規(guī)范化、法制化是公共財(cái)政體制下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的重要基礎(chǔ)。我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各項(xiàng)財(cái)經(jīng)法律有待進(jìn)一步完善，有關(guān)轉(zhuǎn)移支付制度還沒有專門的法律規(guī)定加以規(guī)范?，F(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度也存在雜亂無序、受人為因素影響大的問題。為加快市場經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)，適應(yīng)公共財(cái)政體制發(fā)展需要，有必要對我國轉(zhuǎn)移支付制度從形式上到內(nèi)容上以法律形式加以規(guī)范，從而有利于保障轉(zhuǎn)移支付制度的正常運(yùn)行，克服隨意性，提高政府整體的公共服務(wù)水平。目前政府轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)進(jìn)入人大立法程序，要在充分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，密切結(jié)合我國實(shí)際情況，制定一部適合我國國情的轉(zhuǎn)移支付法。

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1009-9530（2010）04-0048-04

2010-04-18

朱紹明（1975-），男，安徽鳳臺(tái)人，淮南市財(cái)政局經(jīng)濟(jì)師。