劉 芳

(蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,江蘇蘇州 215123)

建國(guó)以來黨政關(guān)系的發(fā)展與現(xiàn)實(shí)思考

劉 芳

(蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,江蘇蘇州 215123)

黨政關(guān)系問題是社會(huì)主義政治體制改革的核心問題。回顧建國(guó)以來黨政關(guān)系的演變過程,結(jié)合新時(shí)期的形勢(shì),充分認(rèn)識(shí)正確處理黨政關(guān)系的重要性,對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)和改善黨政關(guān)系以及社會(huì)主義政治文明建設(shè)有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。

黨政關(guān)系;執(zhí)政方式;現(xiàn)實(shí)思考

一、建國(guó)以來黨政關(guān)系歷史演變的概況

建國(guó)以來,政黨關(guān)系的演變從整體上可以分為以下兩大階段:

(一)第一階段是建國(guó)到改革開放之前。這一時(shí)期主要是傳統(tǒng)黨政關(guān)系體制,即黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的逐步確立、鞏固到強(qiáng)化的發(fā)展階段。建國(guó)初期,國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)都發(fā)生了深刻的變化。由于受到民主革命時(shí)期黨領(lǐng)導(dǎo)一切、蘇聯(lián)高度集中的政治體制以及當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的迫切要求的影響,經(jīng)濟(jì)文化落后的中國(guó)必然要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位,統(tǒng)領(lǐng)各方面的事務(wù)以確保各項(xiàng)工作的順利進(jìn)行。隨著高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制逐步確立,在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下,我黨作出了一個(gè)重要決定:把一切權(quán)利集中于上級(jí)黨委,即“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”。這種權(quán)力的集中從縱向上看,主要集中于上級(jí)黨組織尤其是中央;從橫向上看,主要集中于同級(jí)黨組織尤其是黨的一把手。對(duì)此,鄧小平曾經(jīng)指出:“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象,就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下,不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委,重要的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記,特別是集中于第一書記?！庇纱?“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo),往往因此而變成個(gè)人領(lǐng)導(dǎo),全國(guó)各級(jí)都不同程度地存在這個(gè)問題”。盡管后來黨政機(jī)關(guān)在某方面作了一些調(diào)整,但由于沒有觸及到黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的根本,使過分集權(quán)、黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象還在進(jìn)一步發(fā)展。隨后,“文革期間”,毛澤東的個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上取代了中央的集中領(lǐng)導(dǎo),黨取代政府行使職權(quán),一元化領(lǐng)導(dǎo)體制變態(tài)發(fā)展,國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)處于癱瘓狀態(tài)。這是我國(guó)民主政治進(jìn)程中的一次倒退,嚴(yán)重阻礙了國(guó)家政治生活和社會(huì)發(fā)展。

(二)第二階段是改革開放到現(xiàn)在。這一時(shí)期主要是從黨政職能分開到以科學(xué)的制度解決黨政關(guān)系問題的新型黨政關(guān)系逐步確立過程。為了切實(shí)解決以黨代政、黨政不分現(xiàn)象帶來的嚴(yán)重后果,更好地適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,我黨進(jìn)行了大量的探索。從20世紀(jì)80年代中期開始,我黨就把通過政治體制改革來解決黨政關(guān)系的問題擺到了重要位置上。鄧小平在談到政治體制改革時(shí)指出:“改革的關(guān)鍵內(nèi)容首先是黨政要分開,解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題 。這是關(guān)鍵。要放在第一位?！蔽覀凕h在解決黨政關(guān)系問題上取得了大的進(jìn)步。但是,解決黨政關(guān)系問題并不容易,實(shí)踐中還存在著許多問題。黨的十三屆四中全會(huì)以后,以江澤民為核心的黨中央總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),開始以執(zhí)政方式的思維來思考黨政關(guān)系問題。十五大提出了依法治國(guó)的基本方略,要求從法制上保證黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮。十六大又提出實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一,它反映了我們黨在黨政關(guān)系問題上的新的理論覺醒。正是在這樣一個(gè)背景下,以胡錦濤同志為代表的第四代領(lǐng)導(dǎo)集體高度概括以往的認(rèn)識(shí),提出了“必須堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政,不斷改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。”我們黨在黨政關(guān)系問題上的認(rèn)識(shí)更加科學(xué),為進(jìn)一步加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)指明了根本方向。

二、對(duì)進(jìn)一步理順我國(guó)黨政關(guān)系的現(xiàn)實(shí)思考

在汲取歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況,進(jìn)一步理順我國(guó)的黨政關(guān)系,更好地推進(jìn)我國(guó)的民主化進(jìn)程。

(一)正確認(rèn)識(shí)黨政關(guān)系的內(nèi)涵,是理順黨政關(guān)系的前提

理順黨政關(guān)系,首先就要科學(xué)地認(rèn)識(shí)黨政關(guān)系的內(nèi)涵?！包h”是指執(zhí)政黨,在我國(guó)則是中國(guó)共產(chǎn)黨;“政”首先是指國(guó)家政權(quán),我國(guó)的國(guó)家政權(quán)組織形式是各級(jí)人民代表大會(huì)。因此,黨委與人大的關(guān)系是黨政關(guān)系的首要內(nèi)容,其次才是黨委與政府的關(guān)系。政府是由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)的,不能越過人大談?wù)擖h政關(guān)系。

長(zhǎng)期以來,一些人把“政”狹義地理解為政府,談到黨政關(guān)系就認(rèn)為是要如何處理好黨和政府的關(guān)系,忽視了人大的重要作用。黨或黨委一把手對(duì)于政府工作干預(yù)過多或直接包辦現(xiàn)象的存在,也使人們產(chǎn)生了要解決黨政問題就是要解決黨和政府關(guān)系的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

正確認(rèn)識(shí)黨政關(guān)系,就應(yīng)當(dāng)深刻理解人大和政府在國(guó)家生活中的地位和所承擔(dān)的職責(zé),使黨政分開落實(shí)到實(shí)處,以人大為中介來實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)的理想黨政關(guān)系。

(二)實(shí)現(xiàn)我國(guó)黨政關(guān)系的法治化,是理順我國(guó)黨政關(guān)系的根本出路

實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系的法治化,是我國(guó)近幾十年來處理黨政關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。黨政關(guān)系處理不好,很大程度上是由于以前的改革措施中缺少完善的法律法規(guī)的指導(dǎo)。法律具有強(qiáng)制性、權(quán)威性和科學(xué)性等特點(diǎn),是其他方式所不能替代的。促進(jìn)黨政關(guān)系的法治化刻不容緩。

實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系的法治化,應(yīng)做好以下兩個(gè)方面的工作:一是要在法制中規(guī)范黨政關(guān)系。按照依法治國(guó)和依法行政的原則,改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式,以法律、法規(guī)和制度等不同形式明確黨和人大、政協(xié)、武裝力量、人民團(tuán)體、以及各種社會(huì)組織的關(guān)系,完善黨領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)工作的體制和方式,實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)方式的法律化和科學(xué)化;二是要在實(shí)踐中加強(qiáng)對(duì)黨的活動(dòng)的監(jiān)督。要對(duì)黨的活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督和民主監(jiān)督,建立監(jiān)督系統(tǒng),健全監(jiān)督機(jī)制。把監(jiān)督權(quán)從人大中分離出來,自成體系,建立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是解決這一問題的保證。

(三)建立規(guī)范科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政體制是正確處理黨政關(guān)系的重要保證

從制度上確保黨政分開真正落到實(shí)處。鄧小平同志曾經(jīng)指出“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤,固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān),但是組織制度、工作制度方面的問題更重要?！I(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問題,關(guān)系到國(guó)家是否改變顏色,必須引起全黨的高度重視”。制度是最終解決問題的關(guān)鍵。要解決黨政分開問題,就要在制度上明確規(guī)定哪些權(quán)力是政府獨(dú)立行使的,哪些問題是需要共同商量的,黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政必須有好的制度加以保障。要注重領(lǐng)導(dǎo)制度和執(zhí)政制度的建設(shè),提高黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的效率,從根本上杜絕黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象。綜觀社會(huì)主義國(guó)家的發(fā)展歷程,雖然都進(jìn)行過一些改革,但成效甚微,究其根源在于沒有建立能使黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式科學(xué)化的長(zhǎng)效機(jī)制。因此,我們要加大機(jī)制建設(shè)力度。

(四)解決基層黨政分開問題,是理順黨政關(guān)系的一個(gè)重要環(huán)節(jié)

要實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系在全國(guó)范圍內(nèi)的和諧,從根本上解決這一問題,還必須解決好各基層的黨政關(guān)系。從黨政關(guān)系的歷史演變中可以得知,在自上而下的政治體制中,黨政不分的現(xiàn)象在基層中十分普遍,這也是我國(guó)農(nóng)村難以發(fā)展的一個(gè)重要問題。從現(xiàn)實(shí)來看,中央和地方,黨政機(jī)構(gòu)的分設(shè)與職能確定已經(jīng)完成,黨政關(guān)系的處理日益正?；５窃诤芏嗷鶎訂挝?黨政關(guān)系的處理上還存在著嚴(yán)重的問題。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是部分黨委黨政分開流于形式,仍是黨主管一切事物;二是在縣、鄉(xiāng)、村中大量存在著黨組織一把手決定一切的現(xiàn)象;三是黨組織對(duì)其他同級(jí)組織部門仍有很大的控制權(quán),還未實(shí)現(xiàn)間接調(diào)控各部門的局面?；鶎庸ぷ髋c人們直接發(fā)生關(guān)系,如果做的不好,將會(huì)削弱甚至動(dòng)搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ),基層工作任重而道遠(yuǎn)。

黨政分開是我們?cè)陂L(zhǎng)期的發(fā)展中得出的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),是我們黨為了保證社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行而作出的一項(xiàng)重大決策,也是改革的重要一環(huán)。這一改革不可能一蹴而就,因?yàn)辄h政關(guān)系本身就是一個(gè)不斷發(fā)展變化的時(shí)代課題。以史為鑒,順應(yīng)時(shí)代要求不斷變革,做到科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政,建立新型科學(xué)的黨政關(guān)系,這樣才能更好地推動(dòng)我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程。

[1] 鄧小平:鄧小平文選:第二卷[M].北京:人民出版社,1994.

[2] 江澤民.論黨的建設(shè)[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2001.

[3] 李君如.中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律新認(rèn)識(shí)[M].杭州:浙江人民出版社,2003.

[4] 劉琳.新中國(guó)成立以來黨政關(guān)系的歷史演變及啟示[J].馬克思主義研究,2005(3).

[5] 田湘波.近年來關(guān)于我黨黨政關(guān)系問題的研究[J].當(dāng)代中國(guó)史研究,2002(3).

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1671-8275(2010)04-0008-02

2010-05-12

劉芳(1986-),女,湖北荊州人,蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院思想政治教育專業(yè)2008級(jí)碩士研究生。

責(zé)任編輯:石柏勝