鄧 波

（四川警察學(xué)院,四川瀘州 646000）

教育與處罰相結(jié)合原則的立法缺憾及科學(xué)實現(xiàn)構(gòu)想

鄧 波

（四川警察學(xué)院,四川瀘州 646000）

教育與處罰相結(jié)合是執(zhí)行治安管理處罰從輕、減輕、不予處罰和不執(zhí)行拘留等法律規(guī)定的必然要求,也是教育違法行為人本人、其他公民、法人、組織自覺守法的客觀要求。但在實際運(yùn)用中存在罰、教不當(dāng)和教育手段不當(dāng)創(chuàng)新的實際問題。教育與處罰相結(jié)合原則的立法缺憾是導(dǎo)致該問題的主要原因。教育與處罰相結(jié)合原則的科學(xué)實現(xiàn)有賴于對其含義的統(tǒng)一認(rèn)識、實施治安管理處罰要充分考慮違法情節(jié)、手段、后果、支付能力等綜合因素和教育手段的立法完善等方面。

行政法治;治安管理處罰法;教育與處罰相結(jié)合

教育與處罰相結(jié)合原則作為《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）確立的實施治安管理處罰必須遵循的基本原則,理當(dāng)在治安管理處罰實踐中得以很好地執(zhí)行。事實上,在治安管理處罰實踐中,存在罰、教不當(dāng)[1]和教育手段不斷創(chuàng)新的背離教育與處罰相結(jié)合的實際情況,這在某種程度上可以說是對人權(quán)的不尊重,這顯然與《治安管理處罰法》“尊重和保障人權(quán)”的立法初衷相去甚遠(yuǎn)。造成這些情況的主要原因在于《治安管理處罰法》的立法還存在一定的缺憾。本文擬就教育與處罰相結(jié)合原則的立法缺憾和應(yīng)當(dāng)如何結(jié)合跟治安學(xué)理論界和實務(wù)界的同仁進(jìn)行探討。

一、教育與處罰相結(jié)合原則的立法缺憾

（一）教育只是《治安管理處罰法》中的隱含手段而沒有具體的可操作性規(guī)范

從《治安管理處罰法》整個規(guī)定內(nèi)容上來看,能體現(xiàn)教育手段的運(yùn)用的,僅在“總則”的第五、第六、第九的三條原則性規(guī)定中。而這種原則性規(guī)定由于缺乏相應(yīng)的可操作性的具體規(guī)定,很容易導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法實踐過程中的誤讀和執(zhí)法錯誤,正如引起廣泛爭議的“2006深圳賣淫女站街案”[2]和“2008闖紅燈罰站案”[3]一樣。

誠然,《治安管理處罰法》第24條做出了“鬧事球迷禁止入場”的規(guī)定,這看似是對教育手段的具體確認(rèn),但由于該規(guī)定在目前還沒有如實行實名制購票和對比相關(guān)信息記錄等配套的管理制度來確保其可操作性的情況下,該規(guī)定仍然形同虛設(shè)。這種形同虛設(shè)的規(guī)定無論是對違法行為人本人還是其他人,其教育的目的都很難實現(xiàn)。

（二）“不執(zhí)行行政拘留處罰”和“不予收拘”情形下教育手段的缺失

現(xiàn)仍在適用的《治安拘留所管理辦法（試行）》第10條規(guī)定:拘留后發(fā)現(xiàn)被拘留人患有傳染病、精神病和其他嚴(yán)重疾病的,以及懷孕或者哺乳自己嬰兒的,應(yīng)當(dāng)通知原裁決機(jī)關(guān)另行處理。《拘留所工作規(guī)范》在“入所檢查”中也規(guī)定:懷孕或者哺乳自己不滿一周歲嬰兒的;患有嚴(yán)重疾病或傷情嚴(yán)重有生命危險的;吸食、注射毒品成癮的的不予收拘,收拘后應(yīng)當(dāng)通知原決定機(jī)關(guān)另行處理。從這兩個規(guī)定來看,實際不執(zhí)行拘留處罰的情形除《治安管理處罰法》第21條規(guī)定的四種情形外,還有其他情形。

在這樣的法律規(guī)定情形下,如果理當(dāng)拘留處罰的違反治安管理的行為人的行為觸及的法條中只有行政拘留一種處罰的話,根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定,那么不執(zhí)行拘留后就只能是教育手段的運(yùn)用了。

事實上,根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的規(guī)定,決定而不執(zhí)行拘留應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是:即使不執(zhí)行拘留也是要比其他有實質(zhì)性的處罰要重的。但普通群眾可能并不那樣認(rèn)為,就違法行為者本人也可能產(chǎn)生“不過如此”的看法。顯然地,對違法行為人和他人的教育目的都很難達(dá)到。也就是說,在“不執(zhí)行行政拘留處罰”和“不予收拘”的情形下,法律還缺乏能與行政拘留相等同的“教育”手段的具體規(guī)定。

二、教育與處罰相結(jié)合原則科學(xué)實現(xiàn)的幾點(diǎn)構(gòu)想

（一）正確理解教育與處罰相結(jié)合原則的本質(zhì)含義并形成統(tǒng)一的認(rèn)識

當(dāng)前,無論是在理論界還是實務(wù)界,對教育與處罰相結(jié)合原則的認(rèn)識都還存在一定的分歧。站在不同的認(rèn)識層面,會產(chǎn)生不同的實際執(zhí)法效果。

筆者認(rèn)為:《治安管理處罰法》著眼于教育、挽救、感化輕微違法行為人設(shè)立的教育與處罰相結(jié)合原則,本意是要讓全體社會公眾都能自覺遵守法律。在理解教育與處罰相結(jié)合原則的時候,要把教育與處罰的關(guān)系定位于:教育要以處罰為后盾,處罰要以教育為前提;處罰是一般結(jié)果,教育與處罰是整個治安案件辦理過程中不可或缺的兩種具體的手段;通過治安案件辦理過程中的教育與處罰兩種手段的具體運(yùn)用來達(dá)到教育本人、其他公民、法人和組織自覺守法的目的[4]。

（二）具體貫徹適用教育與處罰相結(jié)合原則應(yīng)充分考慮違法情節(jié)、手段、后果、時效、認(rèn)錯態(tài)度、支付能力等綜合因素

《治安管理處罰法》中關(guān)于治安調(diào)解、從輕、減輕、不予處罰、不執(zhí)行拘留、不再處罰以及拘留的暫緩執(zhí)行等的法律規(guī)定,在不同程度上,都是要求在辦理治安案件的過程中要體現(xiàn)教育與處罰的結(jié)合。只是鑒于《治安管理處罰法》不可能就該原則在辦理具體治安案件時如何適用作出具體的規(guī)定,公安機(jī)關(guān)及其人民警察就必須以此原則為指導(dǎo),在不違背法律本意的前提下,去真正貫徹落實。

一是對違反治安管理情節(jié)特別輕微的;違反治安管理行為人主動消除或減輕違法后果并取得被侵害人諒解的;違反治安管理是出于他人脅迫或者誘騙的;違反治安管理行為人有立功表現(xiàn)的,減輕處罰或者不予處罰。

二是對應(yīng)當(dāng)處以罰款的,應(yīng)注意區(qū)別情節(jié)輕重、違法行為的性質(zhì)、社會危害程度、支付能力等,在法定處罰幅度內(nèi)做出適當(dāng)?shù)奶幜P決定和執(zhí)行方式。

三是對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為,情節(jié)較輕的,調(diào)解處理。對調(diào)解成功的不做出處罰決定。

四是對于確實需要給予治安管理處罰,但處罰后可能發(fā)生嚴(yán)重不良后果的,不能簡單處罰了事,更要做耐心細(xì)致的思想教育工作。

五是對于違反治安管理行為在6個月內(nèi)沒有被公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的,不再處罰,但也要對違法行為的實施者進(jìn)行強(qiáng)制性的法制教育。

從《治安管理處罰法》第41條第二款“反復(fù)糾纏、強(qiáng)行討要或者以其他滋擾他人的方式乞討的,處五日以下拘留或者警告”的規(guī)定來看,《治安管理處罰法》對法定的處罰種類和幅度的選擇,是要以能否執(zhí)行下去和是否能達(dá)到教育的目的為度量的標(biāo)準(zhǔn)的實質(zhì),這也為公安機(jī)關(guān)的自由裁量提供了依據(jù)。

（三）立法完善教育手段

《治安管理處罰法》作為一部有關(guān)治安違法處罰的法律[5],它不可能專就教育的手段做非常詳細(xì)的規(guī)定。但可在與《治安管理處罰法》配套的法律法規(guī)中體現(xiàn)出來。

根據(jù)筆者對教育與處罰相結(jié)合原則的理解,認(rèn)為可從以下幾個方面進(jìn)行立法的完善。

1.完善《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》

具體地說,一是在《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第31條規(guī)定的基礎(chǔ)上添加“當(dāng)場處罰決定書應(yīng)制作當(dāng)場處罰的依據(jù)和當(dāng)場處罰的程序”的內(nèi)容。二是在第143條規(guī)定的基礎(chǔ)上添加“處罰決定書應(yīng)制作處罰的依據(jù)、從輕、從重、不予處罰、不予拘留處罰的依據(jù)及處罰程序”的內(nèi)容。

這樣做的目的有四:一是便于違法行為人和被侵害人對公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督,理解公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動不是在“法外施恩”或“法外施法”。二是便于違法行為人或被侵害人及時決定是否就公安執(zhí)法活動提起行政復(fù)議或行政訴訟,進(jìn)而切實保護(hù)違法行為人或被侵害人的合法權(quán)益。三是打消治安管理相對人對違法行為可能存在的僥幸心理。四是進(jìn)一步改變公民對公安執(zhí)法“冷、橫”的看法,從而進(jìn)一步密切警民關(guān)系。

2.在適當(dāng)?shù)臅r候推出《違法行為矯治法》

隨著農(nóng)村留守兒童的教育和違法犯罪問題的日益突出、城市違法犯罪逐年增加、手段不斷翻新、違法犯罪低齡化趨向明顯的社會問題的凸顯,在當(dāng)前加大未成年人保護(hù)力度的情況下,如何對他們的違法行為進(jìn)行矯治、防止滑向犯罪,在目前還沒有相應(yīng)法律規(guī)范的前提下就顯得尤為重要了。

事實上,光靠監(jiān)獄、法庭、拘留所等現(xiàn)有處罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)的處罰執(zhí)行和現(xiàn)有法定的教育手段是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此,有必要就違法行為如何矯治進(jìn)行專門立法。通過立法,可以規(guī)避當(dāng)前我們創(chuàng)新性使用教育手段面臨的缺乏法律支撐的尷尬,也可豐富我們的教育手段,從而切實實現(xiàn)行政處罰的教育與處罰的真正結(jié)合。

就治安違法來講,在《違法行為矯治法》中,主要地應(yīng)從如下三個方面進(jìn)行加強(qiáng):

一是強(qiáng)化監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的法律責(zé)任追究制度,如行政、刑事責(zé)任,從而真正把《治安管理處罰法》規(guī)定的管教、看管和治療責(zé)任落到實處。同時,這也是對《中華人民共和國民法通則》第18條“監(jiān)護(hù)人不履行職責(zé)……應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任”的進(jìn)一步詮釋。

二是推出與行政拘留相等同的“教育”手段的具體規(guī)定。無論是《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》還是《中華人民共和國未成人保護(hù)法》,都沒有對未成年人的“需決定拘留而不執(zhí)行拘留”的違法行為如何教育進(jìn)行法律的規(guī)定,再者,成年人的“需決定拘留而不執(zhí)行拘留”的違法行為也需要除了法律處罰外的其他矯正方式。這些都要求我們有必要形成《違法行為矯治法》來規(guī)范。

三是賦予公安機(jī)關(guān)制作《免予處罰決定書》的特殊教育權(quán)利。通過《免予處罰決定書》的制作,一方面是告知違法行為人和其他人——違法不是不罰而是免予處罰,從而克服違法不罰的錯誤認(rèn)識。另一方面是對違法行為人起到心理震懾作用。三是通過《免予處罰決定書》的制作可為社會幫教等措施的實施提供相應(yīng)的法律證明。

（四）切實完善公安經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,創(chuàng)造良好的公安執(zhí)法外部環(huán)境

事實上,在治安管理處罰實踐中,教育與處罰相結(jié)合原則不能真正實現(xiàn)的客觀現(xiàn)實,在某種程度上來說并不是內(nèi)部不愿而是外部不能。

雖然早在2003年召開的“二十公”會議就明確了:建立公安經(jīng)費(fèi)保障“收支脫鉤、全額保障、突出重點(diǎn)、分步實施”的基本原則,但是,一些地方在執(zhí)行“二十公”的時候并不徹底,導(dǎo)致公安經(jīng)費(fèi)很難做到“全額保障”。一些辦公經(jīng)費(fèi)缺口比較大的公安機(jī)關(guān)就只好給民警分任務(wù)、定指標(biāo),民警也就只好違心地通過抓嫖、抓賭等創(chuàng)收渠道來彌補(bǔ)辦案經(jīng)費(fèi)的不足或?qū)`法行為人通過“頂格”罰來進(jìn)行創(chuàng)收。這在事實上就很難轉(zhuǎn)變公安執(zhí)法觀念,教育與處罰相結(jié)合的原則也就很難實現(xiàn)。

因此,在部分地區(qū),靠自我創(chuàng)收來彌補(bǔ)辦公經(jīng)費(fèi)的不足還有較長的一段時間要走。這就需要公安機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與當(dāng)?shù)攸h委、政府的溝通和協(xié)調(diào)以取得理解和支持,以期切實實現(xiàn)教育與處罰的真正結(jié)合。

[1]鄧國良,楊澤萬.公安行政執(zhí)法的理論與實踐[M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2003.31.

[2深圳百名賣淫女嫖客被游街示眾[EB/OL].http:// society.people.com.cn/GB/8217/75496.

[3]交警部門“闖紅燈罰站”的新規(guī)應(yīng)早日糾正[EB/OL]. http://blog.sina.com.cn/s/blog_599634ed0100acq2.html.

[4]鄧波,毛鵬舉.《治安管理處罰》中教育與處罰相結(jié)合原則的涵義思辯[J].消費(fèi)導(dǎo)刊,2009,（6）:161.

[5]李忠信.中華人民共和國治安管理處罰法釋義[M].北京:群眾出版社,2005.52.

Key works:legal administration;PenaltyLaw of Public OrderManagement;Combining

Legislative Defects of the Principle of Combin ing Education with Pun ishment and Visualization of Scientific Achievement

DENGBo
（Sichuan Police College,Luzhou,646000,Sichuan）

Combining educationwith punishment is notonly necessary requirement in i mplementing such legal regulations as giving lenientor reduced punishments,no punishmentor no detention in public security penalties,but also objective requirement in educating the offenders,other citizens,legal persons and organizations to conscientiously observe the law.There are many practical problems in its practical employment,such as inappropriate punishment and education,aswell asoldmeansof education.Legislative defectsof the principle of combining education with punishment are the main cause of the problem.Their scientific achievement depends on such aspects as the common understanding of its meaning,the i mplementation of public security administrative punishment law giving full consideration on circumstances,means,consequences,ability to pay,and legislative improvement of educationalmeans.

D922.14

A

1008-7575（2010）02-0118-03

2009-12-07

鄧 波（1975-）,男,四川綿陽人,四川警察學(xué)院治安系講師,主要研究方向為治安學(xué)。

（責(zé)任編輯:王道春）