李嵩譽

(河南省政法管理干部學院,河南鄭州 450002)

能源法視角下的環(huán)境安全觀

李嵩譽

(河南省政法管理干部學院,河南鄭州 450002)

能源環(huán)境安全日益成為能源安全不可剝離的伴生因素。能源環(huán)境安全的實質(zhì)是化石能源的生產(chǎn)、消費帶來的外部性問題。解決能源環(huán)境問題必須融入能源政策、法律規(guī)范。我國能源立法應當擴展能源安全價值視角,確立能源環(huán)境安全價值觀,以此奠定建立環(huán)境友好型與資源節(jié)約型社會的法律價值基礎。

能源法;能源供應安全;能源環(huán)境安全

一、問題的提出

能源既是經(jīng)濟增長必不可缺的物質(zhì)保障,又是重要的污染源。長期以來,人類的能源戰(zhàn)略重點著眼于如何確保充足的能源供應,能源法律與政策也受功利主義的經(jīng)濟觀支配,較多地關注以保障化石能源為核心的能源供給安全,而較少關注改善能源結(jié)構(gòu)、提高能源效率和促進清潔能源利用的能源環(huán)境安全。這種短視的、功利的能源經(jīng)濟價值觀不僅體現(xiàn)在多數(shù)國家能源法的立法價值、目標及法律制度建構(gòu)等諸多方面,而且都不同程度地缺乏對能源開發(fā)、利用等經(jīng)濟活動的環(huán)境義務、責任的系統(tǒng)規(guī)定。我國正處于工業(yè)化、城市化急速推進時期,有關能源立法的煤炭法、礦產(chǎn)資源法、電力法以及數(shù)量眾多的能源行政法規(guī)、規(guī)章,都具有濃厚的能源產(chǎn)業(yè)特色,基本上沒有涉及環(huán)境保護和能源的可持續(xù)開發(fā)、利用方面的法律規(guī)制,致使對能源的開發(fā)、利用產(chǎn)生了一系列環(huán)境問題。盡管近年來我國的節(jié)約能源法和可再生能源法已付諸實施,但我國能源立法仍缺少全面體現(xiàn)國家能源戰(zhàn)略、綜合調(diào)整能源社會關系和保障能源安全的基本法。鑒于國內(nèi)外能源法的環(huán)境安全立法狀況,筆者認為,我國能源立法應當擴展能源安全價值視角,在能源基本法的制定中確立能源環(huán)境安全價值觀。以新的能源環(huán)境安全觀引導和推動能源法律制度創(chuàng)新,作出能源環(huán)境安全綜合性的制度安排,以此奠定我國建立環(huán)境友好型與資源節(jié)約型社會的法律價值基礎。

二、能源環(huán)境安全觀的系統(tǒng)梳理

能源安全事關經(jīng)濟安全和國家安全?！?〕能源安全主要包括能源供應安全和能源環(huán)境安全,能源供應安全是能源法安全價值的現(xiàn)實基礎,屬“量”的范疇;能源環(huán)境安全是能源法安全價值的進一步拓展,屬“質(zhì)”的范疇。

(一)能源供應安全

能源供應安全,是指能源能夠持久地、在各地以支付能力范圍內(nèi)的價格進行支配,并且這種支配是持續(xù)的、自然環(huán)境可以承受的而且是穩(wěn)固的。能源供應安全對于現(xiàn)代工業(yè)社會具有生命線意義,因此它被視為能源領域最重要的指導性原則。〔2〕能源供應安全關注的是能源短缺和能源供給不足的問題,因此,保證能源供應、滿足能源需求是每個國家的核心目標。在此背景下,避免因能源短缺對社會、經(jīng)濟造成威脅和動蕩,各國都把保障國家利益和國家能源供應安全作為能源法的立法基點,特別是化石能源的供給安全。美國《新世紀的國家安全戰(zhàn)略》集中反映了這種觀點,該報告將能源供應安全表述為:在提供能源保障方面,采取保護措施以及為提高能源效用和尋找替代能源而進行的研究工作,是美國能源保障戰(zhàn)略的一個至關重要的因素;美國還將一如既往地在確保外國石油的來源不能中斷這個問題上予以特別的關注;美國必須一如既往地記住保持重要產(chǎn)油區(qū)地區(qū)穩(wěn)定和安全的必要性,從而確保美國擁有得到這些能源的機會和這些能源的自由流動?！?〕目前,在世界經(jīng)濟一體化的模式下,中國已成為世界原油進口和消費的第二大經(jīng)濟體,中國經(jīng)濟對世界能源依存度的不斷增加和能源價格的不斷攀升,能源供應安全在本質(zhì)上已經(jīng)從“生產(chǎn)—供應”型的“供給安全”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Q(mào)易—金融”型的“價格安全”模式。因此,在對能源法進行法律構(gòu)建時,能源供給安全應當是能源立法的基本出發(fā)點。

(二)能源環(huán)境安全

能源環(huán)境安全是隨著能源生產(chǎn)、消費活動而伴生的生態(tài)環(huán)境安全,是指能源的生產(chǎn)、消費不應對人類自身的生存與發(fā)展環(huán)境構(gòu)成任何威脅。能源環(huán)境安全的實質(zhì)是能源生產(chǎn)、消費帶來的外部性問題?！?〕由此,能源環(huán)境安全日益成為能源安全不可剝離的伴生因素。

能源環(huán)境安全的能源生產(chǎn)安全、供應安全是能源環(huán)境立法的基石。由清潔能源供給不足引發(fā)的結(jié)構(gòu)性矛盾是中國能源環(huán)境安全問題的主要矛盾。2005年,我國煤炭在一次能源生產(chǎn)總量中所占比重為 76.3%,遠遠高于全球平均水平 27%。與煤相比,石油、天然氣是較清潔的能源。目前我國石油供應對外依存度已達到 40%,到 2020年石油消費量最少要達到 4.5億噸,屆時石油供應的對外依賴程度可能接近 60%?！?〕在全球化背景下,能源供應安全對經(jīng)濟安全、政治安全有著特殊作用的同時,直接威脅到能源環(huán)境安全。這種嚴峻現(xiàn)實迫切需要相關能源法律出臺,把能源環(huán)境安全作為我國能源立法的基本理念是必然的、合乎理性的選擇。能源環(huán)境安全的消費安全是能源環(huán)境立法的核心價值。能源消費環(huán)境問題的本質(zhì)根源于我國近乎畸形的能源消費結(jié)構(gòu)。我國能源消費長期過度依賴煤炭。國務院發(fā)展研究中心在一個調(diào)研報告中指出:煤炭在我國一次能源消費比例高于世界平均水平的 41.5%,煙塵和二氧化碳排放量的 70%、二氧化硫的 90%、氮氧化物的 67%來自于燃煤,煤炭已成為我國環(huán)境污染的重要因素。〔6〕煤的過度使用導致土壤嚴重酸堿化、水質(zhì)被破壞和空氣被污染,影響了大部分地區(qū)的土壤和生態(tài)環(huán)境。因此,使用清潔能源以阻止生態(tài)環(huán)境惡化,不僅已成為我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展亟待解決的問題,而且也給能源環(huán)境安全的立法提出了嚴峻挑戰(zhàn)。

總之,能源環(huán)境安全作為能源立法的基本理念,是以能源對國家生態(tài)安全的決定性作用為前提,以國家能源的高效利用、環(huán)境安全為核心利益,具有很強的國家生態(tài)主義價值取向。筆者認為,能源環(huán)境安全主要有兩層含義:一是當代人的能源環(huán)境安全,指能源在保證當代人有效利用的同時,使能源生產(chǎn)優(yōu)化配置和清潔使用,使社會個體和群體的能源環(huán)境權益均不受威脅或危害;二是后代人的能源環(huán)境安全,即當代人對能源的高效、清潔利用不會危及后代人有效利用能源的能力,這是對能源的利用效率和循環(huán)利用提出的要求。

三、能源環(huán)境安全的理性分析

對能源環(huán)境安全的理性剖析,應當建立在能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、能源效率的提高、能源市場的有效競爭和公眾能源環(huán)境安全意識增強的綜合分析基礎之上。

(一)優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)為能源環(huán)境安全提供可持續(xù)安全動力

不合理的能源結(jié)構(gòu)不僅影響一國經(jīng)濟持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展,而且直接危害環(huán)境安全。我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃能源發(fā)展重點專項規(guī)劃》曾明確提出,能源安全是國家經(jīng)濟安全的重要組成部分,并提出在保障能源安全的前提下,把優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)作為能源工作的重中之重,努力提高能源效率、保護生態(tài)環(huán)境。國家“十一五”規(guī)劃明確了能源的可持續(xù)發(fā)展方向,著力提高能源效率、改善能源結(jié)構(gòu)、強化能源儲備,積極推進可再生能源和新能源的開發(fā)利用,以達到為國家總體發(fā)展戰(zhàn)略服務的目的。我國《能源法》(征求意見稿)第 5條規(guī)定:“國家積極優(yōu)化能源結(jié)構(gòu),鼓勵發(fā)展新能源和可再生能源,支持清潔、低碳能源開發(fā)利用,推進能源替代,促進能源清潔利用?！庇纱丝梢?我國能源政策都把優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)作為保護環(huán)境、推動經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的原動力。

優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)必須體現(xiàn)在供給、消費方面的結(jié)構(gòu)優(yōu)化,其中,優(yōu)化能源供給結(jié)構(gòu)是保證能源環(huán)境安全的基礎。據(jù)權威部門統(tǒng)計,近年來,我國在一次能源消費結(jié)構(gòu)中,石油的比重占 23.6%、煤炭占 67%、天然氣為 2.5%、一次電力為 6.9%,然而世界性1998年年均一次能源消費結(jié)構(gòu),石油占 39.9%、煤占 27%、天然氣占 23.1%,一次電力高達 23.8%。這表明,與世界一次能源供給、消費結(jié)構(gòu)相比,我國能源結(jié)構(gòu)不合理突出表現(xiàn)在對環(huán)境污染高的煤炭供給、消費所占比例偏高;而熱值高、污染少的油、氣、電供給、消費比例偏低。因此,尋求化石能源的替代能源,擴大可再生能源在能源供給結(jié)構(gòu)中的比重,推進能源供給結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整,是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、保證我國能源環(huán)境安全的一個重要的有機組成部分。同時,優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)不僅直接關系到我國優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)目標的實現(xiàn),而且也關系到我國經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)安全,這需要通過制定跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門的能源環(huán)境綜合發(fā)展政策來實現(xiàn)。

能源立法是能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化得以實施的制度保障。他山之石,可以攻玉。日本是能源進口依存度很高的國家,替代能源和能源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)是日本能源立法和政策制定的著重點。2002年日本國會在一項能源法案中規(guī)定,電力公司必須有一定比例的電是綠色新能源,新能源即風能、太陽能、地熱能、水能和生物能。如果達不到該要求,必須從其他公司購買新能源補上缺口。日本政府的能源立法規(guī)定促成了大量中小型企業(yè)專門生產(chǎn)綠色電力,從而帶動整個國家產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)的均衡發(fā)展。因此,針對本國現(xiàn)實,我國的能源立法應堅持“以電力為中心,煤炭為基礎,大力開發(fā)水電、石油和天然氣,積極發(fā)展核電、新能源和可再生能源,優(yōu)化能源結(jié)構(gòu),增加優(yōu)質(zhì)能源的供應”的戰(zhàn)略,切實解決我國突出的能源結(jié)構(gòu)不合理的矛盾。通過能源立法,對我國社會經(jīng)濟活動中的能源供給和需求結(jié)構(gòu)進行適度的調(diào)控和引導,以此推動我國能源環(huán)境安全法律價值的實現(xiàn)。

(二)提高能源效率為能源環(huán)境安全提供可持續(xù)安全保證

能源效率是保證能源環(huán)境安全、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關鍵因素。經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展本身就是能源安全與能源效率成就的必然結(jié)果,要實現(xiàn)可持續(xù)的能源供給就必須保證能源安全與能源效率。2006年我國頒布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》明確提出:到 2010年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比“十五”期末降低 20%。能源效率是以能源安全為基礎的能源供給形態(tài),較能源安全更能體現(xiàn)能源對策的本質(zhì),更符合現(xiàn)代能源法特別是可持續(xù)發(fā)展能源法的秉性。〔7〕

追逐能源安全的過程使各國能源政策實現(xiàn)了向追逐能源效率的跨越。從各國能源對策的歷史演進看,能源效率多是在能源安全的基礎上或在追逐能源安全的過程中發(fā)生的。日本是能源對外依存度很高的國家,在追求能源安全的過程中使日本的能源效率處于全球領先位置。1973年,日本的一次能源密度為每 10億日元 GDP耗能 1566噸石油當量,到 2003年已經(jīng)降低到 985噸石油當量。早在 1988年,日本就實現(xiàn)了在主要產(chǎn)業(yè)部門百分之百應用節(jié)能技術。鋼鐵部門的能源效率提高了 81%,石化部門提高了 58%,水泥企業(yè)提高了 65%,造紙和紙漿企業(yè)提高了 61%。這些得益于日本的節(jié)能法規(guī),并提供了多個激勵因素:(1)允許為已審批的每年節(jié)約 100萬升石油或以上的項目提供低息貸款,并提供 30%的額外稅收減免;(2)向特定的提高能源效率的項目提供直接補助。根據(jù)法律,日本企業(yè)必須雇傭注冊能源經(jīng)理人,負責提高能源使用效率。日本目前有一個覆蓋 35個行業(yè) (覆蓋率為 83%)的自愿計劃:企業(yè)設立將 CO2排放在 1990年水平的基礎上降低的目標;在鋼鐵、化學和造紙行業(yè),這一減排目標是 10%,而根據(jù)《京都協(xié)定》,強制性的國別目標僅為 6%?！?〕目前,我國能源利用效率遠低于國際先進水平,如我國每噸標準煤的產(chǎn)出效率僅相當于日本的 10.3%、歐盟的 16.8%,單位 GDP能耗是世界平均水平的 3倍。因此,在提高能源效率方面,我國具有較大的潛力。2006年頒布的《可再生能源法》配套實施細則規(guī)定一些可再生能源能夠享受優(yōu)惠的上網(wǎng)電價,并對風能實行競爭性招標。據(jù)我國最新研究結(jié)果,采用高效節(jié)能政策可避免約 80%的二氧化碳排放;使用高效節(jié)能燃料可實現(xiàn) 2020年預期減排總量的 36%,使用清潔電能可減排 13%,使用可再生能源和生物燃料可減排 12%,使用核能可解決其余 10%的減排量。因此,中國“節(jié)能減排”的實踐證明,提高能源效率將直接減少污染源,進而從源頭上實現(xiàn)能源環(huán)境安全。由此可見,能源效率是一個主動滿足或無限追逐的過程,能源立法也需要從應付危機之法走向可持續(xù)安全之法。能源立法發(fā)生質(zhì)的變化,反映了能源法律功能從被動“應對”到主動“亮劍 ”的制度變遷?！?〕

(三)能源市場競爭機制為能源環(huán)境安全提供優(yōu)化配置動力

市場是能源環(huán)境安全與能源效率的動力源泉。能源環(huán)境安全以市場安全為系數(shù),能源市場安全是能源產(chǎn)權市場博弈的結(jié)果,而能源產(chǎn)權市場的優(yōu)化配置,需要能源市場有效競爭的“無形之手”和政府適度監(jiān)管的“有形之手”共同發(fā)揮作用。

能源市場是能源環(huán)境安全的內(nèi)生變量,政府監(jiān)管則是能源環(huán)境安全的外生變量。降低能源密集度的關鍵在于將能源和環(huán)境約束反映到國家的發(fā)展戰(zhàn)略中,并且把環(huán)境資源消耗及其外部環(huán)境成本計入能源價格,使能源價格能夠反映市場供求關系。一個有效率的能源市場交易體制有助于確定環(huán)境外部效應的市場價格,鼓勵污染者找到成本最低的替代方案,從而保持其市場的競爭活力?！?0〕而能源投資的規(guī)模性、風險性、技術性、外部性等決定了任何能源市場總是政府呵護下的市場,并且能源市場的供給安全和環(huán)境安全總是伴隨著政府監(jiān)管實現(xiàn)的。中國能源長期處于計劃經(jīng)濟的襁褓之中,即使在向市場經(jīng)濟漸進的今天這種狀況依然沒有發(fā)生實質(zhì)性的改變:一些領域競爭不充分,如行政壟斷和自然壟斷所促成的寡頭壟斷與一些領域無規(guī)則無秩序的盲目競爭并存。與這種畸形或者是不成熟的市場相對稱的是目前僅存的以彌補“市場失靈”為宗旨的“小小監(jiān)管”,既缺乏權威性也缺乏專業(yè)性,充其量是行政管理的變種。中國在能源市場化改革中嚴重存在“政府失靈”或“制度弱化”。這一切亟待《能源法》統(tǒng)一安排市場及其監(jiān)管制度。如果將市場化改革作為中國未來能源發(fā)展方向,特別是把能源市場中的產(chǎn)權績效作為能源管理評價系數(shù),則《能源法》有關能源市場及其監(jiān)管制度的安排更具有革命性。因為能源管理側(cè)重于能源供給安全和能源環(huán)境安全,而能源市場及其監(jiān)管更側(cè)重于能源效率,二者共同構(gòu)成了《能源法》制度路徑依賴中最核心的部分。〔11〕

(四)增強能源環(huán)境安全意識為能源環(huán)境安全提供智力支持

能源環(huán)境安全價值以社會整體公共利益和公共安全為基礎,其法律價值體現(xiàn)為一個從整體到個體的規(guī)范過程,是建立在公共利益基礎上的自由、平等的法律精神。由于能源消費已經(jīng)成為人民群眾日常生活消費的重要組成部分,因此,追求能源環(huán)境安全價值的重要基礎在于形成廣泛的社會共識,確立社會不同利益主體的利益表達途徑以及公眾參與能源決策的機制,即在廣泛地采納社會不同利益主體意見的基礎上,通過權衡能源安全的眼前利益與長遠利益,實現(xiàn)能源生產(chǎn)、消費與能源環(huán)境的共同安全。

節(jié)約能源和保護環(huán)境在很大程度上取決于公眾對能源環(huán)境問題的了解與意識。增強公眾能源環(huán)境安全意識并依法開展節(jié)約能源和保護環(huán)境的群眾運動,是實現(xiàn)能源環(huán)境安全的重要途徑。公眾的能源環(huán)境安全意識的理性建構(gòu)需要一個理性共同體下的政府進行強制性或規(guī)范性的制度變遷。由于能源的開發(fā)、利用涉及國計民生,需要政府對企業(yè)、消費者等市場主體的開發(fā)、利用行為進行規(guī)范和控制,而能源的利用和消費與人民群眾的經(jīng)濟利益和生活息息相關,政府應當通過多種宣傳途徑來進一步提高公眾的能源環(huán)境意識,不僅讓公眾明白環(huán)保對于可持續(xù)發(fā)展的重要性,而且嚴格的環(huán)境保護和能源效率的規(guī)范標準是明智選擇,對污染環(huán)境的社會主體應當在法律和經(jīng)濟上承擔相應的社會責任。如日本于1979年出臺的能源法,規(guī)定了各利益相關群體都有權利和義務保護環(huán)境。對那些不能達標排放的企業(yè),政府實行“黑名單”制度,以督促其徹底達標排放。而且,政府還大力支持“民間組織”,在東京等地逐步建立了一系列保護環(huán)境的組織機構(gòu),負責對各種企業(yè)的環(huán)境行為進行監(jiān)督、指導。

四、結(jié)語

能源環(huán)境安全價值目標的實現(xiàn)是任重而道遠的事情,不可能一蹴而就。因此,在追求能源環(huán)境安全的價值目標時,必須把實現(xiàn)環(huán)境安全的目標和要求融入能源政策和法律的相應規(guī)范中,融入能源生產(chǎn)和消費的整個鏈條中,在能源經(jīng)濟活動的各個環(huán)節(jié)都盡量降低對環(huán)境的負面影響。在追求能源供應安全與能源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的同時,政府應注重對能源生產(chǎn)、消費可能產(chǎn)生的負外部效應進行監(jiān)管和控制,全面實現(xiàn)能源供給安全、能源可持續(xù)安全與能源環(huán)境安全的協(xié)調(diào)發(fā)展。所有這些目標的實現(xiàn),都迫切需要能源立法能夠從新能源安全價值觀出發(fā),通過作出綜合性的能源制度安排,奠定我國建立資源節(jié)約型與環(huán)境友好社會的法律基礎。

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〔8〕〔10〕安尼爾·特維.中國的能源與環(huán)境〔J〕.世界環(huán)境,2006,(4):74,75.

Abstract:The environmental security of energy becomes the safe companion that can’t strip of energy and grows the factor day by day.The essence of the environmental security of energy is a outside question brought in production,consumption of the energy of fossil.The energy of our country legislates to expand the energy safe value visual angle,establish energy environmental security values in the energy legislates,so as to establish our country and set up the friendly type of environment and legal value foundation of the resource saving type society.

Key words:energy law;supply security of energy;environmental security of energy

(責任編輯 王 勇)

Environmental Security View from the Visual Angle of the Energy Law

L I Song-yu
(Henan Administrative Institute of Politics and Law,Zhengzhou,Henan 450002)

D923.6

A

1672-2663(2010)02-0075-04

2010-01-20

李嵩譽 (1974-),女,河南鄭州人,法學碩士,河南省政法管理干部學院環(huán)境資源法研究中心講師。