□文/劉艷花 邢佳維 李佳

土地供給政策對房地產(chǎn)影響分析

□文/劉艷花 邢佳維 李佳

城市土地是國家的重要資產(chǎn)，國家通過土地產(chǎn)權(quán)壟斷先將財富集中起來，然后又通過政府公共支出形式，用于基礎(chǔ)設(shè)施投資和社會福利支出，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會的均衡發(fā)展。土地供給制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)特有的制度安排，通過研究土地供給制度影響房地產(chǎn)的內(nèi)在機(jī)制，對土地一級市場和房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。

土地供給制度；房地產(chǎn)市場；房地產(chǎn)價格

一、土地供給制度安排

從政府作為土地供給者，從自然供給的土地到經(jīng)濟(jì)供給的土地，要經(jīng)過征地拆遷、整治開發(fā)和市場出讓等三個階段，因此土地供給制度具體包括：土地征遷制度、儲備開發(fā)制度、土地出讓制度。從政府作為土地管控者角度，為了減少市場失靈，政府需要對土地市場進(jìn)行市場規(guī)制，具體包括：土地征遷和補(bǔ)償制度、儲備開發(fā)制度、土地出讓制度等。

1、土地征遷和補(bǔ)償制度。土地征遷是政府依靠其特有的權(quán)力強(qiáng)制性地實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移過程，但這種強(qiáng)制性轉(zhuǎn)移又是以相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為條件的，強(qiáng)制性與補(bǔ)償性是土地征用的兩個特性，主要體現(xiàn)在《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》和《城市拆遷管理辦法》及其相關(guān)管理規(guī)定。如果說土地征遷是政府的權(quán)利，則土地補(bǔ)償則是被拆遷人的權(quán)利。由于私人產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，政府只有為公共利益才能進(jìn)行征遷，因此土地征遷制度的核心是政府產(chǎn)權(quán)的界定；由于房屋拆遷的實(shí)質(zhì)是獲得土地的使用權(quán)，土地才是拆遷真正的標(biāo)的物，因此土地補(bǔ)償制度的核心是被拆遷人產(chǎn)權(quán)的界定。

2、土地儲備開發(fā)制度。土地儲備開發(fā)制度包括土地儲備制度和土地一級開發(fā)制度。土地儲備是指政府按照法律程序，根據(jù)城市土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃，通過收購、收回、置換、征用等方式取得土地使用權(quán)，并進(jìn)行土地的前期開發(fā)，予以儲存，以適時適量供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地的需求，規(guī)范土地市場，為城市發(fā)展提供土地資源、資產(chǎn)和資本；土地一級開發(fā)由土地項(xiàng)目一級開發(fā)權(quán)的開發(fā)主體組織實(shí)施土地開發(fā)項(xiàng)目的征地、拆遷，規(guī)劃設(shè)計、市政基礎(chǔ)設(shè)施和配套建設(shè)、交通建設(shè)、環(huán)境建設(shè)和投融資過程。土地一級開發(fā)一般由土地儲備單位或土地一級開發(fā)公司接受委托負(fù)責(zé)組織。

3、土地出讓制度。土地出讓方式包括劃撥和有償出讓兩種方式，劃撥土地主要集中在國有機(jī)關(guān)和軍事用地，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地，國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等項(xiàng)目用地，以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他用地；有償出讓又分為協(xié)議出讓、招標(biāo)、拍賣、掛牌。土地使用權(quán)出讓制度的主要內(nèi)容，主要體現(xiàn)在《經(jīng)營性用地出讓管理辦法》、《協(xié)議出讓管理辦法》及其相關(guān)管理規(guī)定。

二、土地政策對房地產(chǎn)的影響分析

1、土地政策對房地產(chǎn)市場影響的傳導(dǎo)機(jī)制。主要包括兩個途徑：首先，土地價格對房價的影響，土地價格是房價的成本之一，土地價格的增加會引起房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的成本增加，房地產(chǎn)企業(yè)的投資規(guī)模下降，房地產(chǎn)市場的供給減少，最終影響房價；相反，地價下降，供給增加；其次，土地供應(yīng)量對房地產(chǎn)價格的影響，土地供應(yīng)量決定房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)可開發(fā)的土地量，影響房地產(chǎn)企業(yè)的投資規(guī)模，從而影響房地產(chǎn)市場的供給，最終影響房地產(chǎn)價格。與金融政策、稅收政策相比，土地宏觀調(diào)控政策只能對供給產(chǎn)生影響，無法對需求產(chǎn)生直接的影響，無法實(shí)現(xiàn)整體市場的穩(wěn)定均衡。土地政策這一行政手段對供給的影響是很有效的，因?yàn)橥恋厮袡?quán)歸國家所有。而對于土地使用需求的影響并不能通過土地政策來實(shí)現(xiàn)，單純地對土地供給的控制只能加劇對土地的需求，激化土地供需之間的矛盾。

2、土地供應(yīng)政策對房地產(chǎn)市場調(diào)控的時滯效應(yīng)。土地要素對于房價變化影響很大，通過對土地要素的宏觀調(diào)控可以規(guī)范和穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的運(yùn)行。而土地因素對房地產(chǎn)價格的影響并不是同步的，在一定程度上存在著“時差性”。對房地產(chǎn)市場的土地調(diào)控是指政府通過調(diào)整土地供應(yīng)來影響房地產(chǎn)市場運(yùn)行。由于土地是房地產(chǎn)開發(fā)的基礎(chǔ)，相比金融、財政方面的調(diào)控措施，土地調(diào)控對增量市場的影響最為直接，但是效果顯現(xiàn)的時間更長。無論是土地總量調(diào)控還是結(jié)構(gòu)調(diào)控，土地供應(yīng)時滯都是影響調(diào)控效果的重要因素。忽視土地供應(yīng)時滯的存在，就無法清楚地把握調(diào)控的影響效應(yīng)，對于市場的調(diào)控只能是較盲目的決策，達(dá)不到預(yù)期的效果。

3、土地供應(yīng)總量對房地產(chǎn)市場的影響

（1）土地供應(yīng)總量對房地產(chǎn)市場數(shù)量的影響。土地供應(yīng)是房地產(chǎn)市場基礎(chǔ)，土地供應(yīng)如果是被儲備、閑置或者是被蓄意囤積，那么土地供應(yīng)量只能部分轉(zhuǎn)化為房地產(chǎn)市場的供給。所以，這里所說的土地供應(yīng)總量為有效供應(yīng)總量。土地供應(yīng)總量對房地產(chǎn)市場有著兩方面的影響：一方面是影響房地產(chǎn)產(chǎn)品的供應(yīng)總量，特別是影響增量房地產(chǎn)產(chǎn)品；另一方面是影響生產(chǎn)和預(yù)期，但影響力的時效不同，對房地產(chǎn)產(chǎn)品供應(yīng)的影響，由于房地產(chǎn)開發(fā)周期的原因，要在1～2年之內(nèi)才能顯現(xiàn)出來，但對投資和消費(fèi)的影響卻是當(dāng)期的。由于房、地的緊密關(guān)系，土地供給量與房地產(chǎn)增量有著密切關(guān)系，土地供給量是房地產(chǎn)增量的基礎(chǔ)，他們之間的關(guān)系由容積率（項(xiàng)目用地范圍內(nèi)總建筑面積與項(xiàng)目總用地面積的比值）來反映。設(shè)房地產(chǎn)增量為QR（平方米建筑面積），土地供給量為QL（平方米土地面積），容積率為F，則有QR=F×QL。則當(dāng)容積率不變時，土地供給量與房地產(chǎn)增量呈線性正相關(guān)關(guān)系。容積率越大，單位面積土地上的建筑容量即建筑面積就越大。

（2）土地供應(yīng)量對房地產(chǎn)價格的影響。房地產(chǎn)價格代表了對房地產(chǎn)的需求，土地市場的供求關(guān)系作用形成地價，決定新一輪房地產(chǎn)價格的大小。利用四象限模型的分析方法可分析出土地市場和房地產(chǎn)市場的互動機(jī)理：當(dāng)房地產(chǎn)數(shù)量的需求上升時，土地供應(yīng)量、地價、房地產(chǎn)價格和地產(chǎn)數(shù)量都增大了。當(dāng)房地產(chǎn)的價格上升時，土地供應(yīng)量也上升，房地產(chǎn)價格與土地供應(yīng)量呈正相關(guān)關(guān)系，并且房地產(chǎn)價格是土地供應(yīng)量變化的原因。通過對土地供給彈性變化的分析，隨著城市的發(fā)展，可以用較少的土地供應(yīng)量來調(diào)控相同的房地產(chǎn)價格的漲幅。

4、土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)對房地產(chǎn)市場的影響。不同用途用地的供應(yīng)比例，體現(xiàn)了政府的產(chǎn)業(yè)政策，例如目前我國采用供地結(jié)構(gòu)的政策是，對于不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入條件的建設(shè)項(xiàng)目停止供地，對于限制性項(xiàng)目提高供地標(biāo)準(zhǔn)和條件，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、動態(tài)調(diào)整和更新限制性、禁止性建設(shè)項(xiàng)目供地目錄；同時，調(diào)整商業(yè)用地的市場投放量，增加產(chǎn)業(yè)政策扶持行業(yè)的供地量。

三、完善我國土地供給制度的建議

1、在土地供給制度變遷過程中，農(nóng)民、城市中低收入群體是制度的受損者，因此我國的土地供給制度不能達(dá)到帕累托優(yōu)化的制度評價準(zhǔn)則，建議我國的土地供給制度的價值導(dǎo)向是實(shí)現(xiàn)社會的卡爾多——?？怂剐矢倪M(jìn)。本文建議將土地供給制度和其他制度按照兼容性、互補(bǔ)性和關(guān)聯(lián)性的原則進(jìn)行完善：從制度的兼容性來講，主要是重新界定所有權(quán)、土地使用權(quán)和發(fā)展權(quán)，建立起制度兼容的土地產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)土地使用權(quán)按照市場價格流轉(zhuǎn)；從土地供給制度與其他制度的互補(bǔ)性來說，應(yīng)將房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的稅收政策、金融政策、房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策聯(lián)系起來共同完成一個體系；從土地供給制度的關(guān)聯(lián)性來講，應(yīng)將土地的計劃管理、城市規(guī)劃管理、土地儲備開發(fā)和土地出讓制度聯(lián)系起來，共同組成一個制度體系，才能對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生影響。

2、需要調(diào)整經(jīng)濟(jì)適用房、限價房和廉租房等政策。維護(hù)市場秩序、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府的主要職責(zé)，在房地產(chǎn)市場中，政府應(yīng)避免采用直接價格管制方式降低地價和房價，有些政府為了應(yīng)付房價降低的“政治任務(wù)”，直接對商品房采取限價措施，這是對市場機(jī)制的破壞。政府應(yīng)將主要任務(wù)放在提供廉租房等保障性住房的供給方面。經(jīng)濟(jì)適用房、限價房政策的初衷雖然是為了提高中低收入家庭的社會福利，但直接的價格規(guī)制降低了土地資源的配置效率，必然導(dǎo)致排隊成本和交易成本的上升，且政府在嚴(yán)格界定中低收入群體時將花費(fèi)更多的制度成本，因此制度績效較低，應(yīng)改變直接規(guī)制向間接規(guī)制轉(zhuǎn)變。本文建議，政府應(yīng)取消目前的雙限房政策，降低經(jīng)濟(jì)適用房的比例，改為加大廉租房土地供應(yīng)政策。建議成立專門的銀行機(jī)構(gòu)采用寬松的信貸政策，用土地拍賣所得收入彌補(bǔ)中低等收入群體自住用房的信貸，以此幫助中低收入群體實(shí)現(xiàn)居者有其屋，減少投機(jī)行為。

3、轉(zhuǎn)變社會各利益主體之間的博弈關(guān)系，政府退出市場的討價還價博弈是我國土地供給制度設(shè)計的方向。大多數(shù)的學(xué)者認(rèn)為，政府權(quán)力尋租行為是造成政府管理績效較低的原因。就本文看來，由于土地具有私人價值屬性，土地供需雙方之間對于價值的判斷不同，在信息不對稱和產(chǎn)權(quán)不清晰的情況下，會導(dǎo)致機(jī)會主義行為，必然造成交易成本過高。由于政府公共利益職能，政府不能通過與其他利益主體之間的討價還價方式與民爭利，為此政府會采取以“拆遷標(biāo)準(zhǔn)”、“基準(zhǔn)地價”這種非市場價值標(biāo)準(zhǔn)取代市場價值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行出讓，但由于政府存在產(chǎn)權(quán)主體模糊，政府官員存在“道德風(fēng)險”和“逆向選擇”行為，產(chǎn)權(quán)代理成本較高，造成制度績效較低。政府應(yīng)從社會利益的討價還價中退出，由利益關(guān)系的博弈者轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫鹊闹贫ㄕ撸梢蕴岣咧贫瓤冃А?/p>

（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）

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