□文/溫伯寅

國(guó)外住房制度對(duì)我國(guó)住房保障的啟示

□文/溫伯寅

住房是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的熱點(diǎn)問(wèn)題。解決好我國(guó)中低收入人群的住房問(wèn)題，既是重點(diǎn)也是難點(diǎn)。我國(guó)政府在居民住房保障方面一直進(jìn)行著積極的探索。

住房保障；國(guó)際經(jīng)驗(yàn)；啟示；建議

房屋，具有一般商品和公共物品兩種屬性，但房屋的首要功能是供人居住和生存。中低收入群體由于支付能力有限而無(wú)法獨(dú)立購(gòu)買，因此，中低收入人群的住房問(wèn)題亟須得到解決。

一、我國(guó)現(xiàn)行住房保障制度

住房保障制度是指政府或公共部門對(duì)無(wú)能力在市場(chǎng)上購(gòu)買或租賃住房的中低收入家庭，采取優(yōu)惠政策和輔助性措施以保證人人有房住。其實(shí)質(zhì)是政府利用國(guó)家和社會(huì)力量，通過(guò)行政手段為中低收入家庭提供住房，解決他們的住房問(wèn)題。

中國(guó)現(xiàn)行的保障住房模式主要有：廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和住房公積金。廉租房是我國(guó)保障性住房的主要類型之一，它是指政府向具有本市非農(nóng)業(yè)常住戶口的最低收入家庭提供租金補(bǔ)貼或者以低租金出租的具有社會(huì)保障性質(zhì)的普通住宅。廉租房的保障方式是實(shí)行貨幣補(bǔ)貼和實(shí)物補(bǔ)貼。經(jīng)濟(jì)適用房是政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)提高購(gòu)買者的支付能力，從而解決中低收入家庭的住房問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)適用房的保障方式主要有兩種：一是“磚頭補(bǔ)貼”，是通過(guò)優(yōu)惠政策來(lái)降低經(jīng)濟(jì)適用房的銷售價(jià)格，從而提高購(gòu)買者的支付能力，其補(bǔ)貼需要在房屋成功銷售后才能最終落實(shí)；二是“人頭補(bǔ)貼”，是政府直接對(duì)中低收入家庭給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。住房公積金是國(guó)家法律規(guī)定的重要的住房保障制度。由國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、各種類型企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位及其在職職工各按工資的一定比例逐月繳存的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)備金，歸職工個(gè)人所有。住房公積金專項(xiàng)存儲(chǔ)，用于職工購(gòu)買、建造自住房屋，并可以向職工個(gè)人提供住房貸款，具有義務(wù)性、互助性和保障性等特點(diǎn)。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家的住房保障政策

住房政策在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中起著至關(guān)重要的作用。世界各國(guó)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，基本社會(huì)制度的不同，其住房保障政策會(huì)有所差異。研究和分析國(guó)外的住房政策，對(duì)完善我國(guó)住房保障政策，建立符合國(guó)情的住房保障制度有著重要的參考價(jià)值。

1、英國(guó)的公共住房制度。在20世紀(jì)初，英國(guó)是世界上第一個(gè)工業(yè)化國(guó)家，城市化飛速發(fā)展，農(nóng)村人口大量涌入城市，住房短缺現(xiàn)象較為嚴(yán)重。針對(duì)高昂的房租，英國(guó)于1919年頒布了《住房法》，建立了世界上第一個(gè)現(xiàn)代住房制度，確立了以公共住房為核心的住房供應(yīng)體系。其主要內(nèi)容是國(guó)家和各級(jí)政府出資修建公共住房，以低價(jià)提供給居民居住。為了鼓勵(lì)租房者購(gòu)買當(dāng)時(shí)租住的公房，英國(guó)政府根據(jù)租房者租住時(shí)間的長(zhǎng)短，給予33%～50%的價(jià)格折扣，后期甚至達(dá)到過(guò)70%；并且同時(shí)提供可以部分購(gòu)買，部分繼續(xù)租住等其他鼓勵(lì)政策。為了防止居民利用廉價(jià)的公有住房進(jìn)行謀利，英國(guó)政府規(guī)定，居民必須在購(gòu)買公房并居住5年之后方可流轉(zhuǎn)進(jìn)入市場(chǎng)。之后，英國(guó)又對(duì)公共住房制度中不合理的部分進(jìn)行了改革完善，通過(guò)降低房?jī)r(jià)，提供優(yōu)惠貸款和產(chǎn)權(quán)分享等形式促進(jìn)居民購(gòu)買住房。

2、美國(guó)住房政策的內(nèi)容。美國(guó)住房保障政策最具特色的方面是通過(guò)立法來(lái)保障政策的實(shí)施，先后頒布了《國(guó)民住宅法》、《合眾國(guó)住房法》、《城市住房發(fā)展法》等多項(xiàng)法律法規(guī)。美國(guó)政府制定了一系列的住房保障政策，對(duì)占住戶總數(shù)20%的高收入者提供商品房；對(duì)有固定收入的中低收入家庭，即收入為本地家庭平均收入60%以上者，政府提供貼息擔(dān)保，首付只占房?jī)r(jià)的5%，貸款總額可達(dá)到房?jī)r(jià)的80%～95%，還款期限長(zhǎng)達(dá)30年；收入低于本地區(qū)家庭收入40%以下的家庭屬于低收入家庭，這一人群將家庭收入的30%交房租，余下不足的部分由政府發(fā)住房券補(bǔ)貼。家庭收入越低相應(yīng)的補(bǔ)貼也就越多。

3、新加坡的住房供應(yīng)政策。新加坡在住房保障方面政府的干預(yù)程度很大，可以說(shuō)新加坡的住房保障體制是計(jì)劃和市場(chǎng)相結(jié)合的典范，是世界上住房問(wèn)題解決得最好的國(guó)家之一。其住房保障制度具有許多特色：（1）制定長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，政府出資建房。1960年成立了房屋發(fā)展局，專門負(fù)責(zé)住宅建設(shè)的規(guī)劃、開(kāi)發(fā)和管理，并把“居者有其屋”當(dāng)作國(guó)策。政府除了撥出國(guó)有土地供房屋發(fā)展局建房使用之外，還提供低息貸款，給予相應(yīng)的資金支持；（2）實(shí)行住房公積金。公積金制度是新加坡1955年建立的一項(xiàng)強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄制度，經(jīng)過(guò)不斷的發(fā)展和完善，公積金制度已成為新加坡的基本社會(huì)保障制度之一，涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等社會(huì)生活的各個(gè)方面；（3）有差別地提供住宅補(bǔ)貼，嚴(yán)格按照家庭收入情況來(lái)確定相應(yīng)的保障水平。對(duì)占住戶總數(shù)3%的富人供應(yīng)富人住宅，收取土地出讓金，入住后再收取高額物業(yè)稅；對(duì)中低收入家庭提供政府規(guī)定的戶型和低價(jià)的組屋；對(duì)困難戶供應(yīng)租金很低、居住面積較小的組屋。同時(shí)，政府對(duì)購(gòu)房補(bǔ)貼也采用分級(jí)的辦法，例如購(gòu)買一室一廳，政府補(bǔ)貼1/3；三室一廳，政府只補(bǔ)貼5%；四室一廳，政府則按房屋的成本價(jià)加5%的利潤(rùn)。

三、對(duì)我國(guó)住房保障制度的啟示

我國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行的住房制度進(jìn)行改革，制定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入水平相吻合的住房政策，改善各階層人群的居住環(huán)境，特別是要保障中低收入家庭的基本生活條件。本文提出以下四條建議：

1、由政府來(lái)主導(dǎo)保障性住房的建設(shè)與供應(yīng)。房屋是一種特殊商品，價(jià)值大，使用期長(zhǎng)，保值率高，居民不可能完全通過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)來(lái)解決自身的住房問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)特別是新加坡政府和香港政府在解決居民住房問(wèn)題的方面做出了重要貢獻(xiàn)。新加坡的房屋發(fā)展局、香港的房屋署是從事保障性住房的政府機(jī)構(gòu)，直屬于新加坡政府、香港政府，具有選址規(guī)劃、開(kāi)發(fā)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、社會(huì)分配等職責(zé)。我國(guó)政府作為宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者，擔(dān)負(fù)著促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的職責(zé)，理應(yīng)承擔(dān)起解決住房的重任。因此，保障性住房的建設(shè)應(yīng)當(dāng)繞過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，由我國(guó)政府相關(guān)部門直接交付建筑企業(yè)，保證保障性住房按時(shí)、按質(zhì)、按量完成。同時(shí)借鑒英國(guó)經(jīng)驗(yàn)，使用約束手段來(lái)抑制非自住型住房需求，維護(hù)廣大居民的切身利益，保持社會(huì)穩(wěn)定。

2、完善住房保障法律體系。住房保障法在解決中低收入家庭的住房問(wèn)題中發(fā)揮著重要的作用。發(fā)達(dá)國(guó)家的住房政策基本上是以法律形式存在的，既有綜合性的住房法律，也有專門性的住房法規(guī)。美國(guó)的《國(guó)民住宅法》、《合眾國(guó)住房法》，新加坡的《建房與發(fā)展法令》等，都從法律上保障了住房制度的實(shí)施?，F(xiàn)階段，我國(guó)缺乏專門的法律規(guī)范，至今沒(méi)有出臺(tái)一部《住房法》，因此，我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律，為政策的有效實(shí)施提供法律支持。建議優(yōu)先考慮出臺(tái)《住房法》，具體內(nèi)容包括住房目標(biāo)、住宅用地規(guī)劃、住房的所有權(quán)、住宅租賃、住房管理等；嚴(yán)格規(guī)定保障對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障水平。有了法律的保障，才能從立法上保障公民基本的住房權(quán)利，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控才能做到依法行政。待時(shí)機(jī)進(jìn)一步成熟后，再開(kāi)展保障住房法律的細(xì)化和延伸。

3、用公共房屋取代經(jīng)濟(jì)適用房。經(jīng)濟(jì)適用房扭曲了房地產(chǎn)市場(chǎng)，而且直接影響了住房的供應(yīng)?，F(xiàn)階段，應(yīng)當(dāng)取消經(jīng)濟(jì)適用房?jī)?yōu)惠政策，代之以統(tǒng)一的公共房屋政策。公共房屋有以下特點(diǎn)：（1）公共房屋的核心是政府確保居民有起碼的居住條件，政府向中低收入家庭提供公共房屋，居民享有使用權(quán)而沒(méi)有所有權(quán)；（2）公共房屋易解決保障需求的錯(cuò)位問(wèn)題，從而提高住房政策的有效性，可以剔除有更高支付能力家庭的投資性需求；（3）公共房屋必須確立享受資格法定、房屋公平供應(yīng)、租金標(biāo)準(zhǔn)一致等原則，這是決定住房保障政策能否有效實(shí)施的關(guān)鍵。同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格控制公共房屋的面積，以居民基本的日常居住需求為基準(zhǔn)。如果政府能擴(kuò)大公共房屋的供應(yīng)，則居民的購(gòu)房行為會(huì)恢復(fù)理性，房地產(chǎn)市場(chǎng)的畸形價(jià)格也會(huì)有所回落。

4、建立個(gè)人信用體系。所謂個(gè)人信用制度，是指由國(guó)家建立的，用于保障、管理和監(jiān)督個(gè)人信用行為的一系列具有法律效力的規(guī)范制度。個(gè)人信用體系由個(gè)人身份證明、商業(yè)信用紀(jì)錄、社會(huì)公共信息以及可能涉及到的民事、刑事等特別資料組合而成。我國(guó)至今沒(méi)有建立起相關(guān)制度體系，導(dǎo)致在調(diào)查居民收入、住房和資產(chǎn)等個(gè)人隱私問(wèn)題時(shí)難度非常大，致使保障性住房的審核缺乏數(shù)據(jù)支持。因此，建立個(gè)人信用體系，使其在開(kāi)設(shè)銀行賬戶、貸款、申請(qǐng)保障性住房等方面錄入相應(yīng)的信息數(shù)據(jù)，準(zhǔn)確掌握家庭的住房情況和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)狀況，這是目前我國(guó)在住房保障體制方面亟待完善的工作。

四、結(jié)束語(yǔ)

中國(guó)住房制度的改革是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的工程，需要深入了解我國(guó)國(guó)情，高瞻遠(yuǎn)矚，實(shí)事求是，兼顧各方利益，把握各項(xiàng)政策出臺(tái)的時(shí)機(jī)和力度。相信通過(guò)全社會(huì)的努力，就一定能夠推進(jìn)我國(guó)住房制度改革的進(jìn)程。

（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院）

[1]鄭功成.破解住房關(guān)鍵在哪[J].人民論壇，2007.3.

[2]王璁.住房保障制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2008.10.

[3]高卓獻(xiàn).我國(guó)住房保障制度研究.2006.4.

[4]趙可林.完善我國(guó)住房保障制度的研究. 2007.11.

D 57

A