李 軍,鄧喬國(guó),桑曉明

(五邑大學(xué) 管理學(xué)院,廣東 江門 529020)

江門市直機(jī)關(guān)ISO體系運(yùn)行效果分析

李 軍,鄧喬國(guó),桑曉明

(五邑大學(xué) 管理學(xué)院,廣東 江門 529020)

隨著我國(guó)行政管理體制改革的深入,江門市政府導(dǎo)入ISO質(zhì)量管理體系。目前該體系運(yùn)行已取得顯著成效,同時(shí)也存在不少問題。市政府應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)ISO體系的宣傳和運(yùn)行培訓(xùn),參照“IWA 4:2005(E)指南”制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn),完善集約高效的外審機(jī)制,加強(qiáng)以人為本的運(yùn)作改進(jìn),使ISO體系運(yùn)行效果不斷優(yōu)化。

江門市;政府機(jī)關(guān);ISO質(zhì)量管理體系;行政管理

廣東省江門市是我國(guó)第一個(gè)在政府機(jī)關(guān)全面導(dǎo)入ISO(國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織)質(zhì)量管理體系的地級(jí)市。為了落實(shí)中央“加強(qiáng)自身建設(shè),推進(jìn)政府管理創(chuàng)新”的要求,從2003年開始,江門市直機(jī)關(guān)導(dǎo)入ISO9001質(zhì)量管理體系(以下簡(jiǎn)稱ISO體系),截止2007年底,共有66個(gè)部門通過ISO體系認(rèn)證。江門市政府導(dǎo)入ISO體系,是集管理理念、制度、方法及技術(shù)等創(chuàng)新于一體的突破和飛躍[1],它提升了政府公共行政服務(wù)的質(zhì)量,提高了民眾對(duì)政府服務(wù)的滿意度。同時(shí),作為最早導(dǎo)入ISO體系的城市之一,由于缺少ISO體系在政府部門運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn),該體系的運(yùn)作還存在諸多問題。筆者通過對(duì)江門市直機(jī)關(guān)部分部門、工作人員的訪談與問卷調(diào)查,歸整運(yùn)行效果,分析相關(guān)數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)問題并提出建議,以期對(duì)政府部門推廣、完善ISO體系運(yùn)作有所裨益。

一、江門市導(dǎo)入ISO體系的背景和前提

(一)新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響

20世紀(jì)80年代以來(lái),人類社會(huì)開始發(fā)生巨大的變化:新技術(shù)、新發(fā)明層出不窮,經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)日益增強(qiáng),各國(guó)之間聯(lián)系更加緊密,相互依賴程度愈來(lái)愈大。時(shí)代的變化對(duì)各國(guó)政府提出了新的要求,政府必須更加靈活、高效,具有更強(qiáng)的應(yīng)變力創(chuàng)造力,對(duì)公眾要求更具響應(yīng)力,使公眾更多地參與公共管理。與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的科層制管理比較僵化遲鈍,且促使行政機(jī)構(gòu)規(guī)模和公共預(yù)算總額不斷增加,易于導(dǎo)致高成本低效率,難以適應(yīng)新時(shí)代的需要,時(shí)代呼喚著新的公共行政模式。[2]順應(yīng)時(shí)代要求,西方各國(guó)普遍采取措施探索公共行政新模式,于是,新公共管理運(yùn)動(dòng)應(yīng)運(yùn)而生。該運(yùn)動(dòng)的初衷,就是用企業(yè)理念改造政府,把企業(yè)運(yùn)作機(jī)制和管理手段引入政府公共管理領(lǐng)域,以打造“顧客驅(qū)使的政府”,提高政府的公共服務(wù)品質(zhì)。[3]

(二)江門市政府行政管理存在問題

進(jìn)入新世紀(jì),江門市積極探索建設(shè)以民為本的服務(wù)型政府。為了加強(qiáng)機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè),江門市委、市政府分別設(shè)立了“投訴中心”,開展了“萬(wàn)人評(píng)機(jī)關(guān)”等活動(dòng),取得了一定成效。但政府公共服務(wù)系統(tǒng)仍然存在三大問題:一是信息交流、反饋不及時(shí),政務(wù)運(yùn)作反應(yīng)遲鈍,上級(jí)部門通常通過打電話、發(fā)文件等方式處理工作,往往不能及時(shí)處理突發(fā)事件。二是各部門職責(zé)不清、分工不明、管理制度不全不嚴(yán),對(duì)于重大問題尚能及時(shí)處理,而常規(guī)工作、一般工作中常有相互扯皮、推諉、管理不到位等情況。三是對(duì)工作人員缺乏有效的管理手段,通常是“管兩頭”:表?yè)P(yáng)、獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀工作人員,處罰、開除出錯(cuò)人員,對(duì)于大多“大毛病不犯,小毛病不斷”的人員,只能通過政治學(xué)習(xí)、大會(huì)宣講等方法進(jìn)行教育、管理,其實(shí)效便很難保證。江門市政府領(lǐng)導(dǎo)迫切需要解決上述問題的方法。

(三)ISO體系有利于政府行政管理

ISO體系汲取了系統(tǒng)論、信息論和控制論的理論精髓,具有很強(qiáng)的科學(xué)性、系統(tǒng)性、經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性和廣泛的適用性、針對(duì)性。[4]它與公共行政管理機(jī)制具有兼容性與可整合性,兩者的管理目的、理念和方法都相同。ISO體系有八項(xiàng)基本原則:1.以顧客為中心;2.領(lǐng)導(dǎo)作用;3.全員參與;4.過程管理;5.管理的系統(tǒng)方法;6.持續(xù)改進(jìn);7.基于事實(shí)的決策;8.與供方的互利關(guān)系。這些原則與地方政府行政管理的目的、方法基本一致,所以,ISO體系與以民為本的服務(wù)型政府的管理、服務(wù)理念是一致的。因此,地方政府適宜導(dǎo)入ISO體系進(jìn)行行政管理、服務(wù)。

二、江門市導(dǎo)入ISO體系取得的成效

江門市政府導(dǎo)入ISO體系、將企業(yè)管理理念方法運(yùn)用于黨政機(jī)關(guān)管理,取得了明顯的效果:有效促進(jìn)了政府施政理念由領(lǐng)導(dǎo)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變,運(yùn)作機(jī)制由經(jīng)驗(yàn)型向標(biāo)準(zhǔn)型轉(zhuǎn)變,責(zé)任追究由主體不清向主體明晰轉(zhuǎn)變,提高服務(wù)質(zhì)量由間斷改進(jìn)模式向持續(xù)改進(jìn)模式轉(zhuǎn)變,公務(wù)員績(jī)效考核機(jī)制由年終考核向全程考核轉(zhuǎn)變,使機(jī)關(guān)內(nèi)部管理明顯加強(qiáng),真正做到了“凡事有人負(fù)責(zé)、凡事有章可循、凡事有據(jù)可查、凡事有人監(jiān)督、凡事都有結(jié)果”。

(一)規(guī)范了政府行政管理制度

導(dǎo)入ISO體系后,作業(yè)指導(dǎo)書可以全面地把作業(yè)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、過程規(guī)范下來(lái),把工作落實(shí)情況記錄下來(lái),促進(jìn)機(jī)關(guān)工作的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。如果工作出了問題,可以按照指導(dǎo)書規(guī)定的程序追根溯源、追究責(zé)任。按照指導(dǎo)書的規(guī)范,各部門大膽刪除了許多相互重疊、矛盾、脫節(jié)甚至沒用的舊規(guī)章制度,將分散的規(guī)章制度集中化、簡(jiǎn)約化,用最明確、最科學(xué)、最有效的方法達(dá)到行政管理的目的。

(二)改變了公共服務(wù)的隨意性

導(dǎo)入ISO體系后,各項(xiàng)業(yè)務(wù)都規(guī)范了操作程序,辦理業(yè)務(wù)全程記錄,責(zé)任到人,權(quán)責(zé)清晰,避免了扯皮推諉,大大提高了工作效率。同時(shí),引入電子監(jiān)察系統(tǒng)進(jìn)行全程監(jiān)督(譬如規(guī)定公文辦理時(shí)間為7天,電子系統(tǒng)到時(shí)就亮黃燈,超過7天便亮紅燈),有效增強(qiáng)了工作人員的責(zé)任心。各部門結(jié)合作風(fēng)建設(shè)、服務(wù)水平改進(jìn)進(jìn)行不定期內(nèi)審,發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正,明顯減少了因工作人員態(tài)度、情緒、作風(fēng)而隨意處理工作造成失誤的現(xiàn)象。

(三)防止了腐敗行為的發(fā)生

導(dǎo)入ISO體系后,行政服務(wù)實(shí)現(xiàn)流程化,變得更加公開、透明、規(guī)范,這樣就可以有效防止一些工作人員“有好處好辦、快辦,沒好處不辦、拖辦”等情況的發(fā)生,有效地杜絕行政腐敗行為。

(四)提高了公共服務(wù)質(zhì)量

導(dǎo)入ISO體系后,實(shí)現(xiàn)了過程控制,辦事效率得到提高,工作質(zhì)量得到保證(譬如文件制作,由于有完整的記錄,可以清楚地知道誰(shuí)耽誤了文件處理,誰(shuí)在文件擬稿、簽發(fā)、打印過程中出現(xiàn)了差錯(cuò),誰(shuí)應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任等等)。在導(dǎo)入ISO體系的第一年,就處罰了18名工作人員,這使部門工作失誤明顯減少。ISO標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作的流程化,也有效地減少了漏辦、誤辦等現(xiàn)象。

(五)完善了績(jī)效考核機(jī)制

導(dǎo)入ISO體系后,公務(wù)員業(yè)績(jī)好壞有記錄、有標(biāo)準(zhǔn)、有依據(jù),考核的準(zhǔn)確性有了保障。[1]各部門、各科室每月考核一次出勤、工作等情況。通過定性定量考核,公務(wù)員的責(zé)任心明顯增強(qiáng),工作效率明顯提高,工作從以前的管理轉(zhuǎn)為現(xiàn)在的服務(wù),拉近了政府與民眾間的距離。

(六)減少了領(lǐng)導(dǎo)雜務(wù)負(fù)擔(dān)

導(dǎo)入ISO體系后,工作人員各司其職、各負(fù)其責(zé),各機(jī)關(guān)各部門按程序運(yùn)作、按規(guī)章辦事,部門領(lǐng)導(dǎo)人不需要將精力和時(shí)間花費(fèi)在督辦、處理瑣事上,將領(lǐng)導(dǎo)人從繁雜事務(wù)中解放出來(lái),以集中精力思考組織戰(zhàn)略、規(guī)劃宏觀發(fā)展、處理重大問題。

三、江門市導(dǎo)入ISO體系存在的問題

江門市直機(jī)關(guān)導(dǎo)入ISO體系后取得了明顯的實(shí)效,但I(xiàn)SO體系是企業(yè)管理的運(yùn)作摸式、方法,由于政府機(jī)關(guān)工作與企業(yè)管理工作性質(zhì)的不同,加之政府行政管理存在很多不確定因素,所以,政府機(jī)關(guān)在ISO體系運(yùn)作中還存在一些不足之處:

(一)ISO體系文件與實(shí)際工作不吻合

通過對(duì)調(diào)查材料的統(tǒng)計(jì)分析,可以看出在政府工作人員中,45.33%的人認(rèn)為ISO文件與行政工作實(shí)際不相吻合;約55%的人不了解ISO體系,認(rèn)為該體系對(duì)本人工作無(wú)意義;只有26.92%的人參與了ISO文件的制定,參與的積極性并不高。(見表1)同時(shí),ISO咨詢師大都從企業(yè)管理角度進(jìn)行培訓(xùn),這使受訓(xùn)的機(jī)關(guān)工作人員對(duì)ISO體系認(rèn)識(shí)不深。有些工作人員沒有全程參與ISO文件編寫,造成ISO文件要求與實(shí)際工作的結(jié)合不緊密。

表1 江門市公務(wù)員對(duì)導(dǎo)入ISO體系的認(rèn)知

(二)ISO體系與OA系統(tǒng)、電子政務(wù)脫節(jié)

統(tǒng)計(jì)分析表明,53.85%的工作人員認(rèn)為導(dǎo)入ISO體系后,工作效率無(wú)明顯變化。(見表2)這是因?yàn)橛行┎块T制定ISO文件時(shí),沒有考慮本部門工作實(shí)際,生搬硬套ISO標(biāo)準(zhǔn),使ISO文件執(zhí)行與實(shí)際工作“兩張皮”。同時(shí),因?yàn)楣ぷ魅藛T自身能力有限,不能充分利用OA(OFFICE AU TOMATION的縮寫,意為辦公自動(dòng)化)系統(tǒng)、電子政務(wù)等辦公方式有效減少工作量,提高工作效率(譬如不能將一些表格、文件、資料掃描進(jìn)OA系統(tǒng)以便查找等)。所以,使ISO體系的導(dǎo)入不能產(chǎn)生預(yù)期效果。

表2 江門市直機(jī)關(guān)ISO體系運(yùn)行情況

(三)體系運(yùn)作效果外審流于形式

導(dǎo)入ISO體系后,要進(jìn)行一年一度的外審,由表3可以看出,42.41%的工作人員認(rèn)為外審是持續(xù)改進(jìn)行政管理的必要措施。然而,外審ISO評(píng)審專家大多來(lái)自企業(yè),他們對(duì)政府部門的運(yùn)作機(jī)制不是十分了解,往往以企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為參照提出政務(wù)改進(jìn)意見,不易產(chǎn)生對(duì)癥下藥的功效,還會(huì)增加政府部門的行政成本。

表3 江門市公務(wù)員對(duì)ISO外審的理解

四、對(duì)政府導(dǎo)入ISO體系的建議

為了將ISO體系應(yīng)用范圍由企業(yè)擴(kuò)大到地方政府,2005年10月6日國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)發(fā)布了《IWA 4:2005(E)質(zhì)量管理體系——地方政府應(yīng)用ISO9001:2000指南》(以下簡(jiǎn)稱“2005指南”)。“2005指南”為地方政府提供了自愿實(shí)施ISO9001:2000標(biāo)準(zhǔn)的通用指導(dǎo)。該指南無(wú)需通過認(rèn)證,可以節(jié)省認(rèn)證資金,減少資金的濫用和浪費(fèi);該指南適用于不同社會(huì)制度、不同人口規(guī)模、不同地理狀況的地方政府,為其運(yùn)行ISO體系提供了指導(dǎo)性框架。為使江門市直機(jī)關(guān)及類似地方政府更好地導(dǎo)入ISO體系,進(jìn)行公共管理創(chuàng)新,筆者結(jié)合“2005指南”提出以下建議:

(一)加強(qiáng)ISO體系推進(jìn)的宣傳培訓(xùn)

政府部門導(dǎo)入ISO體系是一種“自我革命”,必然會(huì)遭遇來(lái)自傳統(tǒng)思維方式、工作方式、官僚作風(fēng)等的重重阻力。推進(jìn)這種全新的改革,需要政府部門領(lǐng)導(dǎo)、行政人員全員參與,在認(rèn)識(shí)思想上、實(shí)際行動(dòng)中保持高度統(tǒng)一,所以,加大對(duì)ISO體系的宣傳,使全體公務(wù)人員正確理解、準(zhǔn)確把握ISO體系的要求和內(nèi)在價(jià)值,是做好推進(jìn)工作的前提;同時(shí),只有通過不斷培訓(xùn),提高工作人員的素質(zhì),用體系規(guī)范政府部門工作流程,才可能及時(shí)地處理工作中出現(xiàn)的問題,進(jìn)而不斷提高政府部門的行政服務(wù)水平,建樹良好的政府部門形象。

(二)參照“2005指南”制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)

政府部門導(dǎo)入ISO體系,最重要的是準(zhǔn)確轉(zhuǎn)換ISO體系?！?005指南”在第三部分專門增加了關(guān)于地方政府的術(shù)語(yǔ)和定義,將“產(chǎn)品”改為“服務(wù)”,將“供方”改為“中央政府”、“上級(jí)政府”、“轄區(qū)”等政府版術(shù)語(yǔ)?！?005指南”提出從四個(gè)方面對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行考核:1.政府制度發(fā)展-12項(xiàng)指標(biāo);2.經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展-8項(xiàng)指標(biāo);3.社會(huì)全面發(fā)展-11項(xiàng)指標(biāo);4.環(huán)境可持續(xù)發(fā)展-8項(xiàng)指標(biāo)。與當(dāng)前各種政府績(jī)效考核指標(biāo)體系相比,“2005指南”指標(biāo)是一套系統(tǒng)、綜合、實(shí)用的績(jī)效考核指標(biāo)體系,能夠較全面地衡量地方政府部門的績(jī)效。[5]該指標(biāo)體系既有指導(dǎo)意義,又有很強(qiáng)的可操作性,使用起來(lái)十分方便,又易于實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)換,這為政府部門導(dǎo)入ISO體系鋪平了道路。各級(jí)政府完全可以參照“2005指南”制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)行政管理、績(jī)效考核理念、方法的更新。

(三)建立完善集約高效的外審機(jī)制

政府部門導(dǎo)入ISO體系,不一定非要通過ISO認(rèn)證。導(dǎo)入ISO體系不是為了獲得認(rèn)證,而是為了提高政府部門的整體效能。所以,在外審方面可以考慮建立一個(gè)ISO協(xié)會(huì)性質(zhì)的組織,由高等院校和政府ISO體系管理機(jī)構(gòu)的專家主導(dǎo),按部門性質(zhì)組成若干成員具有廣泛來(lái)源的外審小組,對(duì)會(huì)員部門進(jìn)行交叉外審。這樣不但可以節(jié)約大量行政成本,而且可以通過外審實(shí)現(xiàn)各部門知識(shí)、信息的深度交流,從而為持續(xù)改進(jìn)政府工作創(chuàng)造條件。

(四)以人為本不斷優(yōu)化ISO體系運(yùn)作

以人為本就是堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù),立黨為公、執(zhí)政為民,始終把最廣大人民的根本利益作為黨和國(guó)家工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。政府部門導(dǎo)入ISO體系,要堅(jiān)持以為民服務(wù)為中心,以提高民眾對(duì)政府行政服務(wù)的滿意度為目的。要不斷完善ISO體系與行政服務(wù)的結(jié)合,把ISO體系的理念融入到行政服務(wù)中去,提高行政服務(wù)能力。要努力把ISO體系運(yùn)行機(jī)制及其精神實(shí)質(zhì)搞清楚,有效減少推行ISO體系增加的工作量(譬如編寫文件、工作記錄等),為工作人員減少不必要的負(fù)擔(dān)。要重視推行過程中出現(xiàn)的問題,不斷總結(jié),持續(xù)改進(jìn),把各級(jí)政府建設(shè)成便民利民的服務(wù)型政府。

[1]李綏州.江門市直機(jī)關(guān)導(dǎo)入ISO質(zhì)量管理體系調(diào)查[J].嶺南學(xué)刊,2008(3):82-83.

[2]繆國(guó)書.新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)我國(guó)事業(yè)單位改革的啟示[J].理論月刊,2003(1):48-49.

[3]盧坤建.建設(shè)回應(yīng)型政府的重要舉措——廣東省江門市政府導(dǎo)入ISO9001∶2000質(zhì)量管理體系的分析[J].中國(guó)行政管理,2008(6):46-49.

[4]史蒂文·科恩,羅納德·布蘭德.政府全面質(zhì)量管理:實(shí)踐指南[M].孔憲遂,等,譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002:55.

[5]李綏州.導(dǎo)入ISO9001:2000背景下地方政府績(jī)效考核指標(biāo)體系述評(píng)[J].中國(guó)行政管理.2008(3):46-49.

An Analysis of the Operational Effectiveness of the ISO Quality Management System Applied in Jiangmen M un icipal Departments

L I Jun&D ENG Qiao-guo&SANG Xiao-m ing
(School of Management,Wuyi Univ.,Jiangmen 529020,China)

W ith the deepening of the administrativemanagement system refo rm in China,Jiangmen municipal government introduced the ISO qualitymanagement system and has achieved remarkable effects.However,there are also some p roblems in the course of its imp lementation.The Jiangmen municipal government should further strengthen the publicity and training fo r the ISO imp lementation and develop co rresponding criteria in acco rdancew ith the IWA 4:2005(E)guidelines,imp rove and build an intensive high-efficiency external examination mechanism,and better its human-centered operation so as to optimize its operational effectiveness.

Jiangmen M unicipal Government;government agencies;ISO quality management system;administrative management

D630.1

A

1009-1513(2010)01-0075-04

[責(zé)任編輯朱 濤]

2009-10-26

李 軍(1964-),男,黑龍江五常人,博士,教授,主要從事經(jīng)濟(jì)定量分析與系統(tǒng)優(yōu)化等研究。