●謝 歡（蘇州大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，江蘇 蘇州 215123）

所謂政府信息服務(wù)，就是以政府信息為內(nèi)容的服務(wù)業(yè)務(wù)，即政府信息服務(wù)機(jī)構(gòu)通過對(duì)用戶政府信息需求的研究，搜集、加工、組織政府信息，并及時(shí)將相關(guān)政府信息提供給用戶，滿足用戶的政府信息需求，最終幫助用戶解決問題。

政府信息服務(wù)監(jiān)督涉及內(nèi)容很多，包括對(duì)政府信息服務(wù)有關(guān)各方及其行為的監(jiān)督，也包括對(duì)服務(wù)過程和業(yè)務(wù)的監(jiān)督。具體包括對(duì)政府信息的獲取、傳遞、加工、組織、收費(fèi)等監(jiān)督，而其中最重要的是對(duì)政府信息公開的監(jiān)督，政府信息的及時(shí)公開是政府信息服務(wù)得以開展的基本前提。

1 政府信息服務(wù)的主體

構(gòu)建政府信息服務(wù)監(jiān)督體系首先必須明確監(jiān)督客體，也就是政府信息的提供者即政府信息服務(wù)的主體。關(guān)于政府信息服務(wù)的主體，目前學(xué)界尚有許多爭論，但有一點(diǎn)是確定的，那就是政府信息服務(wù)的主體是多元化的，絕不像有些人所認(rèn)為的政府信息服務(wù)只有政府才能提供。理想的政府信息服務(wù)應(yīng)該是以政府為核心，第三部門[1]以及企業(yè)共同參與的開放式系統(tǒng)，具體如下[2]：① 政府內(nèi)部信息機(jī)構(gòu)，如政策研究、統(tǒng)計(jì)、檔案、秘書部門，辦公室，咨詢顧問委員會(huì)等。② 政府所屬的信息機(jī)構(gòu)，如各級(jí)政府的發(fā)展研究中心、信息中心、政務(wù)服務(wù)中心、檔案局（館）等。③ 第三部門，如公共圖書館、科技情報(bào)所、政府出版社、社會(huì)公益性組織和團(tuán)體、政府出版社、傳媒（報(bào)刊、廣播電視、非營利性新聞網(wǎng)站）等。④ 企業(yè)，如信息咨詢服務(wù)公司、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供商等。

當(dāng)下我國的政府信息服務(wù)主體對(duì)各自的職責(zé)、服務(wù)范圍尚不明確，因此，在提供服務(wù)的時(shí)候?qū)矣绣e(cuò)位和缺失的現(xiàn)象，特別是第三部門和企業(yè)提供的政府信息服務(wù)與西方發(fā)達(dá)國家相比遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。

2 構(gòu)建政府信息服務(wù)監(jiān)督體系的意義

社會(huì)對(duì)信息的需求以及信息服務(wù)所依托的環(huán)境和技術(shù)的變遷是信息服務(wù)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，我國的信息服務(wù)業(yè)經(jīng)過長期發(fā)展，已經(jīng)形成了一個(gè)多層次的，包括政治、科技、經(jīng)濟(jì)、文化、新聞、管理等各類信息在內(nèi)的，面向各類用戶，以滿足專業(yè)人員多方面信息需求為主體目標(biāo)的信息服務(wù)的完整的社會(huì)體系。[3]

信息特別是政府信息，對(duì)用戶作用的特殊性和重要性以及政府信息服務(wù)的知識(shí)性和創(chuàng)新性，決定了政府信息服務(wù)監(jiān)督體系的重要作用。構(gòu)建完善的政府信息服務(wù)監(jiān)督體系主要有以下幾個(gè)方面的作用。

2.1 形成良好的政府信息服務(wù)秩序，促進(jìn)政府信息服務(wù)健康發(fā)展

政府信息服務(wù)的有效開展，要求在一定規(guī)則約束下規(guī)范包括政府信息服務(wù)主體在內(nèi)的各有關(guān)方面的行為，這就需要進(jìn)行與之配套的相關(guān)監(jiān)督活動(dòng)，限制一些違規(guī)行為的發(fā)生，以建立政府信息服務(wù)提供和政府信息利用的管理秩序，防止服務(wù)中秩序混亂，特別是通過對(duì)服務(wù)的監(jiān)督控制相關(guān)信息犯罪活動(dòng)的發(fā)生，從而實(shí)現(xiàn)政府信息服務(wù)的規(guī)范化、高效化，提高政府信息服務(wù)的質(zhì)量和效益，促進(jìn)社會(huì)信息化建設(shè)以及信息服務(wù)的社會(huì)化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

2.2 充分保障公民知情權(quán)，維護(hù)公民民主權(quán)利

“知情權(quán)”（theRighttoKnow）這一概念最早是由美國最高法院大法官詹姆斯·威爾遜在1791第一屆美國國會(huì)上針對(duì)國會(huì)議事錄是否應(yīng)向公民公開的問題，他指出，人民有權(quán)知道他們的代表正在做什么、已經(jīng)做了什么。[4]隨著時(shí)代的發(fā)展，知情權(quán)的內(nèi)涵也發(fā)生了變化，一般可以將知情權(quán)理解為社會(huì)成員或組織有獲取、吸收、傳播信息的自由，從官方或非官方獲取有關(guān)信息的權(quán)利。

公民知情權(quán)當(dāng)中關(guān)鍵的一點(diǎn)就是對(duì)政府信息的獲取及了解，通過對(duì)政府信息服務(wù)監(jiān)督體系的構(gòu)建，加強(qiáng)對(duì)政府信息服務(wù)主體及其行為，以及服務(wù)過程和業(yè)務(wù)的監(jiān)督，有利于公民平等、及時(shí)、充分地以及以合理的價(jià)格獲取政府信息。充分保障公民的知情權(quán)，也有助于公民在信息社會(huì)中實(shí)現(xiàn)其人格、思想的發(fā)展和作為國家主權(quán)者的民主權(quán)利。[5]

2.3 促進(jìn)政府信息共享

信息共享是實(shí)現(xiàn)社會(huì)信息公平的基礎(chǔ)，是當(dāng)今社會(huì)信息化和電子政務(wù)建設(shè)的目標(biāo)之一，也是政府信息服務(wù)的目標(biāo)之一。所謂政府信息共享就是在一定時(shí)空條件下，社會(huì)成員或各類社會(huì)組織都有平等開發(fā)與公平使用政府信息資源的權(quán)利。

政府信息共享的推動(dòng)力在于公共信息資源獲取的巨大需求，當(dāng)公眾信息表示乏力、信息監(jiān)督反饋渠道堵塞，信息共享的動(dòng)力就會(huì)明顯不足，當(dāng)下社會(huì)政府信息共享外在監(jiān)督很薄弱。[6]因此，構(gòu)建完善的政府信息服務(wù)監(jiān)督體系，特別是加強(qiáng)對(duì)政府部門政府信息公開的監(jiān)督，有利于促進(jìn)政府信息共享，滿足公民政府信息需求，實(shí)現(xiàn)政府信息服務(wù)的目標(biāo)。

2.4 促進(jìn)政府部門依法行政，推進(jìn)政治民主化建設(shè)

構(gòu)建完善的政府信息服務(wù)監(jiān)督體系，加強(qiáng)對(duì)政府部門政府信息公開的監(jiān)督，有利于敦促政府部門及時(shí)將相關(guān)政府信息公開，這對(duì)于規(guī)范政府部門依法行政，克服官僚主義、政治腐敗，提高行政工作效率，推進(jìn)我國社會(huì)主義政治民主化進(jìn)程有著重要的作用。

3 現(xiàn)行監(jiān)督體制存在的問題

監(jiān)督的分類很多，本文所論及的監(jiān)督主要是從監(jiān)督主體的角度出發(fā)來劃分的，根據(jù)監(jiān)督的主體可以將監(jiān)督分為國家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。國家監(jiān)督，是有關(guān)國家機(jī)關(guān)行使監(jiān)督職權(quán)，是從權(quán)力出發(fā)的監(jiān)督，其監(jiān)督主體包括立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)（行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、上下級(jí)行政機(jī)關(guān)等）的監(jiān)督等。社會(huì)監(jiān)督，是不代表國家的監(jiān)督主體從權(quán)利出發(fā)的監(jiān)督，其監(jiān)督主體包括在野黨團(tuán)、社會(huì)團(tuán)體或組織、新聞媒體、公民個(gè)人等。

我國現(xiàn)行的監(jiān)督體制存在很多問題，而這些問題對(duì)政府信息服務(wù)的健康發(fā)展產(chǎn)生了一定的影響。

3.1 國家監(jiān)督存在的問題

（1）監(jiān)督體制實(shí)行的是雙軌制。任何一個(gè)健全的民主社會(huì)，其監(jiān)督指向都應(yīng)該是自上而下、平行制約和自下而上的有機(jī)統(tǒng)一，平衡配置，不能畸輕畸重或強(qiáng)弱過分懸殊。監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須保持相對(duì)獨(dú)立，監(jiān)督主體的地位應(yīng)當(dāng)高于監(jiān)督客體或者至少與監(jiān)督客體平等，這是實(shí)施有效監(jiān)督最基本的條件。[7]我國當(dāng)前的監(jiān)督體制，從領(lǐng)導(dǎo)體制看，監(jiān)督機(jī)構(gòu)不僅受上級(jí)業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也受同級(jí)黨委、行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，這就形成了所謂的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。在這種領(lǐng)導(dǎo)體制下，因?yàn)楸O(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，缺乏必要的獨(dú)立性與應(yīng)有的權(quán)威性，所以難以正常發(fā)揮職能。

我國現(xiàn)行的政府信息公開的主管機(jī)構(gòu)一般來說有三種情況：一種是由政府辦公廳（室）負(fù)責(zé)管理監(jiān)督，一種是由各級(jí)政府專門的政府（務(wù)）信息公開主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理監(jiān)督，還有一種是信息化部門負(fù)責(zé)管理監(jiān)督。這三種情況中涉及到的負(fù)責(zé)專管監(jiān)督工作的部門同時(shí)也接受同級(jí)行政部門即監(jiān)督客體的領(lǐng)導(dǎo)，這種監(jiān)督機(jī)制下，相關(guān)政府部門自然有恃無恐，不及時(shí)地將可公開的信息公開，影響用戶政府信息的獲取以及政府信息服務(wù)的發(fā)展。

（2）監(jiān)督法規(guī)不完備，監(jiān)督內(nèi)容單一。監(jiān)督主體實(shí)行監(jiān)督職能，必須依據(jù)一定的客觀準(zhǔn)繩，即法律法規(guī)，但目前我國構(gòu)建政府信息服務(wù)監(jiān)督體系所必須的法律法規(guī)很不完備。主要表現(xiàn)在：① 缺少法律文件。目前能用于政府信息服務(wù)監(jiān)督體系構(gòu)建的法律法規(guī)大概只有《中華人民共和國國家秘密法》《中華人民共和國政府信息公開條例》《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國行政監(jiān)督法》等。② 缺乏明確的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。筆者查閱了上述相關(guān)文件，發(fā)現(xiàn)這些文件中論述到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)并沒有詳細(xì)地展開，只是很籠統(tǒng)的論述，因此，難以準(zhǔn)確判斷和及時(shí)糾正監(jiān)督客體的錯(cuò)誤行為。③ 缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，監(jiān)督主體在實(shí)行監(jiān)督職能時(shí)難以操作。如《條例》中第30條寫到“政府信息公開工作的主管部門和檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)政府信息公開的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”，而第35條論述了違法條例的法律責(zé)任的具體規(guī)定，包括“不依法履行政府信息公開義務(wù)的，不及時(shí)更新公開的政府信息內(nèi)容、政府信息公開指南和政府信息公開目錄的等等以及違法本條例規(guī)定的其他行為”[8]這些條文內(nèi)容簡單，標(biāo)準(zhǔn)不明確，彈性較大，不具有很強(qiáng)的操作性。

（3）人大、政協(xié)等監(jiān)督力度不夠。對(duì)于政府信息服務(wù)的國家監(jiān)督必須是多元主體共同參加的，包括人大和政協(xié)的監(jiān)督，而實(shí)際情況是人大和政協(xié)對(duì)這一塊的監(jiān)督力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，有些即使行使了監(jiān)督職能，但監(jiān)督還是有局限性，只注重對(duì)政府部門政府信息服務(wù)的監(jiān)督，對(duì)圖書館等第三部門開展政府信息服務(wù)監(jiān)督缺失。

3.2 社會(huì)監(jiān)督存在的問題

（1）公民監(jiān)督意識(shí)淡薄。公民監(jiān)督是指公民利用《憲法》賦予自身的權(quán)利，對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)及工作人員進(jìn)行監(jiān)督。公民監(jiān)督既可以是由單個(gè)公民實(shí)施監(jiān)督職能，也可以是公民組織起來的集體實(shí)施監(jiān)督職能。政府信息服務(wù)的健康發(fā)展，構(gòu)建完善的政府信息服務(wù)監(jiān)督體系，更是離不開公民的參與。然而由于歷史及其他的一些原因，我國公民權(quán)利意識(shí)極其淡薄，監(jiān)督意識(shí)也是如此。當(dāng)然，還存在一種現(xiàn)象，就是有些公民有較強(qiáng)的監(jiān)督意識(shí)，但是由于我國民主化進(jìn)程發(fā)展緩慢，很多公民的監(jiān)督容易受到相關(guān)部門的漠視甚至是打壓。

（2）行業(yè)監(jiān)督不健全。政府信息服務(wù)較之其他信息服務(wù)業(yè)務(wù)雖然有一定的特殊性，但是行業(yè)監(jiān)督仍然起著特別重要的作用，特別是對(duì)于第三部門及企業(yè)的政府信息服務(wù)來說尤為重要。筆者也調(diào)查了如中國圖書館學(xué)學(xué)會(huì)在內(nèi)的一些相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)，到目前為止，還沒有相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)制定完善的政府信息服務(wù)監(jiān)督方面的文件，部分行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)這一方面甚至表現(xiàn)出漠不關(guān)心或極不重視的狀態(tài)。

（3）輿論監(jiān)督不完善。應(yīng)該說輿論監(jiān)督是社會(huì)監(jiān)督中普遍而有效的監(jiān)督方式。輿論監(jiān)督有其獨(dú)特而強(qiáng)大的功能及代表民意和強(qiáng)大的傳播能力。近年來，我國新聞輿論監(jiān)督在各個(gè)領(lǐng)域所發(fā)揮的作用越來越大，但是仍存在許多問題，包括對(duì)政府信息服務(wù)監(jiān)督工作在內(nèi)，主要表現(xiàn)為獨(dú)立性不強(qiáng)，很多新聞輿論機(jī)構(gòu)不想也不敢揭露行政機(jī)關(guān)相關(guān)問題，而政府信息服務(wù)這一工作與行政機(jī)關(guān)又存在著緊密的聯(lián)系，所以輿論監(jiān)督尚不健全。

4 政府信息服務(wù)監(jiān)督體系的構(gòu)建

政府信息服務(wù)監(jiān)督體系的構(gòu)建應(yīng)該本著全面、及時(shí)、合理的原則，國家監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督相互配合相互協(xié)調(diào)，構(gòu)建一個(gè)多元化的監(jiān)督體系，如圖所示：

圖 政府信息服務(wù)監(jiān)督體系

4.1 提高公民的監(jiān)督意識(shí)，增強(qiáng)公民的參與度

只有公民真正參與進(jìn)來，整個(gè)政府信息服務(wù)監(jiān)督體系才顯得充滿活力和效率，為此必須加強(qiáng)對(duì)公民的宣傳教育，強(qiáng)化公民的參與監(jiān)督意識(shí)，使人民充分認(rèn)識(shí)到自身的主人翁地位，自覺履行法律賦予的權(quán)利和義務(wù)，具體可以包括公民對(duì)政府信息服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果、服務(wù)收費(fèi)等方面進(jìn)行有效的評(píng)價(jià)與監(jiān)督。英國政府為促進(jìn)政府信息共享組成了一個(gè)5000人的公眾代表會(huì)，以從不同階層、不同角度、不同領(lǐng)域來分析包括政府信息共享在內(nèi)的電子政務(wù)所面臨的問題，[6]類似這些有利于提高公民的參與性和監(jiān)督意識(shí)的做法是值得借鑒的。

4.2 充分發(fā)揮新聞輿論的監(jiān)督作用

新聞輿論監(jiān)督具有時(shí)效性強(qiáng)，影響范圍廣，威懾力大等特點(diǎn)，因此新聞輿論監(jiān)督應(yīng)成為政府信息服務(wù)監(jiān)督體系中的重要的一支力量。時(shí)下不可否認(rèn)的是，相對(duì)于西方的新聞媒體，我國新聞媒體的獨(dú)立性不強(qiáng)，新聞輿論的法律地位尚沒有明確的法律保障。但新聞媒體必須明確自身的職責(zé)，遵守自身的職業(yè)倫理，敢于對(duì)有關(guān)機(jī)構(gòu)特別是政府有關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督。

4.3 完善行業(yè)監(jiān)督機(jī)制

信息服務(wù)的行業(yè)監(jiān)督是隨著信息服務(wù)業(yè)的發(fā)展而發(fā)展的，其基本的監(jiān)督組織形式為信息服務(wù)方面行業(yè)協(xié)會(huì)或相應(yīng)的組織監(jiān)督。[9]雖然政府信息服務(wù)發(fā)展不久，但是相關(guān)行業(yè)組織如中國圖書館學(xué)會(huì)、中國檔案學(xué)會(huì)等還是要引起足夠重視，制定相關(guān)的規(guī)則與制度監(jiān)督、約束、協(xié)調(diào)和控制其成員的行為，促進(jìn)政府信息服務(wù)的良性發(fā)展。

4.4 加快制定信息法律，建立完善的信息法律體系

信息法律是組織利用信息服務(wù)的基本準(zhǔn)則，法律的強(qiáng)制性和約束性是政府信息服務(wù)良性發(fā)展的根本保證。法律監(jiān)督是一種權(quán)威的、規(guī)范的、公正的、穩(wěn)定的監(jiān)督方式，法律監(jiān)督也是政府信息服務(wù)監(jiān)督體系中最重要的組成部分，通過相關(guān)法律的制定，明確政府信息服務(wù)的主體、監(jiān)督主體及責(zé)任，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、具體操作細(xì)節(jié)等，真正做到政府信息服務(wù)監(jiān)督的有法可依，違法可究，執(zhí)法必嚴(yán)，實(shí)現(xiàn)政府信息服務(wù)及監(jiān)督的規(guī)范化、正?；透咝Щ?/p>

4.5 加強(qiáng)人大監(jiān)督，充分發(fā)揮政協(xié)的監(jiān)督職能

人民代表大會(huì)由于其特殊的地位，它的監(jiān)督主要強(qiáng)調(diào)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)《條例》等相關(guān)的情況，具體包括行政機(jī)關(guān)有沒有公開政府信息，是不是及時(shí)、公開的范圍等等。同時(shí)，人大也是監(jiān)督的監(jiān)督單位，特別是通過法律方式監(jiān)督政府信息服務(wù)的機(jī)構(gòu)監(jiān)督情況。

政協(xié)及相關(guān)民主黨派是我國的一種獨(dú)特的監(jiān)督形式。政協(xié)委員來自不同的領(lǐng)域，具有廣泛的代表性。政協(xié)委員要加強(qiáng)對(duì)政府信息服務(wù)的關(guān)注度，傾聽群眾對(duì)政府信息服務(wù)主體的意見，對(duì)政府信息服務(wù)提出意見、建議和批評(píng)，促進(jìn)政府信息服務(wù)的發(fā)展。

4.6 完善行政監(jiān)督，實(shí)行監(jiān)督系統(tǒng)的垂直領(lǐng)導(dǎo)制[7]

完善國家監(jiān)督特別是行政監(jiān)督的關(guān)鍵是改革雙軌制，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)制，從而保證監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立。構(gòu)建政府信息服務(wù)監(jiān)督體系特別是對(duì)于政府部門及政府所屬部門開展政府信息服務(wù)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來說更應(yīng)如此。垂直領(lǐng)導(dǎo)制主要包括三個(gè)層面的含義：監(jiān)督部門組織上的垂直領(lǐng)導(dǎo)制；經(jīng)濟(jì)上的垂直領(lǐng)導(dǎo)制；監(jiān)督部門辦案上的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。垂直領(lǐng)導(dǎo)體制是實(shí)行有效的行政監(jiān)督的前提。日本很重視行政監(jiān)督，《日本政府信息公開法》第3章規(guī)定，特別設(shè)置信息公開審查會(huì)，它作為全國最高權(quán)威機(jī)關(guān)，設(shè)置于總理府之下。該審查會(huì)具有強(qiáng)有力的調(diào)查權(quán)，可以直接要求不服申述人等提交意見或有關(guān)資料，要求有關(guān)人員陳述或鑒定其所知事實(shí)，并可要求咨詢廳按照審查會(huì)制定的方法分類、整理決定公開的有關(guān)資料。[10]

政府信息服務(wù)監(jiān)督體系的建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的長期的過程，面臨著諸多挑戰(zhàn)，必須根據(jù)時(shí)代的特點(diǎn)和客觀現(xiàn)實(shí)，不斷調(diào)整，不斷改善以促進(jìn)政府信息服務(wù)高效、健康、社會(huì)化發(fā)展，加快我國政治民主化進(jìn)程！

[1]夏義堃.公共信息服務(wù)的社會(huì)選擇：政府與第三部門公共信息服務(wù)的相互關(guān)系分析[J].中國圖書館學(xué)報(bào)，2004（3）：18-23

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