張未東

(廣東警官學(xué)院 治安系,廣東 廣州 510232)

亞運(yùn)前后廣州流動(dòng)人口狀況與管理分工研究

張未東

(廣東警官學(xué)院 治安系,廣東 廣州 510232)

2010年亞運(yùn)前后廣州流動(dòng)人口主要包括原有流動(dòng)人口以及亞運(yùn)期間短期來穗人口,前者將近 1000萬,后者約 100萬。其中,居住在出租屋的比例約占 70%以上,自有房屋居住與其他方式居住約各占 15%。亞運(yùn)前后的廣州流動(dòng)人口管理,應(yīng)在黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,建立各部門分工負(fù)責(zé)、共同協(xié)作機(jī)制,強(qiáng)化直接責(zé)任主體的治安管理責(zé)任。

亞運(yùn);流動(dòng)人口;管理分工

流動(dòng)人口,又稱流動(dòng)人員,一般是指離開常住戶口所在地,到其它地區(qū)滯留活動(dòng)的人口。2010年 1月 1日起施行的《廣東省流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定,“本條例所稱流動(dòng)人口,是指離開常住戶口所在地進(jìn)入本省和在本省行政區(qū)域內(nèi)跨地級(jí)以上市居住的人員”。由此可見,當(dāng)前廣州市流動(dòng)人口的范圍為:在穗居住的外省人,以及在穗居住的非廣州十區(qū)兩市 (指從化、增城)戶籍的本省人。管理好流動(dòng)人口,是實(shí)現(xiàn)“平安亞運(yùn)”目標(biāo)的重要內(nèi)容。

一、亞運(yùn)前后廣州流動(dòng)人口的構(gòu)成與數(shù)量

亞運(yùn)前后廣州流動(dòng)人口大致可分為兩類:廣州原有流動(dòng)人口,以及亞運(yùn)期間短期來穗人口。后者主要是指來穗?yún)⑴c賽事、觀賞賽事、參觀旅游等的流動(dòng)人口。

亞運(yùn)前后廣州流動(dòng)人口的數(shù)量,是原有流動(dòng)人口數(shù)量與亞運(yùn)期間短期來穗人口數(shù)量的總和。原有流動(dòng)人口數(shù)量,占了絕大比例。而原有流動(dòng)人口到底有多少,難有一個(gè)準(zhǔn)確數(shù)字。

從 1982年、1990年、2000年,再到如今,廣州流動(dòng)人口的數(shù)量在不斷增加。但不同部門、不同學(xué)者公布的數(shù)據(jù)卻并不相同。以 2005年廣州流動(dòng)人口數(shù)量為例,計(jì)生部門統(tǒng)計(jì),廣州外來人口500萬;公安部門統(tǒng)計(jì),廣州外來暫住人口 350萬;而廣州市勞動(dòng)保障部門登記在冊(cè)的外來務(wù)工人員僅 131萬。[1]謝守紅在 “廣州市外來人口空間分布變動(dòng)分析”研究中指出,廣州流動(dòng)人口數(shù)量從 1982年的 8萬、增加到 1990年的 56萬、再增加到 2000年的 428萬。[2]同樣是 1982年、1990年、2000年三個(gè)觀測(cè)點(diǎn),李若建在 “廣州市外來人口的空間分布分析”研究中指出,1982年,1990年、2000年廣州市外來人口的數(shù)量為 8.3萬、48.7萬、342.5萬。[3]二者的統(tǒng)計(jì)口徑可能存在差別,導(dǎo)致 2000年數(shù)據(jù)有較大差異。

據(jù)統(tǒng)計(jì),廣州市 2005年、2006年、2007年三年的流動(dòng)人口數(shù)分別為 364萬、399萬、466萬,人口以每年兩位數(shù)增幅增長(zhǎng)。[4]如以前述數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),采用簡(jiǎn)單線性趨勢(shì)和二次曲線趨勢(shì)方法預(yù)測(cè),2010年廣州原有流動(dòng)人口數(shù)量應(yīng)在 600萬左右。

但上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)本身并不一定準(zhǔn)確,導(dǎo)致預(yù)測(cè)結(jié)果失真。在這點(diǎn)上,北京奧運(yùn)前進(jìn)行的流動(dòng)人口與出租屋底數(shù)基礎(chǔ)調(diào)查結(jié)果頗有啟示。據(jù)公開媒體報(bào)道,2007年 6月底,北京流動(dòng)人口總數(shù)為 510萬。[5]2008年北京在全市范圍內(nèi)組織開展了以摸清流動(dòng)人口和出租房屋底數(shù)為重點(diǎn)的基礎(chǔ)調(diào)查工作,據(jù)北京市流動(dòng)人口和出租房屋管理委員會(huì)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,截止到 2008年 9月 20日,全市基礎(chǔ)調(diào)查采集登記流動(dòng)人口 880萬人,出租房屋92萬戶、384萬間。較 2007年底,流動(dòng)人口登記數(shù)量?jī)粼?326萬,增長(zhǎng) 58.8%;出租屋登記數(shù)量?jī)粼?15萬戶,增長(zhǎng) 19.5%。從 2007年 6月的510萬,增加到 2008年 9月的 880萬,增加了 72.5%,約 370萬人。假設(shè)這 370萬新增人口全部是因?yàn)橹奥┑撬鶎?dǎo)致的,則可計(jì)算出之前漏登率約為 42%,這一驚人比例充分表明,在流動(dòng)人口底數(shù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)工作中,漏登率可能是非常之高的。假若在 880萬底數(shù)的基礎(chǔ)上,再增多 10%左右的漏登誤差,則北京市流動(dòng)人口的數(shù)量將逼近千萬。

結(jié)合北京數(shù)據(jù)預(yù)計(jì),目前廣州流動(dòng)人口數(shù)量行將逼近 1000萬,2010年可能會(huì)達(dá)到 1000萬。

前述主要圍繞廣州原有流動(dòng)人口總量來論述,亞運(yùn)前后的廣州流動(dòng)人口構(gòu)成,還包括另外一個(gè)重要組成部分,即亞運(yùn)期間短期來穗人口,主要是指亞運(yùn)期間來穗?yún)⑴c賽事、觀賞賽事、參觀旅游等的流動(dòng)人口。參與賽事的人員主要包括相關(guān)政府官員、運(yùn)動(dòng)員、代表團(tuán)人員、新聞媒體、贊助商等。按照北京奧運(yùn)的相關(guān)數(shù)據(jù),奧運(yùn)會(huì)注冊(cè)來賓約有 50200人。其中,運(yùn)動(dòng)員和隨隊(duì)官員17000人,奧林匹克大家庭成員 4600人,注冊(cè)媒體人員 21600人,贊助商及其客人 7000人。[6]據(jù)廣州亞組委相關(guān)部門通報(bào),廣州亞組委預(yù)計(jì)將為45個(gè)國(guó)家和地區(qū)的約 4萬名注冊(cè)人員安排住宿。其中,運(yùn)動(dòng)員、隨隊(duì)官員及技術(shù)官員將超過兩萬名,還有約一萬名媒體工作人員,以及約 8100名國(guó)內(nèi)外嘉賓。[7]上述人員由廣州亞運(yùn)會(huì)組委會(huì)負(fù)責(zé)安排接待。

觀賞賽事的流動(dòng)人口數(shù)量,可通過門票銷售系統(tǒng)來統(tǒng)計(jì)。北京奧運(yùn)采取網(wǎng)上注冊(cè)預(yù)售、持身份證等有效證件領(lǐng)取門票的票務(wù)方法,來掌握觀賽人員的資料。廣州亞運(yùn)可參考這一做法,通過統(tǒng)計(jì)外地居民的購(gòu)票情況來確定亞運(yùn)期間來穗觀賽的流動(dòng)人口數(shù)量。由于門票尚未開售,目前尚無法估計(jì)這一數(shù)值。

亞運(yùn)期間來穗?yún)⒂^旅游的流動(dòng)人口數(shù)量,可比照北京奧運(yùn)的相關(guān)數(shù)據(jù),采取對(duì)應(yīng)期旅游監(jiān)測(cè)方法來預(yù)測(cè)。根據(jù)北京市旅游局對(duì) 2008年 8月北京奧運(yùn)對(duì)應(yīng)期的旅游監(jiān)測(cè)情況來看,奧運(yùn)會(huì)對(duì)應(yīng)期內(nèi) (即 2007年 8月 8日至 2007年 8月 24日 ),北京 165處主要旅游景點(diǎn)共接待國(guó)內(nèi)外游客 878.9萬次,日均高達(dá) 51.7萬人次。[8]據(jù)廣州亞組委相關(guān)人士通報(bào),亞運(yùn)會(huì)期間,來自世界和全國(guó)各地的觀眾和游客預(yù)計(jì)將達(dá)到 300萬人次,[7]日均達(dá)18.8萬人次,這一日均數(shù)據(jù)約為北京奧運(yùn)對(duì)應(yīng)期旅游數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)值的 1/3強(qiáng)。由于廣州亞運(yùn)在 11月份舉行,學(xué)生及家長(zhǎng)前來觀賽旅游的人數(shù)應(yīng)比北京奧運(yùn)要少。此外亞運(yùn)會(huì)與奧運(yùn)會(huì)在影響力方面存在一定差距。結(jié)合上述因素,以及廣州與北京的實(shí)際情況,我們初步推斷,廣州亞運(yùn)期間短期來穗?yún)①?、觀賽、參觀旅游的流動(dòng)人口數(shù)量,應(yīng)與北京奧運(yùn)持平或略低于北京奧運(yùn),初步預(yù)計(jì)為100萬人左右或以下。

綜前所述,初步預(yù)測(cè),亞運(yùn)前后廣州流動(dòng)人口總量在 1100萬左右。按構(gòu)成劃分,廣州原有流動(dòng)人口約 1000萬;亞運(yùn)期間短期來穗流動(dòng)人口約100萬。

二、亞運(yùn)前后廣州流動(dòng)人口的居住場(chǎng)所分析

亞運(yùn)期間短期來穗人口按來穗目的不同,居住方式也會(huì)不同。運(yùn)動(dòng)員、隨隊(duì)官員、技術(shù)官員、媒體工作人員及國(guó)內(nèi)外嘉賓等 4萬名注冊(cè)人員,主要由亞組委負(fù)責(zé)安排在四類場(chǎng)所住宿:一是運(yùn)動(dòng)員村、技術(shù)官員村、媒體村;二是汕尾分賽區(qū)運(yùn)動(dòng)員分村;三是官方 (總部)飯店;四是指定接待飯店。

亞運(yùn)前后來穗觀賽及參觀旅游的短期人口,則可能主要選擇住宿在酒店旅館內(nèi)。而選擇居民家宅、出租屋作為落腳點(diǎn)的也會(huì)占一定比例。而珠三角的本地居民,可能會(huì)利用交通便利的優(yōu)勢(shì),選擇“白天來穗、夜晚歸巢”的通勤方式觀賽旅游。

據(jù)此我們推斷,亞運(yùn)期間短期來穗人口,并不會(huì)導(dǎo)致廣州流動(dòng)人口及出租屋管理的整體形態(tài)產(chǎn)生較大變化,亞運(yùn)期間廣州流動(dòng)人口及出租屋管理的重點(diǎn)對(duì)象,還是廣州原有流動(dòng)人口群體。對(duì)以居民家宅、出租屋為落腳點(diǎn)的短期來穗人口,應(yīng)按照流動(dòng)人口與出租屋管理的統(tǒng)一部署、同等要求,做好相關(guān)工作。廣州原有流動(dòng)人口的居住場(chǎng)所情況,尚未有公開統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可供參考。我們僅通過參照一些學(xué)者的研究結(jié)果,大致推斷其一般形態(tài)。

李若建在“廣州市外來人口的空間分布分析”研究中指出,2000年第五次人口普查資料顯示,在廣州外來人口中,67.6%的人租房居住,自己有房子 (自建、自購(gòu))的比重只有 18.3%,其他情況占 14.1%。[3]近年來,隨著貨幣分房政策后公房數(shù)量的急劇縮減,以及廣州房?jī)r(jià)的不斷攀升,越來越多的外來人口居住在出租房屋內(nèi)。本地低收入群體、年輕人以及落戶廣州的外地年輕人,也將租房作為成家立業(yè)過渡期的首選居住方式。保守估計(jì),廣州租房居住的外來人口已達(dá) 70%以上,自有房屋居住 (自購(gòu)、自建)與其他方式居住 (如居住在工作場(chǎng)所、工棚、居民家宅、旅店、醫(yī)院、流浪場(chǎng)所等地)約各占 15%左右。

以上述數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),也可推測(cè)廣州流動(dòng)人口的實(shí)有總數(shù)。目前公安機(jī)關(guān)等部門公布的流動(dòng)人口總數(shù),主要是依據(jù)居住在出租房屋內(nèi)、進(jìn)行暫住登記或辦理暫住證的流動(dòng)人員數(shù)據(jù)得出的。前述表明,廣州市 2005年、2006年、2007年三年的流動(dòng)人口數(shù)分別為 364萬、399萬、466萬,人口以每年兩位數(shù)增幅增長(zhǎng)。以上述數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),采用簡(jiǎn)單線性趨勢(shì)和二次曲線趨勢(shì)方法預(yù)測(cè),2010年廣州原有流動(dòng)人口數(shù)量應(yīng)在 600萬左右。

現(xiàn)以 2007年總數(shù) 466萬、2010年預(yù)測(cè)總數(shù)600萬這兩個(gè)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),通過設(shè)定漏登率 (擬設(shè)為四檔:10%、20%、30%以及最高參考前述北京的 42%),可估算出居住在出租屋內(nèi)的流動(dòng)人口總數(shù)。假設(shè)如前所述,廣州居住在出租房屋內(nèi)的流動(dòng)人口約占總流動(dòng)人口數(shù)量的 70%,則可推斷出廣州流動(dòng)人口的總量。具體預(yù)測(cè)結(jié)果如表 2所示:

表 2 2007年、2010年廣州流動(dòng)人口總數(shù)預(yù)測(cè)表 (單位:萬人)

上表表明,在外部環(huán)境不發(fā)生較大改變的前提下,2007年至 2010年,廣州流動(dòng)人口總數(shù)坐落在740萬至 1477萬區(qū)間內(nèi),該組數(shù)據(jù)中位數(shù)與均值均位于 1000萬至 1050萬之間。這表明,前述對(duì)廣州原有暫住人口總數(shù)逼近 1000萬的預(yù)測(cè),并非憑空捏造。當(dāng)然,受金融危機(jī)、產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)力 “雙轉(zhuǎn)移”政策以及珠三角一體化等大背景的影響,未來兩三年廣州流動(dòng)人口數(shù)量增長(zhǎng)趨勢(shì)出現(xiàn)減緩甚至不增反減,也是現(xiàn)實(shí)可能的。

據(jù)廣州市出租屋管理部門數(shù)據(jù)顯示,截止至2008年底,廣州市登記在冊(cè)的出租屋數(shù)量為 195萬套,此外還有許多出租屋尚未納入登記,一些城中村的出租屋甚至過半沒有登記信息。深圳官方數(shù)據(jù)顯示,截至 2007年 6月底,深圳市已累計(jì)登記住宅出租屋 313萬套間,實(shí)際登記暫住人口 1174萬人。[9]如前所述,2007年深圳的官方數(shù)據(jù)顯示,80%以上的流動(dòng)人口居住在出租屋內(nèi)。假設(shè)深圳80%的流動(dòng)人員居住在出租屋內(nèi),由此可計(jì)算得出,深圳每套出租屋平均居住 3人。假設(shè)廣州一套出租屋也平均居住 3人,則 195萬出租屋內(nèi)居住的人口約為 585萬人,其中絕大部分為流動(dòng)人口。按照前述租房居住的流動(dòng)人口約占流動(dòng)人口總數(shù)70%的比例估算,2008年底廣州外來流動(dòng)人口的數(shù)量約為 836萬。結(jié)合廣州流動(dòng)人口逐年增加的現(xiàn)有趨勢(shì)、以及現(xiàn)實(shí)存在的漏登現(xiàn)象來估計(jì),2010年廣州流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)到 1000萬,也并非不可能。

三、亞運(yùn)前后廣州流動(dòng)人口管理的責(zé)任分工

前述分析表明,亞運(yùn)前后廣州流動(dòng)人口主要由兩部分構(gòu)成:原有流動(dòng)人口,約 1000萬;以及亞運(yùn)期間短期來穗人口 (分參賽、觀賽、旅游等三種目的),約 100萬。上述流動(dòng)人口的居住場(chǎng)所主要有以下九種:

(1)亞運(yùn)村及亞組委簽約酒店。主要對(duì)象為短期來穗人口中的參賽人員,約 4萬人。

(2)旅館 (提供旅客住宿業(yè)務(wù)的酒店賓館等場(chǎng)所)。主要對(duì)象為亞運(yùn)期間短期來穗觀賽、旅游人員,以及原有流動(dòng)人口中的部分人員,約 80-100萬人。

(3)出租屋 (公、私出租屋)。主要對(duì)象為原有流動(dòng)人口,以及部分短期來穗觀賽、旅游人員,約 700萬人。

(4)自有房屋 (自建、自購(gòu))。主要對(duì)象為原有流動(dòng)人口,約 150萬人。

(5)本地居民家宅 (指親友、雇主等家宅)。主要對(duì)象為原有流動(dòng)人口,以及部分短期來穗觀賽、旅游人員,約 10萬人。

(6)工棚、工地、工作場(chǎng)所等地的集體宿舍。主要對(duì)象為原有流動(dòng)人口,約 30萬人。

(7)醫(yī)院。主要對(duì)象為原有流動(dòng)人口,以及亞運(yùn)期間短期來穗就醫(yī)的人口,約不到 10萬人。

(8)通勤人口。主要對(duì)象為家住外地、在廣州工作的原有流動(dòng)人口,以及亞運(yùn)期間來穗觀賽旅游但不在廣州住宿的省內(nèi)往返人員,約不到 10萬人。

(9)流浪人員。主要對(duì)象為原有流動(dòng)人口及亞運(yùn)期間短期來穗,居住在廣場(chǎng)、隧道、天橋等地的流浪人員,不到 1萬人。

此外,實(shí)際上還存在第十類重要的流動(dòng)人口群體,即目前在廣州大、中專 (含技校)院校就讀,但未將戶籍遷入廣州的學(xué)生。因這一群體具有特殊性,所以之前尚未將之納入一般流動(dòng)人口的討論范圍,但也應(yīng)給予關(guān)注。根據(jù)廣東省教育廳 2009年發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,目前廣東省 105所高校在校生規(guī)模已達(dá) 100.86萬人。[10]廣州是廣東高校最大的集中地,據(jù)此估算,廣州高校在校生規(guī)模約在 40-70萬之間,再加上廣州中專 (含技校)院校,廣州大、中專 (含技校)院校在校學(xué)生總規(guī)模約在50-80萬之間,其中符合人戶分離條件的約在 30-50萬之間。介于這一群體的特殊性,以下分析僅將其作為比較對(duì)象列入,不作重點(diǎn)分析。

廣州流動(dòng)人口構(gòu)成的多樣性,決定了管理方法與思路也宜切合現(xiàn)實(shí),不宜一刀切。應(yīng)堅(jiān)持黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各部門各司其職的方針,按照屬地管理為主、屬人管理為輔的基本原則,突出重點(diǎn),落實(shí)責(zé)任,既全面管理、不留死角,又重點(diǎn)突出、職責(zé)分明。表 3將廣州流動(dòng)人口按居住場(chǎng)所進(jìn)行分類,結(jié)合人口構(gòu)成、預(yù)計(jì)人數(shù)、所占比例、直接責(zé)任主體、主管部門、協(xié)管部門等多方面因素,探討亞運(yùn)前后流動(dòng)人口管理的責(zé)任分工。

表 3亞運(yùn)前后廣州流動(dòng)人口管理責(zé)任分工

由表 3可見,亞運(yùn)前后的廣州流動(dòng)人口管理,應(yīng)該遵循在黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,各部門分工負(fù)責(zé)、共同協(xié)作的運(yùn)作機(jī)制,同時(shí)要強(qiáng)化直接責(zé)任主體的治安管理責(zé)任。

旅館業(yè)主、出租屋主、本地居民、醫(yī)院負(fù)責(zé)人,應(yīng)按照“誰留宿、誰負(fù)責(zé),誰出租、誰負(fù)責(zé)”的基本原則,承擔(dān)起對(duì)流動(dòng)人口的治安管理責(zé)任。用工單位和個(gè)人,應(yīng)按照 “誰用工、誰負(fù)責(zé)”的基本原則,承擔(dān)起對(duì)流動(dòng)人口的治安管理責(zé)任。

同時(shí),應(yīng)按照 “誰主管、誰負(fù)責(zé)”的基本原則,落實(shí)各部門對(duì)流動(dòng)人口的管理。亞組委應(yīng)做好對(duì)參賽人員的管理服務(wù)工作。民政部門、城管部門應(yīng)做好對(duì)流浪人員的救助與管理工作。公安機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)旅館業(yè)的管理,加大對(duì)居住在自有房屋及工棚、工地、工作場(chǎng)所等地集體宿舍的流動(dòng)人員的管理,重視對(duì)通勤人員的監(jiān)管。街道 (居委)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村委)應(yīng)同有關(guān)部門一起,做好對(duì)留宿流動(dòng)人員的本地居民的監(jiān)督工作。衛(wèi)生、教育部門,應(yīng)協(xié)同醫(yī)院、大中專 (含技校)院校的負(fù)責(zé)人一道,做好外來患者以及在校學(xué)生的管理工作。出租屋及流動(dòng)人口管理部門,應(yīng)重點(diǎn)做好居住在出租屋內(nèi)的流動(dòng)人口的管理工作,同時(shí)協(xié)同有關(guān)部門做好居住在自有房屋、本地居民家宅、工棚、工地、工作場(chǎng)所等地集體宿舍內(nèi)的流動(dòng)人口的管理工作。只有各部門各司其職,協(xié)同配合,才能做到權(quán)責(zé)清晰、重點(diǎn)突出,不錯(cuò)位、不缺位、不推諉、不扯皮,形成黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各部門分工協(xié)作、全社會(huì)聯(lián)動(dòng)、有點(diǎn)有面的網(wǎng)格化管理模式,確保亞運(yùn)安全。

[1]王道斌.廣州外來工究竟有多少 [N].信息時(shí)報(bào),2005-11-03(A12).

[2]謝守紅.廣州市外來人口空間分布變動(dòng)分析 [J].城市問題,2007,(12).

[3]李若建.廣州市外來人口的空間分布分析 [J].中山大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版),2003,(03).

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責(zé)任編輯:林 衍

A bstract:Floating population in the period of pre and post Guangzhou 2010 Asian Games includes two parts,namely,the original10 million mobile population and the population of onemillionwho comes to Guangzhou shortly during the Asian Games.Among all the floating population,the population living in rented rooms is about 70%and the population living in their own houses and other places is about 15%respectively.Under the unified leadership of Party committees and governments,the mechanisms of responsibility share and collaboration should be established to strengthen the direct security responsibility of the majormanagement branches.

Key w ords:Asian Games;floating population;status;management division

A Study on the Status of Floating Population in Guangzhou in the period of Pre and Post Asian Games andManagementD ivision

ZhangW ei-dong
(Dept.of Public Order,Guangdong Police College,Guangzhou 510232,China)

D631.42

A

1009-3745(2010)03-0107-06

2010-07-12

廣州市政府課題《亞運(yùn)背景下的出租屋與流動(dòng)人口管理研究》

張未東 (1968-),女,吉林遼源人,廣東警官學(xué)院治安系講師,從事治安學(xué)研究等。