童志丹 溫尤 黃欣 梅孟輝

（1.廣州市白云區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局 廣東廣州 510000；2.白云區(qū)金沙洲街來(lái)穗人員和出租屋服務(wù)管理中心 廣東廣州 510000）

廣州作為華南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心，自改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，大量的外來(lái)人口不斷涌入，城市不斷擴(kuò)容。在城市發(fā)展的進(jìn)程中，由于對(duì)城市建設(shè)預(yù)期規(guī)劃不足，城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，先發(fā)展后規(guī)劃或邊發(fā)展邊規(guī)劃的現(xiàn)象普遍存在，甚至部分區(qū)域處于無(wú)序發(fā)展，使得經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃相互不協(xié)調(diào)、不配套、不銜接，導(dǎo)致出租屋遍地開(kāi)花，尤以城中村和城郊結(jié)合部為甚[1]。大量出租屋聚集在城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部，其相對(duì)廉價(jià)的租金成為外來(lái)流動(dòng)人員和各種家庭式私營(yíng)業(yè)主的首選，而城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部的出租屋多為農(nóng)村宅基地上搭建而來(lái)，其樓距擁擠，環(huán)境和人口成員復(fù)雜，成為違法分子隱藏及活動(dòng)之地，出租屋制售假違法行為屢禁不止。

一、廣州市白云區(qū)出租屋現(xiàn)狀及涉假形勢(shì)

（一）廣州市白云區(qū)出租屋現(xiàn)狀

自20 世紀(jì)80 年代改革開(kāi)放以來(lái)，在改革開(kāi)放政策的推動(dòng)和政府的支持引導(dǎo)下，廣州市白云區(qū)商貿(mào)活動(dòng)活躍，外來(lái)人口大量涌入，使得廣州市白云區(qū)倉(cāng)儲(chǔ)物業(yè)和出租屋需求快速增長(zhǎng)，而白云區(qū)作為廣州市中心城區(qū)之一，地處城郊結(jié)合區(qū)域，因其便利的地理位置和相對(duì)低廉的生產(chǎn)生活成本，成為小微企業(yè)和外來(lái)務(wù)工人員的聚集地，造就了白云區(qū)發(fā)達(dá)的出租屋經(jīng)濟(jì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，白云區(qū)轄區(qū)內(nèi)有城中村58 個(gè)[2]，出租屋達(dá)12.7 萬(wàn)余棟[3]，2019 年年末常住人口277.96 萬(wàn)人。出租屋經(jīng)濟(jì)成為白云區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動(dòng)力聚集的重要特征，也成為了集體和個(gè)人重要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。由于城中村的出租屋多為自建房屋，受利益驅(qū)動(dòng)，許多村民在原有出租屋基礎(chǔ)上搭建、加建了大量嚴(yán)重超標(biāo)超限、不符合安全消防要求的違章建筑，為城市管理帶來(lái)不少隱患，加劇了白云區(qū)“散、小、亂”現(xiàn)象，成為制假售假等亂象產(chǎn)生的重要原因。

（二）廣州市白云區(qū)出租屋涉假形勢(shì)

廣州市白云區(qū)豐富的人力資源、優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)基礎(chǔ)為制假售假提供了沃土，環(huán)境復(fù)雜的城中村出租屋成為制售假冒偽劣商品違法分子最隱蔽的藏身之所，而出租屋屋主為追求利潤(rùn)，對(duì)出租屋管理不到位、要求不執(zhí)行，對(duì)出租屋屋主應(yīng)盡職責(zé)不熟悉、不重視，導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)利用出租屋制售假或儲(chǔ)假現(xiàn)象嚴(yán)重。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2019年廣州市白云區(qū)打假工作專班查處涉假案件109宗，其中出租屋涉假案件56 宗，約占案件總數(shù)51.4%，出租屋涉假形勢(shì)嚴(yán)峻。為此，廣州市白云區(qū)人民政府印發(fā)了《廣州市白云區(qū)打擊制售假冒偽劣商品違法行為三年行動(dòng)計(jì)劃（2019—2021 年）及配套文件的通知》，將出租屋涉假管控作為制售假冒偽劣商品重點(diǎn)治理領(lǐng)域之一。

二、廣州市白云區(qū)出租屋管理存在的困難

隨著廣州市流動(dòng)人口和出租屋數(shù)量的增長(zhǎng)，出租屋涉假已成為制假售假重災(zāi)區(qū)，出租屋涉假管控成為治理制售假冒偽劣商品違法行為的關(guān)鍵點(diǎn)，直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。目前，廣州市為加強(qiáng)出租屋管理制定和實(shí)施了《廣州市房屋租賃管理規(guī)定》，對(duì)出租屋管理工作進(jìn)行具體規(guī)定，組建了廣州市來(lái)穗人員服務(wù)管理局、來(lái)穗人員和出租屋服務(wù)管理中心[4]，加強(qiáng)出租屋的管理管控，但實(shí)際管理過(guò)程中仍存在以下困難。

（一）出租登記意識(shí)弱

根據(jù)廣州市出租屋管理要求，房屋租賃需要到街鎮(zhèn)來(lái)穗人員和出租屋服務(wù)管理中心進(jìn)行登記備案。實(shí)際過(guò)程中，一方面由于外來(lái)流動(dòng)人口對(duì)廣州出租登記政策的不清楚、不熟悉或怕麻煩，部分租賃當(dāng)事人認(rèn)為出租房屋是房屋出租方和承租方雙方的事，無(wú)需政府介入管理，對(duì)租賃登記備案意識(shí)不強(qiáng)烈；另一方面，由于房屋租賃登記備案后出租屋屋主需要繳納相應(yīng)的稅費(fèi)，而當(dāng)前出租屋市場(chǎng)以出租方為主導(dǎo)，出租方繳納的稅費(fèi)通常以房租形式轉(zhuǎn)嫁給承租方，從而導(dǎo)致出租方和承租方對(duì)房屋租賃登記備案的意愿不強(qiáng)。據(jù)調(diào)查，僅50%左右租客表示其屋主有去街鎮(zhèn)出租屋管理服務(wù)中心登記[5]。

（二）人員流動(dòng)性大

流動(dòng)人口最顯著的特征就是流動(dòng)性大，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，廣州市目前登記在冊(cè)流動(dòng)人口有943.54 萬(wàn)人，高中學(xué)歷（中專、中技）455.58 萬(wàn)人，占48.28%；小學(xué)學(xué)歷21.88 萬(wàn)人，占2.32%，其人員成分復(fù)雜，文化素質(zhì)水平整體相對(duì)偏低，其法律觀念淡薄，工作不穩(wěn)定，導(dǎo)致從事職業(yè)多變、從業(yè)地點(diǎn)多變、居住地多變，人員流動(dòng)性強(qiáng)[6]，使得出租屋管理過(guò)程中，出租屋管理員對(duì)流動(dòng)人口和出租屋信息采集滯后于流動(dòng)人口的實(shí)際動(dòng)向，信息登記工作滯后于外來(lái)人口流動(dòng)[7]，為出租屋管理帶來(lái)很大的挑戰(zhàn)。

（三）管理人員不足

至2013 年2 月成立廣州市來(lái)穗人員服務(wù)管理局以來(lái)，廣州市白云區(qū)相繼成立區(qū)來(lái)穗人員服務(wù)管理局，各街鎮(zhèn)組建來(lái)穗人員和出租屋服務(wù)管理中心，成為當(dāng)前白云區(qū)出租屋管理的主力軍，但由于出租屋管理工作的經(jīng)費(fèi)投入不足，出租屋管理員人數(shù)有限，且出租屋管理人員的收入待遇相對(duì)偏低，導(dǎo)致出租屋管理力量不足和管控能力有限。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（2015 年底）表明，廣州市專職出租屋管理員約1.04 萬(wàn)名，按照省、市相關(guān)規(guī)定，按照流動(dòng)人口 500:1 比例的配備[7]，出租屋管理力量是明顯不足。

（四）管理手段單一

廣州市白云區(qū)出租屋管理的主要措施包括三種方式，一是上門巡查登記出租屋、租賃當(dāng)事人信息、辦理房屋租賃登記備案；二是房屋租賃登記備案作為辦理居住證的前置條件，倒逼來(lái)穗人員主動(dòng)辦理房屋租賃登記備案；三是門禁管控，通過(guò)對(duì)出租屋加裝門禁系統(tǒng)，利用門禁管控的手段，加強(qiáng)對(duì)出租屋及來(lái)穗人員管控。但上述三種方式對(duì)于未登記的出租屋，其管理手段相對(duì)單一，尤其是在相對(duì)人不配合的情況下，由于法律法規(guī)賦予出租屋管理員的權(quán)限有限，導(dǎo)致信息采集難，出租屋動(dòng)態(tài)信息滯后，甚至部分隱性出租屋未納入管理之中。

三、廣州市白云區(qū)出租屋涉假監(jiān)管難點(diǎn)

（一）管控基礎(chǔ)薄弱

由于當(dāng)前出租屋管理存在租賃雙方登記備案意識(shí)薄弱，人員流動(dòng)性大、基層管理力量不足等問(wèn)題，使得出租屋管理效率不高，登記信息相對(duì)滯后，出租屋動(dòng)態(tài)管理不及時(shí)。另外，由于歷史原因，大量的自建房、違章建筑等不良物業(yè)的存在，出租屋底數(shù)不清、信息不全、管理基礎(chǔ)薄弱[8]。同時(shí)，基層出租屋管理員多為政府雇員或合同制人員，其辨假識(shí)假能力有限，且由于工資低、任務(wù)重，基層出租屋管理員普遍打假動(dòng)力不足，也是出租屋涉假監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱的一方面。

（二）管控部門分散

當(dāng)前出租屋涉假管控涉及到多個(gè)部門，“條”“塊”分割，缺乏系統(tǒng)的整合，其中出租屋管理涉及來(lái)穗人員和出租屋服務(wù)管理中心、門禁辦等，管理模式為網(wǎng)格化分片分塊管理，而制售假治理涉及公安部門、市場(chǎng)監(jiān)管部門、煙草部門等，以各條線口監(jiān)管為主，導(dǎo)致出租屋涉假管控出現(xiàn)“條條分割、條塊分割、多頭管理”等問(wèn)題，各部門在職責(zé)上彼此獨(dú)立，各自為政，部門間信息資源難以共享，對(duì)出租屋涉假行為缺乏系統(tǒng)性監(jiān)督管理[9][10]，使得出租屋涉假管控存在留白。

（三）基層管控權(quán)限有限

當(dāng)前廣州市白云區(qū)出租屋涉假管控是以出租屋管理為切入點(diǎn)，通過(guò)加強(qiáng)出租屋管理，將出租屋控假工作納入出租屋日常管理職責(zé)范圍之內(nèi)，要求出租屋管理員在日常巡查過(guò)程中對(duì)發(fā)現(xiàn)的涉假行為及時(shí)上報(bào)。但由于基層出租屋管理員管控權(quán)限有限，缺乏執(zhí)法權(quán)，使得工作難度相應(yīng)增加，遇到流動(dòng)人口不配合時(shí)，處置措施相對(duì)不足，無(wú)強(qiáng)制管控手段，對(duì)巡查發(fā)現(xiàn)可能存在的出租屋涉假問(wèn)題，無(wú)法進(jìn)一步檢查確認(rèn)[9]，為避免不必要的麻煩，對(duì)無(wú)法確認(rèn)的情況往往不上報(bào)，從而導(dǎo)致出租屋涉假治理效率降低。

（四）法律法規(guī)不健全

在出租屋涉假管控過(guò)程中，很多出租屋為村民或村社物業(yè)，因當(dāng)前法律法規(guī)關(guān)于出租屋涉假行為的規(guī)定不健全，對(duì)出租物業(yè)業(yè)主應(yīng)盡的管控義務(wù)、職責(zé)要求相對(duì)較少，對(duì)業(yè)主不履行相關(guān)義務(wù)和職責(zé)的處罰力度相對(duì)較輕，使得出租屋涉假管控的震懾力度不夠，導(dǎo)致屋主對(duì)出租屋涉假管控、治理參與度不高，在房屋出租過(guò)程中只管收取租金，對(duì)出租屋使用情況放任不管，使得民宅辦廠、出租屋制售假現(xiàn)象嚴(yán)重。

四、廣州市白云區(qū)出租屋涉假治理措施

（一）管理人員方面

一是加強(qiáng)宣傳教育，組織人員開(kāi)展打假教育培訓(xùn)。加大對(duì)基層監(jiān)管人員宣教力度，通過(guò)法律法規(guī)講解，以案說(shuō)法，教授辨別涉假產(chǎn)品方法，提升基層監(jiān)管人員控假及現(xiàn)場(chǎng)處置能力；

二是強(qiáng)化控假手段，推動(dòng)信息化管理。積極籌建打假數(shù)據(jù)庫(kù)及控假工作平臺(tái)，尋求納入“智慧白云”體系，積極推動(dòng)控假平臺(tái)與出租屋管理平臺(tái)及涉假重點(diǎn)區(qū)域公安門禁系統(tǒng)進(jìn)行有效對(duì)接，打破“信息孤島”和數(shù)據(jù)堡壘，實(shí)現(xiàn)各職能部門和鎮(zhèn)街之間打假數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)對(duì)打假工作的智能化、數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化管理。

三是推動(dòng)綜合治理，加強(qiáng)部門內(nèi)部及各部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，將出租屋控假工作融入出租屋巡查、治安管理等工作中，推動(dòng)建立區(qū)、街（鎮(zhèn)）、村（居）、社四級(jí)聯(lián)動(dòng)，借助各部門橫向力量和各級(jí)管理部門的豎向力量，夯實(shí)出租屋控假隊(duì)伍，緩解出租屋管理人員不足的情況。

（二）出租屋屋主方面

由于廣州市白云區(qū)涉假出租物業(yè)多以城郊結(jié)合部村、社及村民物業(yè)為主，為加強(qiáng)出租屋涉假治理，落實(shí)出租屋屋主的主體責(zé)任，白云區(qū)結(jié)合轄區(qū)內(nèi)實(shí)際情況，創(chuàng)新體制機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)出租屋屋主的懲戒力度。一方面，積極推動(dòng)各村社將物業(yè)涉假問(wèn)題與績(jī)效、分紅掛鉤，壓實(shí)出租屋屋主主體責(zé)任，讓出租屋屋主主動(dòng)對(duì)出租物業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管，拒絕租賃出租屋給涉假分子；另一方面，部分出租屋屋主為追求更多租金收益，存在加建、改建等違建行為，為加強(qiáng)出租屋涉假治理整治力度，白云區(qū)對(duì)涉假物業(yè)啟動(dòng)“兩違”核查，將出租屋制售假治理與拆違重點(diǎn)工作相結(jié)合，“以打假推拆違，以拆違促打假”，形成制假售假治理良性循環(huán)，既推動(dòng)拆違這項(xiàng)重點(diǎn)工作開(kāi)展，也促進(jìn)出租屋涉假管控工作。

（三）社會(huì)公眾方面

出租屋涉假治理作為社會(huì)治理的一個(gè)方面，離不開(kāi)社會(huì)公眾的參與。為此，白云區(qū)積極開(kāi)展打擊制售假冒偽劣商品違法行為宣傳教育活動(dòng)，加大對(duì)制假售假綜合治理政策宣講，解讀相關(guān)法律法規(guī)和政策，開(kāi)展產(chǎn)品防假防偽知識(shí)等識(shí)假防騙技能科普活動(dòng)，提高群眾對(duì)涉假治理的認(rèn)識(shí)，提升群眾對(duì)涉假產(chǎn)品的辨識(shí)度，營(yíng)造高壓打假氛圍。同時(shí)，白云區(qū)提高涉假舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)金額，印發(fā)《白云區(qū)舉報(bào)制售假冒偽劣商品違法行為獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，實(shí)行快獎(jiǎng)重獎(jiǎng)?wù)撸岣呷罕娍丶俜e極性，促進(jìn)形成社會(huì)共治共享局面。