肖 巧 平

專(zhuān)題研究

從物質(zhì)幫助權(quán)到社會(huì)保障制度:新中國(guó)憲法“扶貧幫困”的歷史軌跡

肖 巧 平

物質(zhì)幫助權(quán)與社會(huì)保障制度盡管都是對(duì)生活有困難的人提供的救助和保障,但兩者的含義不完全相同。我國(guó)憲法“扶貧幫困”的規(guī)定可以分為改革開(kāi)放前和改革開(kāi)放后兩個(gè)階段。第一階段經(jīng)歷了物質(zhì)幫助權(quán)的確立、倒退和恢復(fù),第二階段則由物質(zhì)幫助權(quán)發(fā)展到社會(huì)保障。2004年憲法確認(rèn)“建立社會(huì)保障制度”后,我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。

物質(zhì)幫助權(quán);社會(huì)保障制度;憲法

Abstract:Right to material assistance and social security system both imply the need to provide support to those who live in straightened circumstances but there are differences in their meanings.The stipulation in China’s Constitution about“helping the poor”may be divided into two stages:before and after the refor m and opening up. The first stage experienced the establishment,fallback and restoration of the right to material assistance while the second stage witnessed the development from the right to material assistance to social security system.W ith the Amendment to the Constitution adopted in 2004 that affirms the“establishment of a sound social security system”the cause of social security made considerable progress in our country.

一、引 言

物質(zhì)幫助權(quán)、社會(huì)保障制度是我國(guó)扶貧幫困的憲法依據(jù)。依據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定,物質(zhì)幫助權(quán)是指公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力等情況下,有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。我國(guó)憲法對(duì)社會(huì)保障制度沒(méi)有概念性的規(guī)定?！杜＝蚍纱筠o典》將社會(huì)保障定義為“是對(duì)一系列相互聯(lián)系的,旨在保護(hù)個(gè)人免除因年老、疾病、死亡或失業(yè)而遭受損失的法規(guī)的統(tǒng)稱(chēng)”①〔英〕沃克主編、社會(huì)與科技發(fā)展研究所組織譯:《牛津法律大辭典》,光明日?qǐng)?bào)出版社,1988年,第833頁(yè)。。國(guó)際勞工局社會(huì)保障司對(duì)“社會(huì)保障”一詞概括為:社會(huì)保障是指社會(huì)通過(guò)采取一系列的公共措施來(lái)向其成員提供保護(hù),以便與由于疾病、生育、工傷、失業(yè)、傷殘、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度減少工資而引起的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)貧困進(jìn)行斗爭(zhēng),并提供醫(yī)療和對(duì)有子女的家庭實(shí)行補(bǔ)貼。②國(guó)際勞工局社會(huì)保障司編著,管靜和、張魯譯:《社會(huì)保障導(dǎo)論》,勞動(dòng)人事出版社,1989年,第5頁(yè)。我國(guó)的社會(huì)保障是指國(guó)家法律規(guī)定的,由國(guó)家和社會(huì)出面舉辦,對(duì)公民在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、家人死亡、遭遇災(zāi)害、面臨生活困難等情形下給予物質(zhì)幫助,旨在保障公民個(gè)人和家庭基本生活需要并提高生活水平、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和社會(huì)進(jìn)步的制度③林嘉:《社會(huì)保障法的理念、實(shí)踐與創(chuàng)新》,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002年,第38頁(yè)。。在我國(guó),物質(zhì)幫助權(quán)與社會(huì)保障制度盡管都是對(duì)生活有困難的人提供的保障,但兩者的含義不完全相同。

從權(quán)利享有的主體看,享有物質(zhì)幫助權(quán)的主體是“年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力”的人;而依據(jù)社會(huì)保障理論,年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、家人死亡、遭遇災(zāi)害、面臨生活困難等情形下的人都有權(quán)享受社會(huì)保障。

從權(quán)利的內(nèi)容看,物質(zhì)幫助權(quán)的內(nèi)容僅限于物質(zhì)上的保障;而社會(huì)保障制度的內(nèi)容既包括物質(zhì)保障,又包括社會(huì)服務(wù)。

從權(quán)利的客體看,物質(zhì)幫助權(quán)的客體僅限于物;而社會(huì)保障制度的客體既包括物,又包括行為。

從幫扶的程度看,物質(zhì)幫助權(quán)是“幫助”,依《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋:“幫助是替人出力、出主意或給與物質(zhì)上、精神上的支持?！雹僦袊?guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室編《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典(修訂版)》,商務(wù)出版社,1996年,第38頁(yè)。從漢語(yǔ)的使用習(xí)慣分析,“幫助”就如幫忙、幫工、幫手一樣,是起次要作用的、輔助作用的人或者手段,主要的工作或責(zé)任還是要“主人”承擔(dān)。而社會(huì)保障制度是“保障”?！氨Ｕ鲜潜Ｗo(hù)(生命、財(cái)產(chǎn)、權(quán)利等)使不受侵犯和破壞”。②中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室編《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典(修訂版)》,第46頁(yè)。從保障一詞中找不到誰(shuí)主誰(shuí)次的含義。所以,幫助的幫扶程度是要低于保障的。

以上四個(gè)方面充分說(shuō)明,物質(zhì)幫助是扶貧幫困的低級(jí)階段,而社會(huì)保障則是對(duì)貧困群體幫扶的的高級(jí)階段。

在國(guó)際社會(huì),一般都以“社會(huì)保障權(quán)”來(lái)概括對(duì)貧困群體的幫扶。社會(huì)保障權(quán)作為基本的人權(quán)得到了《世界人權(quán)宣言》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》等國(guó)際人權(quán)法律性文件的肯定。很多國(guó)家也將社會(huì)保障權(quán)的內(nèi)容寫(xiě)入了憲法。韓國(guó)、泰國(guó)、伊朗、冰島、俄羅斯、法國(guó)、荷蘭、烏克蘭、意大利、巴拿馬、巴西、秘魯、古巴、智利等53個(gè)國(guó)家的憲法都明確規(guī)定公民有社會(huì)保障權(quán)。還有一些國(guó)家則將提供社會(huì)保障視為國(guó)家的一項(xiàng)基本義務(wù)。③鐘會(huì)兵:《作為憲法權(quán)利的社會(huì)保障權(quán)——基于文本與判例分析》,《學(xué)術(shù)論壇》2005年第10期。荷蘭學(xué)者亨利·范·馬爾賽文和格爾·范·德·唐對(duì)142部憲法進(jìn)行分析,發(fā)現(xiàn)有33部憲法規(guī)定了享受寬裕或合理的生活標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利,有95部憲法規(guī)定了在失業(yè)、疾病、喪失勞動(dòng)能力或年老情況下國(guó)家救濟(jì)和社會(huì)保險(xiǎn),有62部憲法規(guī)定了享受社會(huì)保險(xiǎn)或社會(huì)救濟(jì)的權(quán)利④〔荷〕亨利·范·馬爾賽文、格爾·范·德·唐著,陳云生譯:《成文憲法的比較研究》,華夏出版社, 1987年,第158～159頁(yè)。。由此可見(jiàn),從憲法文本分析,社會(huì)保障權(quán)是一項(xiàng)在世界范圍內(nèi)受重視的憲法權(quán)利。

二、新中國(guó)憲法“扶貧幫困”的歷史軌跡

我國(guó)憲法的發(fā)展經(jīng)歷了《共同綱領(lǐng)》、“五四”憲法、“七五”憲法、“七八”憲法、“七八”憲法的兩次修訂、“八二”憲法、和“八二”憲法的四次修訂。關(guān)于“扶貧幫困”的規(guī)定,可以分為兩個(gè)大的階段。

(一)從新中國(guó)建立到改革開(kāi)放之前:物質(zhì)幫助權(quán)確立、倒退、恢復(fù)

1949年9月,第一屆全國(guó)政協(xié)會(huì)議召開(kāi)。會(huì)上通過(guò)了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《共同綱領(lǐng)》)?！豆餐V領(lǐng)》是新中國(guó)成立初期的綱領(lǐng)性文件,起到了臨時(shí)憲法的作用。該綱領(lǐng)中有多個(gè)條文涉及到了物質(zhì)幫助權(quán)。第25條:“革命烈士和革命軍人的家屬,其生活困難者應(yīng)如國(guó)家和社會(huì)的優(yōu)待。參加革命戰(zhàn)爭(zhēng)的殘廢軍人和退伍軍人,應(yīng)由人民政府給以適當(dāng)安置,使能謀生立業(yè)。”第32條:“逐步實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度。保護(hù)青工女工的特殊利益。”第34條:“人民政府應(yīng)……救濟(jì)災(zāi)荒?！睆倪@些規(guī)定可以看出,物質(zhì)幫助權(quán)已初步確立。

這些關(guān)于物質(zhì)幫助權(quán)的規(guī)定有以下特點(diǎn):

一是幫助對(duì)象主要集中于與革命戰(zhàn)爭(zhēng)有關(guān)的人員,即“革命烈士和革命軍人的家屬、參加革命戰(zhàn)爭(zhēng)的殘廢軍人和退伍軍人”。盡管“勞動(dòng)保險(xiǎn)制度”可惠及勞動(dòng)者,但勞動(dòng)保險(xiǎn)制度是逐步實(shí)行的;“救濟(jì)災(zāi)荒”可惠及災(zāi)民,但僅在“關(guān)于農(nóng)林漁牧業(yè)”的條文中,與“興修水利,防洪防旱,恢復(fù)和發(fā)展畜力,改良農(nóng)具和種子,防止病蟲(chóng)害”等并在一起。與單獨(dú)成為一條的與革命戰(zhàn)爭(zhēng)有關(guān)人員的幫助比起來(lái),重視與革命戰(zhàn)爭(zhēng)有關(guān)人員的傾向是非常明顯的。

二是從形式上看,物質(zhì)幫助權(quán)沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的條文,分散在多個(gè)條文中;而且,沒(méi)有把它視為人民的權(quán)利?！豆餐V領(lǐng)》把人民的權(quán)利放在第一章總綱中,而物質(zhì)幫助權(quán)的內(nèi)容則主要規(guī)定在第三章“軍事制度”(第25條)和第四章“經(jīng)濟(jì)政策”中(第32條和第34條)。

物質(zhì)幫助權(quán)這樣規(guī)定是由當(dāng)時(shí)的時(shí)代特點(diǎn)決定的。

長(zhǎng)期的革命戰(zhàn)爭(zhēng)基本結(jié)束了,大量的軍人、傷殘軍人需要安置,革命烈士和軍人的家屬需要優(yōu)撫。新中國(guó)成立初期,解放軍總兵力達(dá)550萬(wàn)人,1950年6月,全軍參謀會(huì)議精簡(jiǎn)整編方案中規(guī)定全軍員額精減為400萬(wàn),當(dāng)年即復(fù)員23.9萬(wàn)余人①《建國(guó)以后我國(guó)十次裁軍情況簡(jiǎn)介》,http://news. mod.gov.cn/edu/2009-08/27/content_4082289.htm中華人民共和國(guó)國(guó)防部網(wǎng)站。。僅在解放戰(zhàn)爭(zhēng)中就有26萬(wàn)多官兵犧牲,104萬(wàn)多指戰(zhàn)員負(fù)傷②陳述:《新中國(guó)建立初期鞏固政權(quán)的斗爭(zhēng)》,新聞中心-中國(guó)網(wǎng)china.com.cn/news。。若每個(gè)軍人平均以3個(gè)家屬計(jì)算,軍人及其家屬達(dá)到2200 萬(wàn),加上犧牲的26萬(wàn)多官兵家屬(每人算3個(gè)家屬)78萬(wàn)人,占全國(guó)人口4.5億的5.6%。

同時(shí),還存在著大批需要救濟(jì)的人。

失業(yè)人員:新中國(guó)成立時(shí),城市失業(yè)人員高達(dá)400多萬(wàn),相當(dāng)于1949年底在業(yè)職工人數(shù)的一半;還有國(guó)民黨政府遺留在大陸的900萬(wàn)公職人員。1952年全國(guó)現(xiàn)有失業(yè)、半失業(yè)人員約280萬(wàn)人。③袁志平:《解放初期上海對(duì)失業(yè)工人的救濟(jì)和就業(yè)安置》,《中共黨史研究》1998年第5期。除失業(yè)工人外,當(dāng)時(shí)還有不少失業(yè)知識(shí)分子。1950年3月到5月就有失業(yè)知識(shí)分子30多萬(wàn)人,至1951年底總數(shù)達(dá)100萬(wàn)人, 1952年約有43萬(wàn)人,占失業(yè)人員總數(shù)的15%④《1951—1952年上海市處理失業(yè)知識(shí)分子問(wèn)題史料》,《檔案與史學(xué)(上海)》1998年第2期。。

災(zāi)民和貧苦市民:1949年全國(guó)受災(zāi)面積達(dá)1億余畝,災(zāi)民約4000萬(wàn)人。1950年在全國(guó)相當(dāng)大范圍內(nèi)普遍發(fā)生了嚴(yán)重的春荒。

城市中的貧苦市民:從1950年至1953年,城市貧民得到救濟(jì)的就有120萬(wàn)人。⑤許虹:《建國(guó)初期黨和政府救濟(jì)災(zāi)荒、失業(yè)問(wèn)題簡(jiǎn)述》,《黨的文獻(xiàn)》2000年第4期。

一方面是大量的需要救濟(jì)幫助的人,另一方面則是窘困的經(jīng)濟(jì)狀況。新中國(guó)成立時(shí),整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)處于崩潰狀態(tài)。這一年,中國(guó)的糧食產(chǎn)量只有1.13億噸;工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值466億元;國(guó)民收入358億元;社會(huì)總產(chǎn)值518億元⑥中國(guó)經(jīng)濟(jì)年鑒編輯委員會(huì)編《1981年中國(guó)經(jīng)濟(jì)年鑒》,經(jīng)濟(jì)管理雜志社,1981年,第6頁(yè)。。1949年與歷史最高年份相比,工業(yè)總產(chǎn)值減少了50%⑦袁倫渠:《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史》,北京經(jīng)濟(jì)出版社,1990年, 第7頁(yè)。。

在這種嚴(yán)峻的形勢(shì)下,黨和政府采取了各種措施進(jìn)行救濟(jì)。如,在失業(yè)救濟(jì)方面,1950 年,中央政府分撥糧食106074616公斤,作為失業(yè)救濟(jì)基金⑧《人民日?qǐng)?bào)》1950年12月1日。。1951年,政府分撥經(jīng)費(fèi)3244125萬(wàn)元,征收失業(yè)救濟(jì)糧102317114公斤。在災(zāi)民救濟(jì)方面,從1949年至1950年4月底,政府直接撥付救災(zāi)的糧食超過(guò)7.5億公斤⑨許虹:《建國(guó)初期黨和政府救濟(jì)災(zāi)荒、失業(yè)問(wèn)題簡(jiǎn)述》,《黨的文獻(xiàn)》2000年第4期。。但比起失業(yè)工人、災(zāi)民的救濟(jì),軍人、傷殘軍人的安置、革命烈士和革命軍人的家屬優(yōu)撫無(wú)疑更具有政治意義,這項(xiàng)工作的好壞可以說(shuō)對(duì)剛剛成立的新政權(quán)是否鞏固起著重要的作用。因此,在治國(guó)大綱《共同綱領(lǐng)》中特別強(qiáng)調(diào)了對(duì)軍人、傷殘軍人的安置,對(duì)革命烈士和革命軍人家屬的幫助。

1954年9月第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)了中華人民共和國(guó)的第一部憲法,即“五四”憲法?！拔逅摹睉椃ㄒ罁?jù)變化了的國(guó)情,對(duì)國(guó)家和社會(huì)制度作了許多新的規(guī)定。在物質(zhì)幫助權(quán)方面,該法第93條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)勞動(dòng)者在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候,有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家舉辦社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和群眾衛(wèi)生事業(yè),并且逐步擴(kuò)大這些設(shè)施,以保證勞動(dòng)者享受這種權(quán)利?！?/p>

這個(gè)規(guī)定與《共同綱領(lǐng)》相比有了很大的發(fā)展:首先,確認(rèn)了獲得物質(zhì)幫助是公民的基本權(quán)利。該法第三章是“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”。從第85條到第98條,列舉了公民的一系列基本權(quán)利,第93條就是物質(zhì)幫助權(quán)。其次,幫助的對(duì)象不再主要是與革命戰(zhàn)爭(zhēng)有關(guān)的人員,而是所有的年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的勞動(dòng)者。再次,在確認(rèn)了公民權(quán)利的同時(shí),規(guī)定了其權(quán)利保障的措施和途徑:國(guó)家舉辦社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和群眾衛(wèi)生事業(yè),并且逐步擴(kuò)大這些設(shè)施,以保證勞動(dòng)者享受這種權(quán)利。

“五四”憲法在《共同綱領(lǐng)》的基礎(chǔ)上,物質(zhì)幫助權(quán)的規(guī)定有了長(zhǎng)足的發(fā)展,明確確認(rèn)了勞動(dòng)者的物質(zhì)幫助權(quán)。當(dāng)然,僅僅從文本的角度看,“五四”憲法沒(méi)有規(guī)定救濟(jì)災(zāi)荒。這不能不說(shuō)是一個(gè)遺憾。因?yàn)閺纳鐣?huì)保障的要求看,災(zāi)民應(yīng)當(dāng)在保障之列。

1956年,我國(guó)進(jìn)行了社會(huì)主義三大改造,由新民主主義過(guò)渡到了社會(huì)主義,規(guī)定過(guò)渡時(shí)期基本制度的“五四”憲法的有些內(nèi)容已經(jīng)過(guò)時(shí),需要修改。但由于此后反右派斗爭(zhēng)、自然災(zāi)害、“文化大革命”等一系列的“天災(zāi)人禍”,憲法的修訂工作沒(méi)有展開(kāi)。直到1975年1月17日第四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開(kāi),才對(duì)憲法進(jìn)行了修訂。這就是“七五”憲法。關(guān)于物質(zhì)幫助權(quán),“七五”憲法是這樣規(guī)定的:勞動(dòng)者在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候,有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。

與“五四”憲法的物質(zhì)幫助權(quán)相比,“七五”憲法的規(guī)定倒退了。主要表現(xiàn)是:取消了實(shí)現(xiàn)物質(zhì)幫助權(quán)的措施與途徑的規(guī)定,只是簡(jiǎn)單的對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行了宣稱(chēng);沒(méi)有單獨(dú)的條文,與其他多項(xiàng)權(quán)利合在一起。

“七五”憲法物質(zhì)幫助權(quán)的倒退是“文化大革命”造成的后果?！拔幕蟾锩辈粌H是文化的大災(zāi)難,也是人權(quán)的大災(zāi)難。其體現(xiàn)在憲法方面,就是縮小了公民基本權(quán)利和自由的范圍:“五四”憲法有14個(gè)條文規(guī)定公民的基本權(quán)利;“七五”憲法只有兩個(gè)條文;“公民在法律上一律平等”,“國(guó)家為公民享受經(jīng)濟(jì)、政治、文化方面的權(quán)利和自由提供物質(zhì)保障”的規(guī)定等被取消,降低了公民基本權(quán)利的地位,一反常規(guī),先規(guī)定公民的基本義務(wù),后規(guī)定公民的基本權(quán)利。

進(jìn)入改革開(kāi)放新時(shí)期后,為適應(yīng)新的歷史時(shí)期的需要,1978年3月5日,第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議對(duì)“七五”憲法進(jìn)行了修訂,形成了“七八”憲法。該法第50條規(guī)定:“勞動(dòng)者在年老、生病或者喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候,有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家逐步發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、公費(fèi)醫(yī)療和合作醫(yī)療等事業(yè),以保證勞動(dòng)者享受這種權(quán)利。國(guó)家關(guān)懷和保障革命殘廢軍人、革命烈士家屬的生活?！薄捌甙恕睉椃ㄔ凇捌呶濉睉椃ɑA(chǔ)上,以“五四”憲法為藍(lán)本,恢復(fù)了實(shí)現(xiàn)物質(zhì)幫助權(quán)的措施和途徑并且有發(fā)展:在措施方面,將“五四”憲法“群眾衛(wèi)生事業(yè)”具體規(guī)定為“公費(fèi)醫(yī)療和合作醫(yī)療”;并增加了對(duì)革命殘廢軍人、革命烈士家屬的生活保障內(nèi)容。這是在憲法物質(zhì)幫助權(quán)方面,首次出現(xiàn)“保障”的內(nèi)容。

(二)改革開(kāi)放到二○○四年憲法修訂:從物質(zhì)幫助權(quán)到社會(huì)保障制度

1978年12月,中共十一屆三中全會(huì)召開(kāi)。全會(huì)決定把全黨工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)。1981年6月召開(kāi)了中共十一屆六中全會(huì),提出并且把逐步建設(shè)高度民主的社會(huì)主義政治制度看做是社會(huì)主義革命的根本任務(wù)之一。1978年憲法沒(méi)有也不可能反映現(xiàn)實(shí)生活中的這些變化。因此,對(duì)1978年憲法的修改勢(shì)在必行。于是,1982年12月4日,第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)表決通過(guò)了“八二”憲法。該法對(duì)物質(zhì)幫助權(quán)是這樣規(guī)定的:第44條“國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國(guó)家和社會(huì)的保障”。第45條“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下,有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國(guó)家和社會(huì)保障殘廢軍人的生活,撫恤烈士家屬,優(yōu)待軍人家屬。國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育”。

比較《共同綱領(lǐng)》及前三部《憲法》,“八二”憲法對(duì)于公民物質(zhì)幫助權(quán)有很大的發(fā)展。首先,擴(kuò)大了權(quán)利的主體:在原有規(guī)定的基礎(chǔ)上,增加了對(duì)“軍人家屬”和“盲、聾、啞和其他有殘疾的公民”的幫助;尤為重要的是將以往幾部憲法中物質(zhì)幫助權(quán)的主體“勞動(dòng)者”,擴(kuò)大到“公民”。其次,增加了義務(wù)主體:在原有的從“國(guó)家”獲得幫助的基礎(chǔ)上,將“社會(huì)”列入提供物質(zhì)幫助的義務(wù)主體,規(guī)定“有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”、“國(guó)家和社會(huì)保障等”、“國(guó)家和社會(huì)幫助等”。再次,擴(kuò)展了權(quán)利的內(nèi)容:一方面,規(guī)定實(shí)行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休制度,并且退休人員的生活受到國(guó)家和社會(huì)的保障;另一方面,將物質(zhì)幫助擴(kuò)大到了安排“盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育”。

2004年3月第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法修正案》(第18條到第31條),其中第23條規(guī)定:“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”;第24條規(guī)定:“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。

“建立社會(huì)保障制度”和“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定,標(biāo)志著我國(guó)的扶貧幫困工作進(jìn)入了一個(gè)新的階段。幫扶的對(duì)象不再有身份的限制:“國(guó)家尊重和保障人權(quán)入憲昭示,過(guò)去那種社會(huì)保障只覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)、各黨派、社會(huì)團(tuán)體和事業(yè)單位的工作人員,或者國(guó)營(yíng)企業(yè)的職工的做法將一去不復(fù)返。而代之為廣泛的社會(huì)保障群體,既應(yīng)該包括廣大的農(nóng)民,也應(yīng)該包括個(gè)體經(jīng)濟(jì)的雇工。”①崔鳳,孫啟泮:《從歷次制憲與修憲看中國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展》,《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》, 2005年第4期。幫扶的手段不再是單一的物質(zhì)幫助,而是涉及面很廣的“社會(huì)保障”,除了各種物質(zhì)性的保障外,社會(huì)服務(wù)這種非物質(zhì)性的保障引起了重視。

三、新中國(guó)憲法“扶貧幫困”規(guī)定變化的原因及啟示

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是“扶貧幫困”的前提

“扶貧幫困”首要的問(wèn)題是要有可扶可幫的物質(zhì)基礎(chǔ)。沒(méi)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力做后盾,“扶貧幫困”就是空中樓閣?！段逅膽椃ā肺镔|(zhì)幫助權(quán)規(guī)定的進(jìn)步,就得益于國(guó)家經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)。從1949年起國(guó)家進(jìn)行了為期三年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展工作,到1952年,我國(guó)實(shí)現(xiàn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的根本好轉(zhuǎn),國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值1952年比1949年增長(zhǎng)了45.7%。②劉穎:《試析建國(guó)初期制度變遷及經(jīng)濟(jì)績(jī)效》,《北方經(jīng)濟(jì)》2005年11期。“七五”憲法物質(zhì)幫助權(quán)規(guī)定的倒退也受制于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重下滑。而從1999年到2004年修訂憲法的幾年間,我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。2000年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為89404億元,比上年增長(zhǎng)8.0%,增速加快0.9%。③曾培炎:《關(guān)于2000年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2001年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案的報(bào)告》,《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2001年第3號(hào)。2001年,國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到95933億元,年均增長(zhǎng)9.3%,經(jīng)濟(jì)總量已居世界第6位④江澤民:《全面建設(shè)小康社會(huì),開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》,《人民日?qǐng)?bào)》2002年11月9日。。2002年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值躍上10萬(wàn)億元的新臺(tái)階,達(dá)到102398億元,比上年增長(zhǎng)8%⑤2002年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站http://www.stats.gov.cn/tjgb/ ndtjgb/qgndtjgb/t20020331_15396.htm 2003年2月28日。。2003年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值116694億元,比上年增長(zhǎng)9.1%,人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值9030元,按現(xiàn)行匯價(jià)計(jì)算,首次超過(guò)1000美元,跨上了一個(gè)重要臺(tái)階⑥《關(guān)于2003年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2004年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案的報(bào)告》(摘要),《人民日?qǐng)?bào)》2004年3月7日。。

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,國(guó)家的綜合實(shí)力增強(qiáng),給我國(guó)的社會(huì)保障事業(yè)打下了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ),社會(huì)保障事業(yè)有了長(zhǎng)足的發(fā)展。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù),2000年全國(guó)城鎮(zhèn)已全部建立了最低生活保障制度,共有701萬(wàn)城鄉(xiāng)居民得到最低生活保障救濟(jì)。2001年全國(guó)共有2054萬(wàn)城鎮(zhèn)居民得到政府最低生活保障救濟(jì)。2003年全國(guó)共有2235萬(wàn)城鎮(zhèn)居民得到政府最低生活保障。⑦《全國(guó)年度統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局http://www.stats.gov.cn/tjgb/。

正因有這樣的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利基礎(chǔ),才有2004年憲法的“建立社會(huì)保障制度”的規(guī)定。

2003年后,我國(guó)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持良好的發(fā)展勢(shì)頭:2004全年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值136515億元,比上年增長(zhǎng)9.5%;2005全年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值182321億元,比上年增長(zhǎng)9.9%;2006全年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值209407億元,比上年增長(zhǎng)10.7%。這就為2007年中共十七大提出“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系,保障人民基本生活”的任務(wù)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。正由于有了這樣的物質(zhì)基礎(chǔ),國(guó)家對(duì)社會(huì)保障的投入不斷增加。2007年中央財(cái)政安排社會(huì)保障支出2019億元, 比2006年增加247億元。①溫家寶:《政府工作報(bào)告》2007年3月5日。2008年中央財(cái)政安排用于社會(huì)保障和就業(yè)的支出2761.61億元,比2007年增加了458.45億元,按可比口徑增長(zhǎng)24.2%②中央財(cái)政今年將安排2762億加快社會(huì)保障體系建設(shè)http://www.sina.com.cn 2008年3月5日中國(guó)新聞網(wǎng)。。2009年,中央財(cái)政安排社會(huì)保障資金2930億元,比2008年增長(zhǎng)17.6%③http://www.sznews.com 2010-01-08 15:39深圳新聞網(wǎng)。。

要使社會(huì)保障事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展,發(fā)展經(jīng)濟(jì)就是首要的任務(wù)。也正因?yàn)槿绱?十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào):“發(fā)展,對(duì)于全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化,具有決定性意義。要牢牢扭住經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心,堅(jiān)持聚精會(huì)神搞建設(shè)、一心一意謀發(fā)展,不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力?！?/p>

(二)中共領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)困難群體以及民生的重視是社會(huì)保障制度建立和發(fā)展的思想保障

毛澤東歷來(lái)重視對(duì)貧困群體的幫助和扶持。他在1937年8月發(fā)表的《為動(dòng)員一切力量爭(zhēng)取抗戰(zhàn)勝利而斗爭(zhēng)》一文,就把救濟(jì)失業(yè)、賑濟(jì)災(zāi)荒等問(wèn)題作為抗日救國(guó)十大綱領(lǐng)的主要內(nèi)容。在1945年的《論聯(lián)合政府》中指出,在新民主主義國(guó)家制度下,“保護(hù)工人利益,根據(jù)情況的不同,實(shí)行八小時(shí)到十小時(shí)的工作制以及適當(dāng)?shù)氖I(yè)救濟(jì)和社會(huì)保險(xiǎn),保障工會(huì)的權(quán)利”④《毛澤東選集》第3卷,人民出版社,1991年,第1082頁(yè)。。1950年6月,毛澤東在中共七屆三中全會(huì)上提出:“必須認(rèn)真地進(jìn)行對(duì)于失業(yè)工人和失業(yè)知識(shí)分子的救濟(jì)工作,有步驟地幫助失業(yè)者就業(yè),必須繼續(xù)認(rèn)真地進(jìn)行對(duì)于災(zāi)民的救濟(jì)工作?！雹荨督▏?guó)初期社會(huì)救濟(jì)文獻(xiàn)選載》,《黨的文獻(xiàn)》2000年第4期。1950年9月9日毛澤東指示:“叫各地調(diào)查解放前失業(yè)工人究竟有多少,以便考慮包括這批失業(yè)工人的救濟(jì)問(wèn)題。我意只要有可能,他們是應(yīng)當(dāng)救濟(jì)的。如果不太多,譬如說(shuō)只有幾十萬(wàn)人,是可以考慮救濟(jì)的?！雹蕖督▏?guó)以來(lái)毛澤東文稿》第1冊(cè),中央文獻(xiàn)出版社, 1987年,第390～391頁(yè)。由于當(dāng)時(shí)條件不具備,毛澤東的這些思想沒(méi)有在《共同綱領(lǐng)》中得到充分的體現(xiàn),但到“五四”憲法制定時(shí),戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束了,經(jīng)濟(jì)恢復(fù)了,毛澤東等領(lǐng)導(dǎo)人扶貧幫困的思想有了堅(jiān)實(shí)的客觀基礎(chǔ)。所以,毛澤東在主持制定“五四”憲法時(shí),把他的扶貧幫困思想融入進(jìn)來(lái)。

鄧小平十分重視扶貧幫困工作?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后不久,他就多次提到扶貧幫困的問(wèn)題。1978年10月11日,鄧小平在中國(guó)工會(huì)第九次全國(guó)代表大會(huì)上講話(huà)指出:“這(指勞動(dòng)生產(chǎn)率不高——作者注)決不能成為企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)不關(guān)心工人福利的借口,尤其不能成為工會(huì)組織不關(guān)心工人福利的借口”⑦《鄧小平文選》第2卷,人民出版社,1994年,第138頁(yè)。。同年12月13日,他又指出:“在西北、西南的其他一些地區(qū),那里的生產(chǎn)和群眾生活還很困難,國(guó)家應(yīng)當(dāng)從各方面給以幫助,特別要從物質(zhì)上給以有力支持。”⑧《鄧小平文選》第2卷,第152頁(yè)。1980年1月16日,鄧小平說(shuō):“我們的教師、科學(xué)工作者的生活有許多困難迫切需要解決”⑨《鄧小平文選》第2卷,第261頁(yè)。。鄧小平的這些認(rèn)識(shí),體現(xiàn)在了“八二”憲法物質(zhì)幫助權(quán)的規(guī)定。

江澤民“三個(gè)代表”重要思想、胡錦濤為首的新的領(lǐng)導(dǎo)集體的“以人為本”的思想,是2004年憲法確認(rèn)社會(huì)保障制度的思想保障。

在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立80周年大會(huì)上,江澤民說(shuō):“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部,要特別關(guān)心那些工作和生活上暫時(shí)遇到困難的群眾,把他們的事情擺上重要議事日程,重點(diǎn)考慮,重點(diǎn)解決,切實(shí)安排好他們的就業(yè)和生活”?！耙M快地使全國(guó)人民都過(guò)上殷實(shí)的小康生活……不斷改善人們的吃、穿、住、行、用的條件,完善社會(huì)保障體系,改進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生條件,提高生活質(zhì)量。”江澤民在講話(huà)中表明了對(duì)困難的群眾的關(guān)心,以及完善社會(huì)保障制度的決心。

2003年10月14日,在中共十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中,明確提出了“堅(jiān)持以人為本,樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展觀,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”的科學(xué)發(fā)展觀。胡錦濤明確提出,要“讓人民群眾享受到改革發(fā)展的成果,不斷維護(hù)和發(fā)展人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治、文化權(quán)益。要牢記群眾利益無(wú)小事的道理,把實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益落實(shí)到改革發(fā)展穩(wěn)定的各項(xiàng)工作中去,特別要落實(shí)到關(guān)心群眾生產(chǎn)生活的工作中去”①胡錦濤:《在紀(jì)念毛澤東同志誕辰一百一十周年座談會(huì)上的講話(huà)》,《十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(上),中央文獻(xiàn)出版社,2005年,第646～647頁(yè)。?？梢?jiàn),憲法確認(rèn)建立“社會(huì)保障制度”是江澤民、胡錦濤“始終代表人民群眾的根本利益”,“以人為本”思想的體現(xiàn)。

在2007年中共十七大上,胡錦濤在報(bào)告中把以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)擺在更加重要的位置,使中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的總體布局由經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)“三位一體”擴(kuò)展為包括社會(huì)建設(shè)在內(nèi)的“四位一體”。而且對(duì)社會(huì)建設(shè)提出了具體的要求:“加快發(fā)展社會(huì)事業(yè),全面改善人民生活……覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立,人人享有基本生活保障……絕對(duì)貧困現(xiàn)象基本消除?！边@充分體現(xiàn)了憲法“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”,“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的要求。可以預(yù)見(jiàn),在中共十七大方針的指引下,我國(guó)的社會(huì)保障事業(yè)將得到更好更快的發(fā)展,“全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的目標(biāo)將逐步實(shí)現(xiàn)。

(三)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步是國(guó)家社會(huì)保障制度建立和發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)

“社會(huì)”在現(xiàn)代意義上是指為了共同利益、價(jià)值觀和目標(biāo)的人的聯(lián)盟?！吧鐣?huì)”是共同生活的人們通過(guò)各種各樣社會(huì)關(guān)系聯(lián)合起來(lái)的集合,其中形成社會(huì)最主要的社會(huì)關(guān)系包括家庭關(guān)系、共同文化以及傳統(tǒng)習(xí)俗。微觀上,“社會(huì)”強(qiáng)調(diào)同伴的意義,并且延伸到為了共同利益而形成的自愿聯(lián)盟。宏觀上,“社會(huì)”就是由長(zhǎng)期合作的社會(huì)成員通過(guò)發(fā)展組織關(guān)系形成的團(tuán)體,并形成了機(jī)構(gòu)、國(guó)家等組織形式?？梢?jiàn),社會(huì)的發(fā)展意味著人以及人的集合體“社會(huì)組織”得到了足夠的重視。新中國(guó)社會(huì)發(fā)展、進(jìn)步對(duì)憲法“扶貧幫困”的促進(jìn)作用具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。第一,確認(rèn)了公民的概念,重視每一個(gè)人。1949年《共同綱領(lǐng)》只規(guī)定“人民”的權(quán)利;“五四”憲法規(guī)定了公民的權(quán)利,并在某些條款上也使用了“公民”的說(shuō)法,卻沒(méi)界定什么是“公民”;“七五”憲法、“七八”憲法在公民問(wèn)題上保留了“五四”憲法的規(guī)定;“八二”憲法不僅明確規(guī)定了“凡具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的人都是中華人民共和國(guó)公民”,還將獲得物質(zhì)幫助的主體由前面幾部憲法的“勞動(dòng)者”改為“公民”。關(guān)于這種改變,筆者認(rèn)為不是簡(jiǎn)單的立法技術(shù)的提高,②孔繁華:《論我國(guó)公民的物質(zhì)幫助權(quán)》,《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第6期。與前三部憲法相比,現(xiàn)行憲法1982年憲法最大的變化在于將“勞動(dòng)者”改為“公民”,勞動(dòng)者并非法定用語(yǔ)。而是“公民意識(shí)”即“人”的意識(shí)增強(qiáng)的表現(xiàn)。1949年,戰(zhàn)爭(zhēng)還沒(méi)有結(jié)束,階級(jí)斗爭(zhēng)形勢(shì)還相當(dāng)嚴(yán)重,不可能將“人民”與其他具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的人一視同仁。1954年我國(guó)正處于新民主主義社會(huì)向社會(huì)主義社會(huì)轉(zhuǎn)變的時(shí)期,因此當(dāng)時(shí)的任務(wù)是集中力量進(jìn)行社會(huì)建設(shè),消滅剝削階級(jí),要求自食其力,非勞動(dòng)者是不能享受?chē)?guó)家無(wú)償幫助的。當(dāng)時(shí)盡管有“公民”一詞,但對(duì)什么是“公民”并沒(méi)有真正的了解。據(jù)許崇德回憶:毛澤東就在“五四”憲法草案的“中華人民共和國(guó)維護(hù)人民民主制度,保護(hù)全體公民的安全和一切合法權(quán)益”的“公民”旁邊畫(huà)了兩條豎線(xiàn),并寫(xiě)上“什么是公民”的批語(yǔ)。③許崇德:《中華人民共和國(guó)憲法史》,福建人民出版社,2003年,第176頁(yè)。1975年憲法更是強(qiáng)調(diào)階級(jí)斗爭(zhēng),并且明確規(guī)定“不勞動(dòng)者不得食”。顯而易見(jiàn),不勞動(dòng)的“公民”是沒(méi)有資格獲得國(guó)家的物質(zhì)幫助。1978年憲法仍然認(rèn)為獲得物質(zhì)幫助是勞動(dòng)者的權(quán)利。葉劍英在《關(guān)于修改憲法的報(bào)告》中就明確地說(shuō):“毛主席還教導(dǎo):勞動(dòng)者管理國(guó)家、管理各種企業(yè)、管理文化教育的權(quán)利,是社會(huì)主義制度下勞動(dòng)者最大的權(quán)利,是最根本的權(quán)利,沒(méi)有這個(gè)權(quán)利,就沒(méi)有工作權(quán)、受教育權(quán)、休息權(quán)等等?！雹佟度嗣袢?qǐng)?bào)》1978年3月8日。十一屆三中全會(huì)以后,以鄧小平為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體在探索如何建設(shè)社會(huì)主義的過(guò)程中形成了貧窮不是社會(huì)主義,社會(huì)主義是要共同富裕的思想。他的共同富裕思想是指剝削階級(jí)作為一個(gè)階級(jí)已經(jīng)消滅,階級(jí)斗爭(zhēng)已經(jīng)不是社會(huì)主要矛盾作為前提的基礎(chǔ)上形成的,“公民”這一沒(méi)有階級(jí)色彩的概念已被普遍接受和使用。鄧小平在有關(guān)憲法的講話(huà)中就多次提到“公民”,如“要使憲法切實(shí)保證人民真正享有管理國(guó)家各級(jí)組織和各項(xiàng)企業(yè)事業(yè)的權(quán)利,享有充分的公民權(quán)利”②《鄧小平文選》第2卷,第339頁(yè)。。“公民”成為國(guó)家物質(zhì)幫助的對(duì)象是社會(huì)進(jìn)步的應(yīng)有之意。

第二,確認(rèn)社會(huì)也應(yīng)承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任,社會(huì)保障不僅僅是國(guó)家的義務(wù)。

我國(guó)歷來(lái)都是“強(qiáng)國(guó)家,弱社會(huì)”的結(jié)構(gòu)。具體的表現(xiàn)就是政府組織多且權(quán)力大而廣,非政府組織(社會(huì)組織)數(shù)量少且權(quán)力非常有限。而社會(huì)組織的多寡和層次在一定意義上是衡量一個(gè)國(guó)家文明進(jìn)程的尺度,參加社會(huì)組織的多寡和層次也是衡量個(gè)人文明進(jìn)程的尺度。改革開(kāi)放前,我國(guó)實(shí)施的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、政社合一,社會(huì)組織數(shù)量極其有限、且官方色彩濃厚。黨的十一屆三中全會(huì)后,我國(guó)相繼進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革和社會(huì)改革,有意識(shí)地培育了“社會(huì)”,將原來(lái)屬于國(guó)家的一些職能交給“社會(huì)”。鄧小平曾于1980年指出:“我們的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),都管了很多不該管、管不好、管不了的事,這些事只要有一定的規(guī)章,放在下面、放在企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)單位……本來(lái)可以辦好?！雹邸多囆∑轿倪x》第2卷,第328頁(yè)。鄧小平在這里明白地表示,要將不該管、管不好、管不了的事交給政府以外的“社會(huì)”去管,“社會(huì)”因此而得到了較大的發(fā)展,不僅有了一定的政治話(huà)語(yǔ)權(quán),也有了某些參與管理經(jīng)濟(jì)事物的權(quán)利,而且有了一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。從表一④劉求實(shí),王名:《改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)民間組織的發(fā)展及其社會(huì)基礎(chǔ)》,《公共行政評(píng)論》2009年第3期?？梢钥吹?從1979年至2007年,根據(jù)社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,社會(huì)組織紛紛成立?！爸袊?guó)兒童基金會(huì)”、“宋慶齡基金會(huì)”等都是在1981至1982年成立的。1983年還成立了“中國(guó)殘疾人福利基金會(huì)”。這些社會(huì)組織在扶貧幫困中起到了很好的作用?；谏鐣?huì)組織的發(fā)展以及一些社會(huì)組織本身就是慈善性質(zhì),又有能力履行責(zé)任,1982年憲法改變了以往幾部憲法由國(guó)家獨(dú)立承擔(dān)扶貧幫困責(zé)任的規(guī)定,改為公民“有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”,“國(guó)家和社會(huì)保障殘廢軍人的生活,撫恤烈士家屬,優(yōu)待軍人家屬。國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育”。

表一 1979年至2007年我國(guó)社會(huì)組織情況表

憲法如此規(guī)定,意味著社會(huì)在“扶貧幫困”方面應(yīng)該要有所作為。與此相適應(yīng)的是,我國(guó)的社會(huì)組織在2003年以后又進(jìn)入了一個(gè)新的高潮(見(jiàn)表二)。2003年、2004年、2005年、2006年、2007年社會(huì)團(tuán)體分別以6.8%、7.7%、11.8%、12.3%、10.4%的速度增長(zhǎng)。截至2007年,我國(guó)的社會(huì)組織達(dá)到了38.6萬(wàn)個(gè),還不包括1340個(gè)基金會(huì)。

眾多的社會(huì)組織在我國(guó)“扶貧幫困”工作中發(fā)揮了重要的作用。如中華慈善總會(huì)2006年共募集款物總計(jì)6.05億元人民幣。2007年共募集款物折合人民幣14.66億元。2008年募集款物折合人民幣共計(jì)40.88億元。中國(guó)扶貧基金會(huì)2006年投入扶貧資金、物資約1.79億元,受益人口達(dá)53萬(wàn)多人。2007年投入扶貧資金和物資2.287億元,受益人口達(dá)62.79萬(wàn)人。2008年募集資金物資總額6.61億元,全年共完成扶貧救災(zāi)資金和物資投入4.21億元,受益人口達(dá)到221.67萬(wàn)人。

表二①《統(tǒng)計(jì)資料》,中國(guó)社會(huì)組織網(wǎng)ttp://www.chinanpo. gov.cn/web/。2000年至2007年我國(guó)社會(huì)組織情況表單位:萬(wàn)個(gè)、%

這一切都表明,“社會(huì)”在“扶貧幫困”中起到了重要的作用,而隨著黨的十七大“社會(huì)建設(shè)”目標(biāo)的提出,“社會(huì)”在“扶貧幫困”中也將發(fā)揮更重要的作用。國(guó)家和“社會(huì)”共同攜手社會(huì)保障事業(yè),我國(guó)的“扶貧幫困”前景輝煌。

(四)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)保障制度發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)

胡錦濤在黨的十七大報(bào)告中有多處提到了建設(shè)或完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這說(shuō)明,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)今后的發(fā)展中具有重要的意義,它對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的影響是巨大的。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善,社會(huì)保障制度會(huì)不斷的進(jìn)步。

社會(huì)保障制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物,現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的衍生物。市場(chǎng)機(jī)制同計(jì)劃?rùn)C(jī)制相比,在資源配置方面具有運(yùn)行成本低、效率高的優(yōu)點(diǎn)?！叭绻麤](méi)有市場(chǎng)機(jī)制,一個(gè)復(fù)雜的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)就不能有效地滿(mǎn)足消費(fèi)者各種不同的偏好,當(dāng)然也無(wú)法創(chuàng)造出富有意義的物質(zhì)文明”②〔美〕理查德·布隆克:《質(zhì)疑自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)》,江蘇人民出版社,1999年,第116頁(yè)。。因此,現(xiàn)代的社會(huì)保障制度無(wú)法同高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相容。1992年10月,黨的十四大提出了經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,深化社會(huì)保障制度改革是其重要內(nèi)容之一。1993年11月,黨的十四屆三中全會(huì)明確了社會(huì)保障制度是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的五大支柱之一。1993年3月29日通過(guò)的憲法修正案,將“八二”憲法原有的“國(guó)家在社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。國(guó)家通過(guò)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的綜合平衡和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的輔助作用,保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)按比例地協(xié)調(diào)發(fā)展”修改為“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。1999年憲法修正案在分配原則方面增加規(guī)定“國(guó)家在社會(huì)主義初級(jí)階段,堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度,堅(jiān)持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”。經(jīng)過(guò)這兩次修訂,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在我國(guó)得到了確認(rèn),社會(huì)保障制度的發(fā)展有了經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)③崔鳳,孫啟泮:《從歷次制憲與修憲看中國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展》,《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2005年第4期。。

四、結(jié)束語(yǔ)

扶貧幫困是中華民族的美德,也是中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持不懈的主張,從新中國(guó)成立時(shí)起,黨就領(lǐng)導(dǎo)人民將這種美德和主張寫(xiě)入了憲法中。受到經(jīng)濟(jì)的、政治的、文化的多種因素的影響,憲法中扶貧幫困的規(guī)定發(fā)生了一些變化,盡管其中有倒退,但物質(zhì)幫助權(quán)的權(quán)利主體不斷擴(kuò)大、義務(wù)主體增加、權(quán)利內(nèi)容得到擴(kuò)展。扶貧幫困從“八二”憲法,尤其是2004年憲法修訂到現(xiàn)在取得了很大的成績(jī)。黨的十七大為憲法“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”、“建立保障制度”的規(guī)定描繪了新的藍(lán)圖,可以預(yù)見(jiàn),隨著科學(xué)發(fā)展觀的不斷實(shí)踐,隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)的不斷推進(jìn),我國(guó)的社會(huì)保障制度將會(huì)得到進(jìn)一步的發(fā)展和完善。

(本文作者 湖南師范大學(xué)法學(xué)院副教授長(zhǎng)沙 410081)

(責(zé)任編輯 薛 承)

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