黃承偉 陸漢文

(中國(guó)國(guó)際扶貧中心,北京100028;華中師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院,湖北武漢430079)

貧困村互助資金的安全性與風(fēng)險(xiǎn)控制
——7省18個(gè)互助資金試點(diǎn)的調(diào)查與思考

黃承偉 陸漢文

(中國(guó)國(guó)際扶貧中心,北京100028;華中師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院,湖北武漢430079)

貧困村互助資金的安全性與風(fēng)險(xiǎn)問題主要受社區(qū)信任環(huán)境的影響。保障農(nóng)戶的自主決策權(quán)和管理權(quán),是建立、繼續(xù)強(qiáng)化社區(qū)信任的基本途徑,也是互助資金安全有效運(yùn)行的根本所在。農(nóng)戶的主體權(quán)利是比互助資金運(yùn)行規(guī)則更重要的問題。在良好的社區(qū)信任環(huán)境與權(quán)利結(jié)構(gòu)下,貧困村互助資金的安全性與風(fēng)險(xiǎn)問題主要受農(nóng)戶還款意愿的影響,而農(nóng)戶還款意愿主要受社區(qū)信任/信用環(huán)境的影響。農(nóng)戶參與權(quán)和自主決策權(quán)、管理權(quán)的實(shí)現(xiàn)是建立、維續(xù)、強(qiáng)化社區(qū)信任/信用的基本途徑,因而也是互助資金安全有效運(yùn)行的根本所在。

貧困村互助資金;風(fēng)險(xiǎn)控制;社區(qū)信任;權(quán)利

2006年5月,國(guó)務(wù)院扶貧辦和財(cái)政部聯(lián)合在14個(gè)省(自治區(qū))啟動(dòng)了貧困村互助資金試點(diǎn)工作,探索財(cái)政扶貧資金利用和農(nóng)村微型金融扶貧的新機(jī)制和新模式。至2008年底,有扶貧任務(wù)的28個(gè)省(區(qū)、市)已在4122個(gè)貧困村建立了互助資金組織,資金總規(guī)模達(dá)6.6億元,其中財(cái)政扶貧資金4.3億元,農(nóng)戶配套資金1億元,其他資金1.3億元。各地互助資金累計(jì)向8.6萬人次發(fā)放貸款3.1億元①。此外,伴隨著中央政府逐年推進(jìn)的試點(diǎn)工作,安徽、四川、陜西、寧夏等部分省份的地方政府也積極籌資,開展本地扶貧互助資金的擴(kuò)大試點(diǎn)和全面推廣工作。

互助資金創(chuàng)新了財(cái)政扶貧資金使用方式,為貧困地區(qū)農(nóng)戶金融與生產(chǎn)合作提供了有效途徑,對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村減貧與發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。②但是,這并不說明互助資金的發(fā)展就一帆風(fēng)順?；ブY金的健康發(fā)展必須解決好兩個(gè)問題:一是發(fā)展動(dòng)力,即有哪些力量推動(dòng)互助資金發(fā)展;二是安全性與風(fēng)險(xiǎn)控制,即互助資金能否安全運(yùn)行,具體涉及借款人能否按時(shí)償還借款,呆壞賬是否可控制,農(nóng)戶繳納的資金是否面臨損失風(fēng)險(xiǎn)等。本研究以來自18個(gè)互助資金試點(diǎn)的調(diào)查資料為依據(jù),就貧困村互助資金的安全性與風(fēng)險(xiǎn)控制問題進(jìn)行討論。

一、國(guó)內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)控制經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

貧困村互助資金的安全性與風(fēng)險(xiǎn)控制問題可納入小額信貸及農(nóng)村合作金融的范疇下進(jìn)行討論。在這兩個(gè)領(lǐng)域,國(guó)內(nèi)外已積累了大量寶貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),其中最具有典型性的是孟加拉格萊珉銀行小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)控制經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)農(nóng)村合作基金會(huì)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

(一)格萊珉銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制經(jīng)驗(yàn)

格萊珉銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制經(jīng)驗(yàn)在小額信貸理論與實(shí)踐領(lǐng)域廣為流傳。按照格萊珉銀行創(chuàng)辦人尤努斯的觀點(diǎn),以貧困人口為對(duì)象的貸款并不導(dǎo)致更高的呆壞賬風(fēng)險(xiǎn),也沒有必要以家庭財(cái)產(chǎn)作抵押或擔(dān)保。風(fēng)險(xiǎn)控制關(guān)鍵在于制度上的安排。

在經(jīng)典格萊珉銀行中,分期還款、支持小組、存款制度是風(fēng)險(xiǎn)控制的主要措施。尤努斯認(rèn)為,一次性還款制度下,貸款人在貸款到期時(shí)需拿出一大筆現(xiàn)金,心理上通常會(huì)很難受,這樣他們會(huì)盡可能拖延還款,致使欠款數(shù)額越滾越大,直至貸款人決定放棄還款。分期還款制度下,每筆還款數(shù)額非常小,還款人壓力較小。同時(shí),分期還款還可以發(fā)現(xiàn)早期出現(xiàn)的一些問題,及時(shí)尋找解決的辦法。支持小組是指每個(gè)貸款申請(qǐng)人須加入由相同經(jīng)濟(jì)與社會(huì)背景、具有相似目的的人組成的小組。每個(gè)人的貸款都須小組批準(zhǔn)。如果一個(gè)貸款人無法或不愿償還貸款,那么在該問題得到解決前,其所在小組就沒有資格申請(qǐng)更大額的貸款。這就形成了一種有效的激勵(lì)與約束機(jī)制,小組成員間不僅相互支持與保護(hù),互相幫助解決問題,還緩解了單個(gè)成員不穩(wěn)定的行為方式,使每個(gè)貸款人的貸款行為更可靠,從而預(yù)防問題的出現(xiàn)。在經(jīng)典格萊珉體系中,存款制度是指貸款者將每筆貸款的5%存在一筆小組基金里。只需小組其他成員同意,就可以從小組基金中申請(qǐng)一筆不超過小組基金總額一半的無息貸款,以應(yīng)對(duì)特別的困難。③

20世紀(jì)八九十年代,關(guān)于小額信貸風(fēng)險(xiǎn)控制的討論均是在尤努斯設(shè)定的框架中展開的。直到1998年,尤努斯和格萊珉銀行開始反思,并于2001年構(gòu)建了第二代格萊珉銀行。第二代格萊珉銀行的經(jīng)驗(yàn)表明:相信窮人,以人為本,同時(shí)堅(jiān)持商業(yè)化運(yùn)作,是小額信貸的精髓,具體的借還款規(guī)則則是可以不斷調(diào)整和創(chuàng)新的。④不過,爭(zhēng)論一直存在。特別是在中國(guó),仍有不少理論和實(shí)踐工作者認(rèn)為借還款規(guī)則等技術(shù)手段是最重要的風(fēng)險(xiǎn)控制手段。

(二)中國(guó)農(nóng)村合作基金會(huì)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

中國(guó)農(nóng)村合作基金會(huì)是合作金融領(lǐng)域具有深遠(yuǎn)影響的探索。根據(jù)農(nóng)業(yè)部1993年農(nóng)[經(jīng)]字第8號(hào)文件規(guī)定,農(nóng)村合作基金會(huì)是指“在堅(jiān)持資金所有權(quán)及其相應(yīng)的收益權(quán)不變的前提下,由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶按照自愿互利、有償使用的原則而建立的社區(qū)性資金互助合作組織?！?0世紀(jì)80年代中期至90年代末期,中國(guó)農(nóng)村合作基金會(huì)經(jīng)歷了發(fā)軔、試驗(yàn)推廣、高速擴(kuò)張、整頓、關(guān)閉等五個(gè)階段。這個(gè)時(shí)候,合作基金會(huì)以高于國(guó)家法定存款利率和貸款利率的水平吸引并投放資金的做法已經(jīng)非常普遍,呆壞賬極為驚人,資金投放風(fēng)險(xiǎn)放大,局部地區(qū)開始出現(xiàn)小規(guī)模的擠兌風(fēng)波。為避免出現(xiàn)大的金融風(fēng)險(xiǎn)和問題,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,1999年1月國(guó)務(wù)院發(fā)布3號(hào)文件,正式宣布全國(guó)統(tǒng)一取締農(nóng)村合作基金會(huì)。⑤

農(nóng)村合作基金會(huì)大約15年的興衰史,一方面表明合作金融具有廣闊的發(fā)展空間,另一方面也說明中國(guó)農(nóng)村合作金融容易遇到安全性和風(fēng)險(xiǎn)控制上的巨大挑戰(zhàn),而其產(chǎn)權(quán)問題及與政府的關(guān)系則是導(dǎo)致這一挑戰(zhàn)的關(guān)鍵因素。溫鐵軍、郭曉鳴、趙昌文等人概括了農(nóng)村合作基金會(huì)五個(gè)方面的教訓(xùn):一是地方政府(尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)為追求政績(jī)通過行政手段要求合作基金會(huì)為修路、辦學(xué)、建醫(yī)院等公益事業(yè)借款,為指定企業(yè)提供貸款,這部分資金常常不能如期償還;二是合作基金缺少承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的穩(wěn)定決策主體;三是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制缺乏,作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的會(huì)員代表大會(huì)名不副實(shí),不具有監(jiān)督合作基金會(huì)運(yùn)行過程的實(shí)際權(quán)力;四是資金向工業(yè)和城市流動(dòng)的非農(nóng)化傾向嚴(yán)重;五是管理水平低下,缺乏有效的激勵(lì)和約束機(jī)制。⑥劉世定認(rèn)為,農(nóng)村合作基金會(huì)事實(shí)上是縣鄉(xiāng)政府的銀行。盡管在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到較大作用,但由于嵌入在政府等級(jí)結(jié)構(gòu)體系中,存在多種與行政體制相聯(lián)系的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁渠道,農(nóng)村合作基金會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)約束是軟化的。軟風(fēng)險(xiǎn)約束下的決策使其面臨高風(fēng)險(xiǎn)威脅。⑦值得指出的是,劉世定不是根據(jù)大規(guī)模調(diào)查得出的結(jié)論,其觀點(diǎn)存在以偏概全的問題,主要適用于縣鄉(xiāng)一級(jí)的農(nóng)村合作基金會(huì)。溫鐵軍認(rèn)為,合作基金會(huì)的歷史表明,只有村級(jí)以下的社區(qū)性合作金融在農(nóng)村才具有生命力。⑧

國(guó)內(nèi)外小額信貸和中國(guó)農(nóng)村合作基金會(huì)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)貧困村互助資金的理論與實(shí)踐探索產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。但是,已有的互助資金研究集中討論的一直是運(yùn)行模式、規(guī)則和績(jī)效,風(fēng)險(xiǎn)控制問題只在少數(shù)文獻(xiàn)中附帶提及。⑨本研究旨在借鑒格萊珉銀行風(fēng)險(xiǎn)控制和中國(guó)農(nóng)村合作基金會(huì)興衰過程的研究成果,結(jié)合對(duì)調(diào)查資料的討論,提出貧困村互助資金安全性與風(fēng)險(xiǎn)控制的分析邏輯,進(jìn)一步探討該領(lǐng)域的有關(guān)理論問題。

二、互助資金技術(shù)規(guī)則層面安全性與風(fēng)險(xiǎn)控制

借款是否得到歸還,主要取決于兩方面情況:一是借款人是否有能力還款,是否有錢可還;二是借款人是否有意愿還款。此外,及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)也具有重要意義。

(一)還款能力與互助資金的安全性

借款人還款能力是還款額度、借款人經(jīng)濟(jì)條件的函數(shù)。在經(jīng)濟(jì)條件既定的前提下,還款額度越大,超過還款能力的可能性就越大,風(fēng)險(xiǎn)越大。在還款額度既定的情況下,經(jīng)濟(jì)條件越差,無力還款的可能性就越大。

1.還款額度

還款額度取決于借款總額、借款期限、還款方式和借款占用費(fèi)率。

表1 互助資金單筆借款上限

表1是18個(gè)互助資金單筆借款上限統(tǒng)計(jì)結(jié)果。從表中可以看出,有8個(gè)互助資金的借款上限在4000元以下,有8個(gè)在5000-6000元。小額貸款是普遍情況。一般而言,這有助于提高互助資金的安全性,降低風(fēng)險(xiǎn)。

在借款總額既定的情況下,通過分期還款可有效降低單次還款額度。18個(gè)互助資金中,有8個(gè)互助資金的還款方式為分期還款(基本上是按月還款),有10個(gè)互助資金是借期到時(shí)一次性還款(表2)。可見,降低還款額度在試點(diǎn)實(shí)踐中并未成為一項(xiàng)普遍采納的風(fēng)險(xiǎn)控制技術(shù)。

表2 互助資金還款方式

2.借款人經(jīng)濟(jì)條件

互助資金本身就是針對(duì)貧困村莊的,并且重點(diǎn)是針對(duì)貧困村莊的中低收入農(nóng)戶。因此,總體而言,借款人經(jīng)濟(jì)條件不會(huì)很好,也不宜通過強(qiáng)調(diào)借款人經(jīng)濟(jì)條件來保障還款能力及降低借款風(fēng)險(xiǎn)。

但值得指出的是,借款人經(jīng)濟(jì)條件本身是變化的,并且與借款相關(guān)。若借款用于發(fā)展生產(chǎn)和從事經(jīng)營(yíng),則在一定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期內(nèi)通常將伴隨著借款人經(jīng)濟(jì)條件的改善。當(dāng)然,如果出現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)失敗,則伴隨著借款人經(jīng)濟(jì)條件的惡化。若借款用于醫(yī)療、教育等方面支出,則短期內(nèi)通常不會(huì)有經(jīng)濟(jì)上的回報(bào)。不過,由于農(nóng)戶既是生產(chǎn)單位,也是消費(fèi)單位,且不具有法人賬戶及相應(yīng)財(cái)務(wù)監(jiān)管制度,農(nóng)戶借款究竟是否用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)際上很難評(píng)估與監(jiān)督。

(二)還款意愿與互助資金的安全性

還款意愿是一種主觀認(rèn)知狀態(tài)。在理性人假定下,還款意愿是還款行為的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及心理成本與收益的計(jì)算結(jié)果。在特定文化與信用環(huán)境下,還款則可能是一種信念或慣習(xí)。中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)生活中,還款意愿可視為理性計(jì)算與文化塑造的共同結(jié)果,與互助資金產(chǎn)權(quán)安排、管理架構(gòu)和借還款規(guī)則等制度設(shè)計(jì)具有密切關(guān)系,并受到社區(qū)環(huán)境的巨大影響。

1.互助資金產(chǎn)權(quán)安排

一般而言,產(chǎn)權(quán)越清晰,借款人還款壓力越大。作為一種新生事物,貧困村互助資金的產(chǎn)權(quán)仍處于探索之中。調(diào)查的18個(gè)互助資金中,有9個(gè)互助資金將主體資金量化成個(gè)人股份,其中有7個(gè)將部分收益按股份分配給農(nóng)戶。有9個(gè)互助資金定位為集體所有,其中有兩個(gè)將部分收益分配給成員(表3)。

表3 互助資金的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

與股份合作制相比,集體所有制虛化了互助資金的相關(guān)權(quán)利,會(huì)降低借款人還款壓力。18個(gè)互助資金試點(diǎn)的調(diào)查結(jié)果也印證了這一點(diǎn)。存在到期借款未償還情形的4個(gè)互助資金中,有3個(gè)的主體資金為集體所有,占采用集體所有制的所有互助資金(9個(gè))的比例為33.3%;有1個(gè)的主體資金量化成了個(gè)人股份,占采用股份合作制的所有互助資金(9個(gè))的比例為11.1%。與集體所有制相比,股份合作制互助資金出現(xiàn)逾期還款問題的比例更低。

2.互助資金管理人員

互助資金是農(nóng)民自我管理的組織,管理人員與管理過程的合法性(社區(qū)認(rèn)同)對(duì)還款意愿具有影響作用。如果管理人員與管理過程得到農(nóng)戶信任,則借款人更加相信互助資金的制度設(shè)計(jì),更愿意內(nèi)化制度精神并按制度規(guī)則借還款,更相信這樣做對(duì)自己是有益的。

管理人員要得到農(nóng)戶信任,最直接有效的辦法就是由農(nóng)戶按照民主程序自主選舉產(chǎn)生。18個(gè)互助資金中,有14個(gè)的管理人員是經(jīng)全體成員選舉產(chǎn)生的,有4個(gè)的管理人員由小組長(zhǎng)或中心組長(zhǎng)選舉產(chǎn)生。有14個(gè)互助資金的管理人員可由村兩委干部兼任,有2個(gè)互助資金的管理人員可由村委會(huì)主任兼任,但不能由村支書兼任,有2個(gè)互助資金的管理人員不能由村委會(huì)的任何成員兼任。有7個(gè)互助資金的管理人員須由村兩委推薦或提名;有1個(gè)互助資金的管理人員既需要村兩委推薦/提名,也需要村兩委批準(zhǔn);有10個(gè)互助資金的管理人員既不需要村兩委推薦/提名,也不需要村兩委批準(zhǔn)。有1個(gè)互助資金的管理人員須經(jīng)政府部門推薦/提名;有5個(gè)互助資金的管理人員需政府部門批準(zhǔn)/確認(rèn);有12個(gè)互助資金的管理人員既不需要政府部門推薦/提名,也不需要政府部門批準(zhǔn)(表4)。

表4 管理人員產(chǎn)生是否須村兩委或政府部門推薦或批準(zhǔn)

相對(duì)應(yīng)的農(nóng)戶調(diào)查(樣本容量為1648戶)結(jié)果顯示,42.4%的農(nóng)戶認(rèn)為互助資金管理人員的產(chǎn)生過程非常透明,25.2%的農(nóng)戶認(rèn)為互助資金管理人員的產(chǎn)生過程比較透明,兩項(xiàng)合計(jì)達(dá)67.%;認(rèn)為不透明(不太透明或很不透明)的農(nóng)戶比例合計(jì)只有1.3%。42.1%的農(nóng)戶認(rèn)為互助資金管理人員的產(chǎn)生過程非常民主,25.6%的農(nóng)戶認(rèn)為互助資金管理人員的產(chǎn)生過程比較民主,兩項(xiàng)合計(jì)達(dá)67.%;認(rèn)為不民主(不太民主或很不民主)的農(nóng)戶比例合計(jì)只有1.2%(表5)。

表5 農(nóng)戶認(rèn)為管理人員產(chǎn)生過程的透明度和民主程度

有效回答的1643個(gè)農(nóng)戶中,認(rèn)為借款過程非常透明的占41.9%,比較透明的占22.3%,不太透明和很不透明的占1.0%,不知道/不適用的占30%(表6)。

表6 農(nóng)戶認(rèn)為借款審批過程的透明度

總體而言,互助資金管理人員及管理過程得到農(nóng)戶認(rèn)同的程度較高。值得關(guān)注的是,目前的互助資金試點(diǎn)在一定程度上是自上而下發(fā)動(dòng)開展的。政府和村兩委在其組建過程中發(fā)揮了較大的作用。這種做法的缺陷在于,政府和村兩委容易介入到互助資金管理人員的產(chǎn)生過程中去,從而影響農(nóng)戶對(duì)管理人員的認(rèn)同與信任,進(jìn)而影響農(nóng)戶按制度要求還款的意愿,盡管政府和村兩委介入后產(chǎn)生的管理人員能力及責(zé)任感可能并不存在問題。調(diào)查表明,存在到期借款未償還問題的4個(gè)互助資金中,其管理人員的產(chǎn)生既不需村兩委推薦/提名,也不需要村兩委批準(zhǔn)/確認(rèn)的有1個(gè),占這種類型的互助資金(10個(gè))的10%;管理人員的產(chǎn)生需要村兩委推薦/提名或批準(zhǔn)/確認(rèn)(含既需要村兩委推薦/提名又需要村兩委批準(zhǔn)/確認(rèn))的有3個(gè),占其總數(shù)(8個(gè))的37.5%。出現(xiàn)逾期未還款情況的互助資金,更多的是村兩委介入管理人員產(chǎn)生過程的互助資金。存在到期借款未償還情形的4個(gè)互助資金中,其管理人員的產(chǎn)生既不需政府部門推薦/提名,也不需要政府部門批準(zhǔn)/確認(rèn)的也是1個(gè),占這種類型的互助資金(12個(gè))的8.3%;管理人員的產(chǎn)生需要政府部門推薦/提名或批準(zhǔn)/確認(rèn)(含既需要政府部門推薦/提名又需要村兩委批準(zhǔn)/確認(rèn))的有3個(gè),占其總數(shù)(6個(gè))的50.0%。此類情況是值得重視的,盡管互助資金歷史短,到期未償還情況少,相關(guān)數(shù)據(jù)在統(tǒng)計(jì)上還缺乏足夠說服力。

3.借還款規(guī)則

借還款規(guī)則包括借款上限、還款方式、資金占用費(fèi)率、抵押擔(dān)保方式等。

借款額度越大,賴賬不還所得到的經(jīng)濟(jì)收益越大。如前所述,互助資金基本為小額借款(表1),這對(duì)農(nóng)戶還款意愿有積極作用。

分期還款將整個(gè)借款分割成若干小份額,分期償付,這能從心理上造成一種還款較少的幻覺。此外,如前所述,這種還款方法還具有提高還款能力的正面作用。因此,分期還款有助于降低互助資金風(fēng)險(xiǎn)。以18個(gè)互助資金試點(diǎn)的調(diào)查結(jié)果為例,存在到期借款未償還情形的4個(gè)互助資金中,有1個(gè)為“按月分期償還”,占以分期還款為還款方式的全部互助資金(8個(gè))的比例為12.5%;有3個(gè)的還款方式為“借款到期時(shí)一次性償還”,占以整借整還為還款方式的全部互助資金(10個(gè))的比例為30.0%。整借整還的互助資金中出現(xiàn)逾期未還款情況的比例更高。

資金占用費(fèi)率較高時(shí),在有還款能力的前提下及時(shí)還款,將增加借款人收益。反之,資金占用費(fèi)率降低時(shí),將減少延緩還款的成本。18個(gè)互助資金中,最低的借款月占用費(fèi)率(月利率)為5.0‰,采用此利率的互助資金有2個(gè)。月占用費(fèi)率低于7.0‰的互助資金有12個(gè),占互助資金總數(shù)的三分之二(表7)。存在到期借款未償還情形的4個(gè)互助資金中,有2個(gè)的月占用費(fèi)率(月利率)為5‰,1個(gè)為6.0‰,1個(gè)為6.7‰。低占用費(fèi)率(利率)在促進(jìn)還款上的作用得不到調(diào)查數(shù)據(jù)的支持。

表7 互助資金月占用費(fèi)率(月利率)

一般來說,財(cái)產(chǎn)抵押制度可增加不還款的經(jīng)濟(jì)成本,小組擔(dān)保或他人擔(dān)?？稍黾硬贿€款的社會(huì)成本。但在村民自主管理的互助資金中,財(cái)產(chǎn)抵押制度存在執(zhí)行難的問題,小組擔(dān)?；蛩藫?dān)保實(shí)際上是社區(qū)信用環(huán)境問題。難以執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)抵押制度實(shí)際上只會(huì)增加互助資金的風(fēng)險(xiǎn)。這是因?yàn)?抵押制度降低了借款人的道德風(fēng)險(xiǎn),降低了互助資金管理人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。18個(gè)互助資金試點(diǎn)中,16個(gè)不需家庭財(cái)產(chǎn)抵押,2個(gè)需要家庭財(cái)產(chǎn)抵押;15個(gè)需他人擔(dān)保(小組擔(dān)保),1個(gè)不需他人擔(dān)保,2個(gè)的成員借款不需要擔(dān)保,非成員借款需成員擔(dān)保。存在到期借款未償還問題的4個(gè)互助資金中,有1個(gè)需要家庭財(cái)產(chǎn)擔(dān)保,而全部18個(gè)互助資金中需要家庭財(cái)產(chǎn)擔(dān)保的只有2個(gè)。這印證了,家庭財(cái)產(chǎn)擔(dān)保這種方式對(duì)于促進(jìn)還款沒有明顯作用。

4.社區(qū)環(huán)境

還款意愿受社區(qū)信用/信任環(huán)境的影響。在社區(qū)信用/信任環(huán)境好時(shí),守信是一種價(jià)值觀,信用是有效的社會(huì)資本。作為一種價(jià)值觀,人們可以將守信擺在成本的理性計(jì)算之外。作為一種社會(huì)資本,人們高度關(guān)注其經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益,不守信用使行為主體所擁有的社會(huì)資本迅速貶值,通過社會(huì)資本獲取各類資源的能力減弱。當(dāng)社區(qū)信用/信任環(huán)境不好時(shí),是否守信主要取決于經(jīng)濟(jì)利益的理性計(jì)算,主要是具體情境下的權(quán)衡與決策。在這種情況下,借款時(shí)總是企圖發(fā)現(xiàn)制度的漏洞,并且希望利用這種漏洞逃避還款責(zé)任。要解決互助資金的安全性,就只能靠制度設(shè)計(jì)去防范。在低成本、以自治為依托的合作金融中,要設(shè)計(jì)這樣完美的制度并保障其實(shí)施,幾乎是不可能的。將互助資金封閉在村莊內(nèi)運(yùn)行,可充分利用熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和人際信任的作用維護(hù)社區(qū)信用環(huán)境,因而有助于互助資金的安全性與風(fēng)險(xiǎn)控制。大多數(shù)互助資金試點(diǎn)采取了這種辦法。18個(gè)互助資金試點(diǎn)中,借款人限于本行政村村民的互助資金有16個(gè),不限于本行政村村民的只有2個(gè)。

還款意愿還受他人還款行為的影響。當(dāng)他人存在不還款行為時(shí),個(gè)人還款意愿會(huì)減弱。他人不還款有兩種可能。一種是信用問題,這就歸結(jié)到社區(qū)信用環(huán)境中去了。另一種是還款能力問題。在這種情況下,若處理科學(xué)合理,其對(duì)周圍人群還款意愿的削弱作用將會(huì)受到抑制(無力還款或呆壞賬的處理下文將論及)。不論是哪一種情況,公開透明均是前提。因此,還款情況的透明度具有重要意義。18個(gè)互助資金試點(diǎn)的調(diào)查表明,1643戶有效回答中,認(rèn)為還款情況非常透明的農(nóng)戶占41.3%,比較透明的占20.9%,不太透明和很不透明的合計(jì)占1.4%,不知道/不適用的占31.7%(表8)。這說明,試點(diǎn)在這方面做得還不錯(cuò)。

表8 農(nóng)戶認(rèn)為還款情況的透明度

(三)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范技術(shù)

財(cái)務(wù)管理方面,有14個(gè)互助資金在銀行開設(shè)有法人賬戶,有4個(gè)互助資金未在銀行開設(shè)法人賬戶。只有旺蒼縣和葉縣的4個(gè)互助資金使用電腦進(jìn)行財(cái)務(wù)管理,并且有基于電腦的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與預(yù)警程序,其余14個(gè)互助資金均用手工進(jìn)行財(cái)務(wù)管理。分期還款制度與嚴(yán)格科學(xué)的財(cái)務(wù)管理相結(jié)合,有助于早期識(shí)別與防范風(fēng)險(xiǎn)。

18個(gè)互助資金中,有10個(gè)未設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)保障金/準(zhǔn)備金。有1個(gè)提0.3%的風(fēng)險(xiǎn)保障金/準(zhǔn)備金,1個(gè)提1%的風(fēng)險(xiǎn)保障金/準(zhǔn)備金,1個(gè)提占用費(fèi)的10%作為風(fēng)險(xiǎn)保障金/準(zhǔn)備金,1個(gè)提占用費(fèi)扣除成本后凈收益的10%作為風(fēng)險(xiǎn)保障金/準(zhǔn)備金,2個(gè)提占用費(fèi)的15%作為風(fēng)險(xiǎn)保障金/準(zhǔn)備金, 1個(gè)留1400元作為風(fēng)險(xiǎn)保障金/準(zhǔn)備金,1個(gè)留2000元用作為風(fēng)險(xiǎn)保障金/準(zhǔn)備金。

格萊珉銀行的經(jīng)驗(yàn)表明,除了風(fēng)險(xiǎn)保障金、儲(chǔ)蓄等財(cái)務(wù)金融技術(shù)可用于保障互助資金的安全性外,靈活的借款制度和豐富的金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)也很重要。對(duì)于確有特殊原因不能按時(shí)歸還的情形,可通過調(diào)整還款期限和改變產(chǎn)品性質(zhì)加以規(guī)避,從而既保障借款信用,又推動(dòng)借款人資金狀況的改善和生計(jì)發(fā)展。⑩不過,在互助資金發(fā)展的初級(jí)階段,這類靈活的制度還難以建立起來。

三、互助資金權(quán)利層面的安全性與風(fēng)險(xiǎn)控制

就當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)條件來說,大多數(shù)互助資金所開展的小額借款所面臨的安全性與風(fēng)險(xiǎn)問題通常不在于還款能力及與之相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別防范技術(shù),而在于還款意愿和相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施。因?yàn)榘凑债?dāng)前貧困村農(nóng)戶的平均收入狀況來說,無力償還小額借款的農(nóng)戶很少,且主要因?yàn)闉?zāi)害等不可預(yù)見損失。對(duì)于這類原因?qū)е碌倪€款問題,完全可以作為正常壞賬通過風(fēng)險(xiǎn)保障金予以解決,或通過調(diào)整還款期限和方案加以緩解。

還款意愿缺乏而導(dǎo)致的安全性與風(fēng)險(xiǎn)問題則不同。這種風(fēng)險(xiǎn)源于信任/信用危機(jī)。若用風(fēng)險(xiǎn)保障金等方法作為呆壞賬加以解決,則一筆借款不還問題的解決多半會(huì)引發(fā)更多借款不還問題,從而出現(xiàn)“多米諾骨牌”效應(yīng)。若用調(diào)整還款期限和方案的方法借以緩解,則一筆借款的還款期限與方案的調(diào)整多半會(huì)引發(fā)更多等待調(diào)整還款期限與方案的借款,同樣出現(xiàn)“多米諾骨牌”效應(yīng)。這兩種方法都將對(duì)互助資金的基本運(yùn)行帶來災(zāi)難性影響。

因此,還款意愿缺乏而導(dǎo)致的安全性與風(fēng)險(xiǎn)控制問題只能通過促進(jìn)借款人還款意愿的方法加以解決。如前文所述,對(duì)于互助資金這樣的面向農(nóng)戶特別是貧困農(nóng)戶的小額金融服務(wù)來說,財(cái)產(chǎn)抵押等經(jīng)濟(jì)懲罰措施基本不具有增強(qiáng)人們還款意愿的作用。人們?cè)敢膺€款,主要還由于人們認(rèn)為還款是應(yīng)該的,是作為人的一種基本“臉面”,是一種責(zé)任和義務(wù)。若沒有社區(qū)內(nèi)這樣一種心理認(rèn)知作為基礎(chǔ),互助資金根本不可能保障其安全性,根本不可能持續(xù)運(yùn)行。因此,要提高互助資金的安全性,有效控制其風(fēng)險(xiǎn),根本的辦法在于建設(shè)、維續(xù)、強(qiáng)化社區(qū)信任/信用環(huán)境。而要做到這一點(diǎn),關(guān)鍵是激發(fā)社區(qū)不同利益群體的積極性,建立農(nóng)戶自我管理、民主管理的有效機(jī)制,讓互助資金真正成為社區(qū)農(nóng)戶特別是中低收入農(nóng)戶的信用合作組織。

已有研究揭示,基層政府和村兩委介入到互助資金組建與運(yùn)行過程,具有阻礙農(nóng)戶自主管理、民主管理的負(fù)面作用,因而不利于促進(jìn)社區(qū)信用環(huán)境,不利于提高互助資金的安全性,不利于推動(dòng)形成有助于增強(qiáng)人們還款意愿的借還款規(guī)則。18個(gè)互助資金試點(diǎn)的調(diào)查也提供了這方面的證據(jù)。

表9-10是還款方式與管理人員產(chǎn)生方式的交互分類結(jié)果。表9顯示,村兩委介入到管理人員產(chǎn)生過程的互助資金選擇借期到時(shí)一次性還款方式的比例高于不介入的情況。表10顯示,政府部門介入到管理人員產(chǎn)生過程的互助資金選擇借期到時(shí)一次性還款方式的比例高于不介入的情況。表11顯示,村兩委介入到管理人員產(chǎn)生過程中的那些互助資金的平均月占用費(fèi)率低于未介入的情形,政府部門介入到管理人員產(chǎn)生過程中的那些互助資金的平均月占用費(fèi)率低于未介入的情形。

表9 還款方式與管理人員產(chǎn)生方式(村兩委的作用)的交互分類

表10 還款方式與管理人員產(chǎn)生方式(政府部門的作用)的交互分類

表11 管理人員產(chǎn)生方式與借款月占用費(fèi)率的相關(guān)性比較

與集體所有制相比,股份合作制更能調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的積極性,更有助于農(nóng)戶自主管理、民主管理。因此更有助于促進(jìn)借款人還款意愿。不僅如此,股份合作制還可通過發(fā)揮農(nóng)戶的主體性和自主權(quán)推動(dòng)形成有助于人們還款意愿的借還款規(guī)則。表12-13提供了這方面的證據(jù)。表12是18個(gè)互助資金的還款方式與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的交互分類結(jié)果。從中可以看出,股份合作制互助資金選擇借期到時(shí)一次性還款的比例為44.4%,集體所有制互助資金的同一比例為66.7%;股份合作制互助資金選擇按月分期還款的比例為55.6%,集體所有制互助資金的同一比例為33.3%。股份合作制互助資金更多是分期還款,集體所有制互助資金更多是按年一次性還款。

表12 還款方式與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的交互分類

表13是不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下互助資金月占用費(fèi)率(利率)的比較。該表顯示,9個(gè)股份合作制互助資金的平均月占用費(fèi)率為7.53‰,9個(gè)集體所有制互助資金的平均月占用費(fèi)率為6.22‰,前者明顯高于后者。

表13 不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下互助資金月占用費(fèi)率(利率)的比較及其統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)

四、結(jié)論

貧困村互助資金的安全性與風(fēng)險(xiǎn)問題主要受農(nóng)戶還款意愿的影響,而農(nóng)戶還款意愿主要受社區(qū)信任/信用環(huán)境的影響。保障農(nóng)戶參與權(quán)和自主決策權(quán)、管理權(quán)的實(shí)現(xiàn),是建立、維續(xù)、強(qiáng)化社區(qū)信任/信用的基本途徑,因而也是互助資金安全有效運(yùn)行的根本所在。

在良好的社區(qū)信任/信用環(huán)境下,具體的借還款規(guī)則并不重要。更關(guān)鍵的是,在良好的社區(qū)信任/信用環(huán)境中,在保障農(nóng)戶充分、自主的管理權(quán)利的情況下,分期還款、相對(duì)較高的占用費(fèi)率(利率)等這些適應(yīng)中國(guó)貧困農(nóng)村當(dāng)前實(shí)際情況的借還款規(guī)則可以由農(nóng)戶自己在實(shí)踐中認(rèn)識(shí)到和制定出來。換言之,對(duì)互助資金的長(zhǎng)期安全發(fā)展來說,農(nóng)戶的主體權(quán)利是基礎(chǔ),比運(yùn)行規(guī)則更重要。

對(duì)于保障農(nóng)戶參與和管理的權(quán)利來說,股份合作制優(yōu)于集體所有制。政府、村兩委介入到互助資金組建與運(yùn)行過程中,有助于推動(dòng)互助資金的快速建立,但也增加了保障農(nóng)戶參與和管理權(quán)利的困難。如何既有效發(fā)揮政府、村兩委在推動(dòng)互助資金建立過程中的作用,又不因之而形成對(duì)村莊主體性和農(nóng)戶積極性的限制,是貧困村互助資金試點(diǎn)實(shí)踐中值得思考的一個(gè)關(guān)鍵問題。

格萊珉銀行“相信窮人、以人為本”的基本理念適用于中國(guó)貧困村莊的互助資金。中國(guó)農(nóng)村基金會(huì)興衰史所揭示的農(nóng)戶主體權(quán)在貧困村互助資金中同樣是一個(gè)核心問題?；ブY金的安全性和風(fēng)險(xiǎn)控制涉及三個(gè)由淺而深的不同層次:技術(shù)規(guī)則;農(nóng)戶權(quán)利安排;社區(qū)信任合作狀況。深層因素制約著淺層因素發(fā)揮作用。沒有合理的權(quán)利安排,技術(shù)規(guī)則很難發(fā)揮其實(shí)質(zhì)作用。沒有良好的社區(qū)合作信任狀況,農(nóng)戶權(quán)利安排很難保障其合理性。反之,則可以建立起互助資金安全性和風(fēng)險(xiǎn)控制的三層保障體系。進(jìn)一步的研究將闡明這一保障體系內(nèi)部層級(jí)互動(dòng)的具體機(jī)制,具體考察各類村莊中社區(qū)信任合作的類型與程度,為貧困村互助資金的安全性與風(fēng)險(xiǎn)控制提供更科學(xué)的依據(jù)。

注釋

①王國(guó)良、褚利明:《微型金融與農(nóng)村扶貧開發(fā)》,北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2009年。

②⑨黃承偉、陸漢文、寧夏:《貧困村村級(jí)發(fā)展互助資金的研究進(jìn)展》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2009年第7期。

③穆罕默德·尤努斯:《窮人的銀行家》,北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2006年,第51-61頁(yè)。

④阿西夫·道拉、迪帕爾·巴魯阿:《窮人的誠(chéng)信:第二代格萊珉銀行的故事》,北京:中信出版社,2007年,第5-9頁(yè)。

⑤⑧溫鐵軍:《農(nóng)村合作基金會(huì)的興衰:1984-1999》,課題研究報(bào)告,2000年。

⑥李靜:《關(guān)于農(nóng)村合作基金會(huì)的研究綜述》,《中國(guó)農(nóng)村觀察》2002年第6期。

⑦劉世定:《基層政府干預(yù)下的軟風(fēng)險(xiǎn)約束與農(nóng)村合作基金會(huì)》,《社會(huì)學(xué)研究》2005年第5期。

⑩穆罕默德·尤努斯著:《新的企業(yè)模式:創(chuàng)造沒有貧困的世界》,北京:中信出版社,2008年,第152-156頁(yè)。

責(zé)任編輯 王敬堯

2010-01-18

國(guó)務(wù)院扶貧辦項(xiàng)目“中國(guó)農(nóng)村貧困地區(qū)村級(jí)扶貧資金互助組織發(fā)展現(xiàn)狀與政策選擇”