程 玲 向德平

(華中師范大學(xué)湖北省社會(huì)發(fā)展與社會(huì)政策研究中心,湖北武漢430079)

社區(qū)發(fā)展基金的變遷、管理及績(jī)效分析
——以云南省劍川縣、祿勸縣社區(qū)發(fā)展基金為例

程 玲 向德平

(華中師范大學(xué)湖北省社會(huì)發(fā)展與社會(huì)政策研究中心,湖北武漢430079)

社區(qū)發(fā)展基金是農(nóng)村微型金融的新型供給形式,是改善農(nóng)村金融服務(wù)的有效辦法,是加強(qiáng)社區(qū)組織建設(shè)和村民能力建設(shè)的重要手段。本文在對(duì)云南省劍川縣、祿勸縣社區(qū)發(fā)展基金項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上,考察了社區(qū)發(fā)展基金的發(fā)展變遷過程,分析了社區(qū)發(fā)展基金的運(yùn)作模式與管理機(jī)制,評(píng)估了社區(qū)發(fā)展基金的績(jī)效,剖析了社區(qū)發(fā)展基金中存在的問題,提出了相關(guān)政策建議。

社區(qū)發(fā)展基金;運(yùn)作模式;管理機(jī)制;績(jī)效

在過去的30多年間,中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了巨大變化,市場(chǎng)在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村資源的配置中發(fā)揮著越來越重要的作用。與此同時(shí),農(nóng)村金融改革滯后,金融供給嚴(yán)重不足,成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。其中,農(nóng)村基層金融網(wǎng)點(diǎn)少和農(nóng)戶貸款難,便是農(nóng)村金融服務(wù)中的一個(gè)突出問題。銀監(jiān)會(huì)2009年10月公布的數(shù)字顯示,全國(guó)仍有接近3000個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有銀行網(wǎng)點(diǎn),占全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的8%左右,其中超過700個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)無任何金融服務(wù)。即使已被金融服務(wù)覆蓋的鄉(xiāng)鎮(zhèn),當(dāng)?shù)亟鹑诜?wù)的充分性和滿足度也參差不齊,整體水平不高。①這制約著當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè),影響著農(nóng)戶的生計(jì)發(fā)展。農(nóng)村社區(qū)發(fā)展基金(Community Development Funds)正是基于農(nóng)村正規(guī)金融服務(wù)市場(chǎng)缺位、無法滿足農(nóng)村居民金融需要這種情況,對(duì)傳統(tǒng)小額信貸模式的創(chuàng)新和發(fā)展。

社區(qū)發(fā)展基金從解決農(nóng)村農(nóng)戶生計(jì)問題出發(fā),以社區(qū)組織為載體,以賦權(quán)和培育社區(qū)自組織能力為根本,通過小額貸款活動(dòng),將社區(qū)合作醫(yī)療保障、助貧扶弱、科技推廣和社區(qū)公共產(chǎn)品供給等有機(jī)結(jié)合起來推動(dòng)社區(qū)可持續(xù)綜合發(fā)展。因此,社區(qū)發(fā)展基金是農(nóng)村微型金融的新型供給形式,是改善農(nóng)村金融服務(wù)的有效辦法,是加強(qiáng)社區(qū)組織建設(shè)和村民能力建設(shè)的重要手段。

近幾年,社區(qū)發(fā)展基金作為農(nóng)村金融服務(wù)的創(chuàng)新形式備受關(guān)注。在政府和NGO的共同推動(dòng)下,社區(qū)發(fā)展基金在中國(guó)獲得很大發(fā)展。本文基于對(duì)云南省劍川縣、祿勸縣社區(qū)發(fā)展基金項(xiàng)目的調(diào)研,總結(jié)社區(qū)發(fā)展基金的發(fā)展變遷過程,考察社區(qū)發(fā)展基金的運(yùn)作模式與管理機(jī)制,評(píng)估社區(qū)發(fā)展基金的運(yùn)行績(jī)效,并在此基礎(chǔ)上針對(duì)社區(qū)發(fā)展基金中存在的問題提出了政策建議。

一、社區(qū)發(fā)展基金的變遷過程

社區(qū)發(fā)展基金作為新型農(nóng)村微型金融服務(wù)組織和服務(wù)形式,經(jīng)歷了一個(gè)逐步發(fā)展和完善的過程。根據(jù)社區(qū)發(fā)展基金發(fā)展理念和服務(wù)方式的變化,其變遷過程可分為“就事論事”、“就事論人”兩個(gè)階段。

(一)“就事論事”階段

“就事論事”階段從1992到1997年。這一階段主要的特征是單純的項(xiàng)目運(yùn)作制,以項(xiàng)目目標(biāo)為行動(dòng)指向。

這一階段是中國(guó)開始系統(tǒng)探索小額信貸的時(shí)期,孟加拉小額信貸扶貧模式(GB模式)②被引入中國(guó)并展開試驗(yàn)。社區(qū)發(fā)展基金是一種仿GB小額信貸模式。根據(jù)運(yùn)作機(jī)制的不同,這一階段又可劃分為兩個(gè)時(shí)期:第一個(gè)時(shí)期是1992—1995年,主要活動(dòng)是為農(nóng)戶養(yǎng)殖、種植業(yè)活動(dòng)提供生產(chǎn)成本,借款用途比較單一,貸款對(duì)象以單個(gè)農(nóng)戶為主。第二個(gè)時(shí)期是1996—1997年,小額信貸的運(yùn)作機(jī)制開始改變,信貸方式也發(fā)生了一些變化。這些變化主要表現(xiàn)在試圖發(fā)揮村小組在小額信貸中的作用,貸款對(duì)象由單個(gè)農(nóng)戶向村小組的轉(zhuǎn)變,村小組開始承擔(dān)催收貸款的工作。

社區(qū)發(fā)展基金在這一階段暴露出諸多問題:主要表現(xiàn)在:第一,忽視了農(nóng)戶的能力建設(shè)。這一階段小額信貸資金的發(fā)放均以項(xiàng)目方式推進(jìn),農(nóng)戶以項(xiàng)目資金收益還款,資金的償還單純建立在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的成敗上,沒有注重農(nóng)戶自身能力的建設(shè)。第二,農(nóng)戶尚未建立起還款意識(shí),還款率低,資金風(fēng)險(xiǎn)大、利用率低。第三,小額信貸成本高。小額信貸成本高主要體現(xiàn)在管理成本、人力成本和風(fēng)險(xiǎn)成本三個(gè)方面。就管理成本而言,小額信貸農(nóng)戶貸款業(yè)務(wù)金額小、筆數(shù)多,需要占用較多的人力資源;就貸款風(fēng)險(xiǎn)來講,由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性,農(nóng)民大多又缺乏可以用于抵押的財(cái)產(chǎn),小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)要較其他行業(yè)貸款高很多。

(二)“就事論人”階段

“就事論人”階段從1999年至今。這一階段的主要特征為社區(qū)發(fā)展基金更加關(guān)注農(nóng)戶及社區(qū)的發(fā)展,其目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶和社區(qū)的共同發(fā)展,小額貸款只是實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的工具和手段。為了取得長(zhǎng)遠(yuǎn)的扶貧效果,社區(qū)發(fā)展基金制定了系統(tǒng)的綜合發(fā)展目標(biāo):滿足社區(qū)內(nèi)最貧困群體的需要,關(guān)注并改變社區(qū)內(nèi)兩性不平等的狀況,提高合作伙伴和貧困群體的能力,促進(jìn)社區(qū)參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和管理,提高對(duì)國(guó)家扶貧政策的積極影響,促進(jìn)社區(qū)可持續(xù)性的發(fā)展。在這一階段社區(qū)發(fā)展基金的理念實(shí)現(xiàn)了從關(guān)注“事”到關(guān)注“人”的轉(zhuǎn)變。

社區(qū)發(fā)展基金具有小額信貸和正規(guī)金融所沒有的操作靈活、運(yùn)作成本低、還款率高、擁有感強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)。這一階段的社區(qū)發(fā)展基金具有以下特點(diǎn):一是社區(qū)發(fā)展基金歸全體村民所有。社區(qū)發(fā)展基金項(xiàng)目中貸款本金為村民共同所有,貸款利息收益的使用也由村民決定;二是社區(qū)發(fā)展基金實(shí)行村民自我決策和管理。社區(qū)發(fā)展基金的管理主體是社區(qū)內(nèi)村民,社區(qū)內(nèi)居民對(duì)社區(qū)發(fā)展基金的發(fā)放及使用有參與權(quán)和決策權(quán)。三是社區(qū)發(fā)展基金具有很強(qiáng)的公益性。社區(qū)發(fā)展基金關(guān)注社區(qū)的發(fā)展和農(nóng)戶生計(jì)水平的提高,項(xiàng)目過程更加強(qiáng)調(diào)社區(qū)和農(nóng)戶的能力建設(shè)。③四是逐步建立和完善各種規(guī)章制度,形成《社區(qū)發(fā)展基金管理辦法》、《財(cái)務(wù)管理制度》、《財(cái)務(wù)公開制度》、《社區(qū)發(fā)展委員會(huì)選舉制度》、《社區(qū)貸款小組組成細(xì)則》、《社區(qū)發(fā)展委員會(huì)工作職責(zé)》、《社區(qū)小組長(zhǎng)會(huì)議制度》等管理制度,為社區(qū)發(fā)展基金的發(fā)展設(shè)計(jì)了良好的制度框架。隨著社區(qū)發(fā)展基金的發(fā)展,社區(qū)農(nóng)戶生計(jì)明顯發(fā)生了變化,利用貸款的能力也明顯增強(qiáng),社區(qū)也獲得了一定的發(fā)展。

二、社會(huì)發(fā)展基金的運(yùn)作模式與管理機(jī)制

(一)運(yùn)作模式

根據(jù)社區(qū)發(fā)展基金產(chǎn)生的動(dòng)力源及運(yùn)行方式的不同,社區(qū)發(fā)展基金的運(yùn)作模式可分為內(nèi)生模式和外推模式。

內(nèi)生模式是由社區(qū)農(nóng)戶共同出資建立的社區(qū)發(fā)展基金,或是社區(qū)農(nóng)戶共同出資一部分,NGO資助一部分建立社區(qū)發(fā)展基金的模式。內(nèi)生模式是應(yīng)社區(qū)農(nóng)戶的需求而建立的,其運(yùn)作完全由農(nóng)戶自己組織實(shí)施和監(jiān)督,能調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參與的積極性,有利于社區(qū)發(fā)展基金的可持續(xù)發(fā)展,但也受到啟動(dòng)資金缺乏和管理技術(shù)不足的限制。

外推模式是指社區(qū)發(fā)展基金主要依靠外部力量的推動(dòng)而產(chǎn)生和發(fā)展的模式。目前社區(qū)發(fā)展基金以外推模式為主。根據(jù)資金來源的不同,外推模式有“NGO+社區(qū)發(fā)展基金+農(nóng)戶”、“政府+社區(qū)發(fā)展基金+農(nóng)戶”、“信用社+社區(qū)發(fā)展基金+農(nóng)戶”三種方式。

“NGO+社區(qū)發(fā)展基金+農(nóng)戶”是由NGO向社區(qū)農(nóng)戶發(fā)放小額貸款的模式,NGO是社區(qū)發(fā)展基金的資金提供者。其具體操作規(guī)則為:(1)項(xiàng)目官員對(duì)社區(qū)成員進(jìn)行社區(qū)發(fā)展基金基本目標(biāo)、原則和發(fā)展理念的培訓(xùn);(2)實(shí)施參與式需求評(píng)估,掌握不同社區(qū)的資金需求情況;(3)通過民主選舉,組建社區(qū)發(fā)展委員會(huì);(4)協(xié)助社區(qū)討論、制定社區(qū)發(fā)展基金的信貸制度;(5)NGO為社區(qū)發(fā)展委員會(huì)提供資本金。資本金的發(fā)放有三種方式:一是根據(jù)社區(qū)農(nóng)戶的需要按年度提供給社區(qū)發(fā)展基金啟動(dòng)資本金;二是一次性地將資本金提供給社區(qū),由社區(qū)發(fā)展委員會(huì)負(fù)責(zé)貸款的運(yùn)作;三是根據(jù)社區(qū)農(nóng)戶的需求將資本金存入農(nóng)村信用社,農(nóng)戶憑借貸款證到信用社領(lǐng)取貸款;(6)開展社區(qū)財(cái)務(wù)培訓(xùn),幫助社區(qū)建賬,檢查、指導(dǎo)社區(qū)的財(cái)務(wù)記賬;(7)根據(jù)社區(qū)發(fā)展基金的運(yùn)作情況和社區(qū)管理能力的提高狀況,逐步降低資本金占用費(fèi)率,最終使社區(qū)擁有完全屬于自己的社區(qū)發(fā)展基金。④

“政府+社區(qū)發(fā)展基金+農(nóng)戶”是由信用社向達(dá)到貸款評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶發(fā)放小額信用貸款的模式,資金的來源是政府的小額扶貧貼息貸款。其具體操作規(guī)則為:(1)以社區(qū)發(fā)展委員會(huì)為單位成立信用等級(jí)評(píng)定小組,對(duì)社區(qū)居民的信用等級(jí)進(jìn)行評(píng)定,并將等級(jí)評(píng)定結(jié)果提交信用社審核;(2)信用社對(duì)符合信用條件的農(nóng)戶予以評(píng)級(jí),核定授信額度并發(fā)放社區(qū)發(fā)展基金貸款證,一戶一證;(3)農(nóng)戶需要貸款時(shí),向社區(qū)發(fā)展基金提出書面申請(qǐng)。社區(qū)發(fā)展基金將農(nóng)戶的貸款需求提交社區(qū)發(fā)展委員會(huì)討論,在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上,向農(nóng)村信用社提供貸款名冊(cè)。農(nóng)戶持貸款證和書面申請(qǐng)向信用社申請(qǐng)信用貸款;(4)社區(qū)發(fā)委會(huì)和社區(qū)發(fā)展基金負(fù)責(zé)監(jiān)督貸款的使用和到期貸款的催收,但不負(fù)責(zé)資金交接。

“信用社+社區(qū)發(fā)展基金+農(nóng)戶”是由信用社利用自有資金為社區(qū)發(fā)展基金提供資本金,并向社區(qū)居民發(fā)放小額信用貸款的一種模式。當(dāng)社區(qū)生產(chǎn)發(fā)展到一定程度,農(nóng)戶貸款的數(shù)量增加、額度增大,小額貸款已無法滿足農(nóng)戶需要時(shí),就必須依靠商業(yè)信貸市場(chǎng)。而此時(shí),社區(qū)農(nóng)戶也建立了較高的信用等級(jí),具備了走向商業(yè)信貸市場(chǎng)的能力。這種方式實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶、社區(qū)發(fā)展基金與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)結(jié)。

目前,社區(qū)發(fā)展基金的運(yùn)行模式以“NGO+社區(qū)發(fā)展基金+農(nóng)戶”、“政府+社區(qū)發(fā)展基金+農(nóng)戶”為主,“信用社+社區(qū)發(fā)展基金+農(nóng)戶”模式是社區(qū)發(fā)展基金以后發(fā)展的方向。

(二)運(yùn)作機(jī)制

1.組織架構(gòu)

社區(qū)發(fā)展基金組織全體農(nóng)戶民主選舉社區(qū)發(fā)展基金管理小組和監(jiān)督小組的成員,分別負(fù)責(zé)社區(qū)發(fā)展基金日常事務(wù)的管理、運(yùn)行和監(jiān)督。在管理小組和監(jiān)督小組下又再設(shè)置中心,中心下再設(shè)置互助小組。(如圖1)

一般來說,每5—7戶自愿組成一個(gè)互助小組,并推選小組長(zhǎng)。互助小組在貸款中承擔(dān)聯(lián)保責(zé)任,小組內(nèi)的成員如果不能按時(shí)還款,其他成員有責(zé)任為其墊付,并幫助其搞好生產(chǎn)發(fā)展項(xiàng)目,順利償還貸款。互助小組組長(zhǎng)的責(zé)任是組織小組會(huì)議(活動(dòng));督促組員按時(shí)還貸及交納借款利息,并代辦還款手續(xù);幫助小組成員選擇發(fā)展項(xiàng)目,組織制定小組基金的使用和管理辦法。在互助小組基礎(chǔ)上形成中心。一般來說,三個(gè)以上小組自愿組合成一個(gè)中心,并推選出中心主任。中心主任的主要職責(zé)是安排、主持中心會(huì)議(活動(dòng));檢查各項(xiàng)規(guī)章制度的執(zhí)行情況;督促各小組按時(shí)還貸;組織討論中心基金的使用和管理辦法等。

2.人員管理

社區(qū)發(fā)展基金強(qiáng)調(diào)社區(qū)農(nóng)戶的參與及其主體意識(shí)的樹立,在此理念的指導(dǎo)下,社區(qū)發(fā)展基金通過公開、透明的民主選舉方式產(chǎn)生了社區(qū)發(fā)展基金的管理人員:主任、會(huì)計(jì)、出納、監(jiān)督員、小組長(zhǎng)。這些社區(qū)發(fā)展基金的管理人員都是義務(wù)為社區(qū)工作,不獲得任何報(bào)酬。社區(qū)發(fā)展基金制定了管理人員的工作職責(zé),做到分工明確,職責(zé)分明,以確保社區(qū)發(fā)展基金的正常運(yùn)行。

3.資金管理

資金來源方面。社區(qū)發(fā)展基金的資金來源由兩部分組成,一部分是N GO捐贈(zèng)的資本金,另一部分是社區(qū)積累資金。而社區(qū)積累資金又由兩部分組成,一是社區(qū)發(fā)展基金的貸款利息收入;二是小組成員交納的小組基金。在調(diào)研對(duì)象中,大滿山紅社區(qū)、沽泥盆社區(qū)、白石登社區(qū)、湯二社區(qū)、秧草堆社區(qū)、馬櫻花社區(qū)、祖宗箐社區(qū)的資金來源均為NGO捐贈(zèng)和社區(qū)積累資金。祿勸縣務(wù)茂德社區(qū)和芹菜塘社區(qū)資金來源為政府的小額扶貧貼息貸款和社區(qū)積累資金,小額扶貧貼息貸款由信用社代為發(fā)放,社區(qū)積累資金由社區(qū)自行發(fā)放,信用社貸款不收取利息,利息由社區(qū)收取,作為社區(qū)的積累。

貸款額度方面。目前社區(qū)發(fā)展基金的貸款額度在3000-10000元之間。如白石登、秧草堆、祖宗箐、沽泥盆、馬櫻花社區(qū)的最高貸款額度3000元,務(wù)茂德社區(qū)最高貸款額度5000元,芹菜塘、大滿山紅社區(qū)最高貸款額度為10000元。社區(qū)發(fā)展基金最高貸款額度會(huì)隨著農(nóng)戶信用的增長(zhǎng)、社區(qū)積累金的增加呈現(xiàn)不斷上升的趨勢(shì)。

貸款利率方面。社區(qū)發(fā)展基金的貸款利率由社區(qū)自行決定,其利率設(shè)定有差異性。劍川縣大滿山紅社區(qū)和沽泥盆社區(qū)貸款最低月利率為5.8‰,白石登社區(qū)為4.5‰;祿勸縣湯二、秧草堆、馬櫻花、祖宗箐、務(wù)茂德、芹菜塘的最低月低率為4.5‰。

風(fēng)險(xiǎn)控制方面。社區(qū)發(fā)展中心互助小組承擔(dān)著聯(lián)保責(zé)任。由5—7戶農(nóng)戶自由組合成一個(gè)聯(lián)保小組,組員之間相互幫助,相互監(jiān)督,如有組員不能按時(shí)還貸,其他組員有責(zé)任幫其還清貸款,否則該組不能再次申請(qǐng)貸款。此種辦法既加強(qiáng)了組員之間的合作交流,培養(yǎng)了組員的信用意識(shí),又保證了還款率,降低了社區(qū)發(fā)展基金的風(fēng)險(xiǎn)。

社區(qū)積累金的管理與使用方面。社區(qū)發(fā)展基金在社區(qū)內(nèi)的流動(dòng)所產(chǎn)生的利息作為社區(qū)的積累,歸社區(qū)所有,由社區(qū)支配。目前社區(qū)積累資金主要用于以下三個(gè)方面:一是直接轉(zhuǎn)化為社區(qū)發(fā)展基金,用作發(fā)放貸款;二是關(guān)懷幫助弱勢(shì)群體,滿足弱勢(shì)群體的特別需要,如特困戶子女上學(xué)、看病就醫(yī)等,并且對(duì)其采取優(yōu)惠措施,如不收利息、少收利息等;三是發(fā)展公益事業(yè),如建設(shè)社區(qū)道路、水渠、水池、公共浴室、活動(dòng)中心、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地等。

借還款規(guī)則方面。社區(qū)發(fā)展基金借款的發(fā)放僅需聯(lián)保小組擔(dān)保,無須其他家庭財(cái)產(chǎn)和他人的擔(dān)保,還款期限從一個(gè)月到十二個(gè)月不等。比如,劍川縣為了培育社區(qū)農(nóng)戶的還款意識(shí)和信用機(jī)制,采取分期還款的方式,將還款周期設(shè)定為一個(gè)月,每月每戶定額還款50元,確實(shí)經(jīng)濟(jì)困難戶可低至20元,農(nóng)歷每月十五是固定的還款日。祿勸縣的社區(qū)發(fā)展基金設(shè)立較早,農(nóng)戶的信用意識(shí)較強(qiáng),還款方式定為整借整還,還款周期為一年,這樣既能滿足貸款戶借款的需求,保證社區(qū)發(fā)展基金的使用效果,又能減少社區(qū)發(fā)展基金管理人員的工作量。

三、社會(huì)發(fā)展基金的績(jī)效分析

(一)解決了社區(qū)農(nóng)戶生產(chǎn)墊本問題,賦權(quán)社區(qū)農(nóng)戶

資金的缺乏是貧困地區(qū)農(nóng)戶生計(jì)發(fā)展的重要阻礙因素。由于農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)性特征,貧困地區(qū)農(nóng)戶往往被排除在其貸款對(duì)象范圍之外,而社區(qū)發(fā)展基金作為一種金融組織創(chuàng)新,正好彌補(bǔ)了正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的缺位,為貧困地區(qū)的農(nóng)戶提供了生產(chǎn)資金。社區(qū)發(fā)展基金自開展以來,農(nóng)戶的生計(jì)狀況明顯改善,貧困程度明顯減弱。

作為一個(gè)農(nóng)村微型金融組織,社區(qū)發(fā)展基金在承擔(dān)金融供給功能的同時(shí),還發(fā)揮著為社區(qū)農(nóng)戶賦權(quán)的功能。在社區(qū)發(fā)展基金“自我決策、自我管理、資金自我滾動(dòng)”原則的指導(dǎo)下,社區(qū)發(fā)展的大小事務(wù)都由農(nóng)戶參與討論,達(dá)成共識(shí),共同管理,村民的生產(chǎn)技術(shù)水平、管理決策能力得到提高,農(nóng)民的信用意識(shí)、市場(chǎng)意識(shí)也得到了提升。

(二)培育了社區(qū)農(nóng)戶信用意識(shí),控制了貸款風(fēng)險(xiǎn)

信用問題是制約正規(guī)金融機(jī)構(gòu)向貧困地區(qū)農(nóng)戶發(fā)放貸款的重要因素之一。社區(qū)發(fā)展基金要獲得成功,信用問題是必須優(yōu)先解決的難題。為了建立農(nóng)戶信用機(jī)制,培育農(nóng)戶信用意識(shí),社區(qū)發(fā)展基金建立了相關(guān)制度:一是實(shí)行聯(lián)保制度。由5-7戶組成一個(gè)聯(lián)保小組,農(nóng)戶不需要其他任何形式的擔(dān)保,就可以向社區(qū)發(fā)展基金申請(qǐng)貸款。小組內(nèi)的成員如果不能按時(shí)還款,其他成員有責(zé)任為其墊付,并幫助其搞好貸款項(xiàng)目,順利償還貸款。聯(lián)保制度為農(nóng)戶誠(chéng)信意識(shí)的培養(yǎng)提供了一種社會(huì)氛圍和社會(huì)壓力;二是評(píng)定農(nóng)戶信用等級(jí)。社區(qū)發(fā)展基金根據(jù)農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)、收入、信譽(yù)狀況、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況對(duì)其信用等級(jí)進(jìn)行評(píng)定,一般分為優(yōu)秀、較好、一般、次級(jí)四個(gè)檔次。這些制度的建立和實(shí)施,培育了社區(qū)農(nóng)戶的信用意識(shí),有效控制了貸款風(fēng)險(xiǎn),提高了還款率。祿勸縣社區(qū)發(fā)展基金的資金運(yùn)轉(zhuǎn), 1999—2001年還款率為97%,2001年還款率為99.7%,2002—2003年為100%,2004年為99.9%, 2005—2009年為100%。1999—2009年,全部社區(qū)發(fā)展基金貸款平均回收率達(dá)99.7%。

(三)提高了社區(qū)農(nóng)戶的參與性,促進(jìn)基層民主建設(shè)

參與式發(fā)展理念是社區(qū)發(fā)展基金的靈魂,始終貫穿于社區(qū)發(fā)展基金的整個(gè)過程之中。在制度設(shè)計(jì)時(shí),社區(qū)發(fā)展基金充分運(yùn)用參與式方法,廣泛組織農(nóng)戶交流討論,達(dá)成共識(shí)。在具體實(shí)施過程中,社區(qū)發(fā)展基金始終賦予貧困農(nóng)戶知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán),充分尊重村民意愿,依靠村民自我發(fā)育、自我管理、自我監(jiān)督、自我教育,調(diào)動(dòng)了社區(qū)農(nóng)戶自我發(fā)展的積極性和主動(dòng)性。

參與式理念在社區(qū)發(fā)展基金中的滲透,強(qiáng)化了社區(qū)農(nóng)戶的民主意識(shí),促進(jìn)了基層民主建設(shè)。社區(qū)發(fā)展基金施行村民自主管理和決策,資金的管理由村民共同選舉產(chǎn)生的管理組織負(fù)責(zé),對(duì)于管理制度的制定、貸款農(nóng)戶的確定、貸款金額、貸款期限和利息、貸款程序等都由村民共同討論決定。這是一個(gè)社區(qū)民主的實(shí)踐過程,農(nóng)戶的民主意識(shí)在這一實(shí)踐過程不斷提高。

(四)關(guān)注弱勢(shì)群體,推動(dòng)社區(qū)整體發(fā)展

社區(qū)發(fā)展基金為社區(qū)農(nóng)戶的溝通提供了一個(gè)平臺(tái)。社區(qū)定期開展活動(dòng),社區(qū)成員之間的互動(dòng)和交流增加,社區(qū)內(nèi)部逐漸形成互幫、互學(xué)、互督、互促的社會(huì)風(fēng)氣,改善了人際關(guān)系,增強(qiáng)了村民之間團(tuán)結(jié)友愛和集體榮譽(yù)感,促進(jìn)了和諧社區(qū)的建設(shè)。

社區(qū)發(fā)展基金關(guān)注弱勢(shì)群體,在環(huán)境保護(hù)、教育支持、殘疾人保護(hù)、老年人福利、婦女權(quán)益保護(hù)等方面發(fā)揮著積極的作用。特別值得一提的是,社區(qū)發(fā)展基金在改善農(nóng)村社區(qū)兩性不平等做出了重要努力。社區(qū)發(fā)展基金為婦女更多參與家庭事務(wù)和社區(qū)事務(wù)提供了機(jī)會(huì),提高了婦女對(duì)家庭事務(wù)決策的參與程度、知情度。婦女通過貸款參與家庭經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng),其在家庭和社區(qū)發(fā)展中發(fā)揮出更大的作用,婦女地位得到很大提高,村民的性別發(fā)展意識(shí)也得到增強(qiáng)。

四、社會(huì)發(fā)展基金存在的問題及對(duì)策

(一)存在的問題

社區(qū)發(fā)展基金在一定程度上滿足了貧困地區(qū)農(nóng)戶生計(jì)發(fā)展的需要,同時(shí)在培育農(nóng)戶信用意識(shí)、促進(jìn)基層民主建設(shè)、關(guān)注弱勢(shì)群體、推動(dòng)社區(qū)整體發(fā)展等方面發(fā)揮了重要的作用。但目前社區(qū)發(fā)展基金還面臨著許多的發(fā)展的阻礙,諸如資金來源不足、管理能力有限、管理機(jī)制不完善、農(nóng)戶主體意識(shí)不強(qiáng)等。

1.資金來源不足

社區(qū)發(fā)展基金的啟動(dòng)資金主要來源于NGO,在發(fā)展的過程中,政府和農(nóng)戶部分參與進(jìn)來,但那只占很小的比例。從總體來說,社區(qū)發(fā)展基金的資金來源渠道少,資本金總量有限。資本金總量的不足限制了農(nóng)戶的生計(jì)發(fā)展,也限制了社區(qū)發(fā)展基金的發(fā)展。

由于資本來源不足,社區(qū)發(fā)展基金的規(guī)模受到限制,貸款額度比較小,很難滿足農(nóng)戶的需求。例如,祖宗箐社區(qū)和馬櫻花社區(qū),這兩個(gè)社區(qū)的主要生計(jì)是養(yǎng)殖業(yè),農(nóng)戶借款基本用于購(gòu)買種豬、種養(yǎng)、種牛等,但農(nóng)戶在社區(qū)發(fā)展基金的最高借款額度為3000元,所能貸到的款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其生產(chǎn)發(fā)展的需求,極大地限制了農(nóng)戶的生計(jì)發(fā)展。此外,隨著社區(qū)發(fā)展基金的不斷發(fā)展,借款農(nóng)戶數(shù)量會(huì)越來越多,在資本金總量一定的情況下,借款農(nóng)戶越多,每個(gè)農(nóng)戶所能借到的款的額度勢(shì)必減少。而且,隨著社區(qū)農(nóng)戶生計(jì)活動(dòng)的拓展,其所需要的資金量會(huì)越來越多。如何為社區(qū)提供足夠的資金支持是社區(qū)發(fā)展基金面臨的重要問題。

由于缺乏啟動(dòng)資金,社區(qū)發(fā)展基金只能在少數(shù)貧困村進(jìn)行試點(diǎn),這限制了社區(qū)發(fā)展基金的發(fā)展規(guī)模與發(fā)展范圍。此外,NGO不可能永久的在一個(gè)地區(qū)實(shí)施項(xiàng)目,當(dāng)項(xiàng)目從社區(qū)撤離后,農(nóng)戶又如何去獲取生計(jì)發(fā)展所需的資本。農(nóng)戶的生產(chǎn)生活又將如何進(jìn)行下去?這都是我們要思考的問題。

2.管理能力有待提升

社區(qū)管理能力有限是目前社區(qū)發(fā)展基金中面臨的一個(gè)難題。社區(qū)發(fā)展基金的管理人員均為村民民主投票選舉出來的本村村民,這些村民基本上只接受過小學(xué)或初中教育。而社區(qū)發(fā)展基金對(duì)管理人員的組織能力、管理能力等有很高的要求。如何提高社區(qū)發(fā)展基金管理人員的能力是當(dāng)務(wù)之急。例如,財(cái)務(wù)管理是社區(qū)發(fā)展基金管理的重要內(nèi)容,這直接關(guān)系到社區(qū)發(fā)展基金能否正常的運(yùn)作和發(fā)展。經(jīng)過項(xiàng)目官員反復(fù)的培訓(xùn)和指導(dǎo),社區(qū)發(fā)展基金的管理人員已能記賬和填寫單據(jù),但還離正規(guī)的會(huì)計(jì)計(jì)賬和財(cái)務(wù)管理有很大的一段距離。

3.管理機(jī)制尚待完善

社區(qū)發(fā)展基金制定了一系列管理制度,這些制度包括機(jī)構(gòu)管理制度、財(cái)務(wù)管理制度等等。這些制度保障了社區(qū)發(fā)展基金的正常運(yùn)行。但社區(qū)發(fā)展基金的管理機(jī)制也存在一些問題:一是管理制度固化,不能根據(jù)新情況新問題及時(shí)進(jìn)行調(diào)整,也就是說,社區(qū)發(fā)展基金的管理制度滯后于社區(qū)發(fā)展基金的發(fā)展;二是管理制度缺乏可操作性。比如,社區(qū)發(fā)展基金的財(cái)務(wù)管理制度中明確規(guī)定,借款人必須在貸款的到期還款日將款項(xiàng)還至社區(qū)發(fā)展基金,而管理制度中卻沒有明確如何處置未按期還款人員的這種行為;三是管理實(shí)施的隨意性。由于社區(qū)發(fā)展基金管理制度的滯后,勢(shì)必帶來管理方式上的隨意性。

4.農(nóng)戶主體意識(shí)亟待加強(qiáng)

目前,社區(qū)發(fā)展基金的日常運(yùn)作管理實(shí)現(xiàn)了社區(qū)農(nóng)戶的自我管理和自我決策,但社區(qū)發(fā)展基金生計(jì)發(fā)展項(xiàng)目的實(shí)施有賴于NGO的指導(dǎo)。NGO向社區(qū)農(nóng)戶灌輸社區(qū)發(fā)展目標(biāo)和理念,在管理制度的設(shè)計(jì)上將這些理念納入到社區(qū)發(fā)展基金的運(yùn)作,為社區(qū)農(nóng)戶提供技術(shù)、知識(shí)培訓(xùn)和指導(dǎo),推動(dòng)著社區(qū)發(fā)展基金的發(fā)展,引導(dǎo)著社區(qū)發(fā)展基金發(fā)展的方向。社區(qū)發(fā)展基金的管理人員僅僅是社區(qū)發(fā)展基金的日常工作管理者和執(zhí)行者,社區(qū)農(nóng)戶只是社區(qū)發(fā)展基金的受益者。社區(qū)農(nóng)戶對(duì)項(xiàng)目推動(dòng)者的依賴還較強(qiáng)。也就是說,在社區(qū)農(nóng)戶的認(rèn)知中,社區(qū)農(nóng)戶對(duì)社區(qū)發(fā)展基金沒有擁有感,缺乏主體意識(shí)。

(二)對(duì)策建議

雖然社區(qū)發(fā)展基金目前面臨著一些困難,但是仍不失為一種社區(qū)農(nóng)戶參與資金管理的有效運(yùn)作模式。針對(duì)前面提到的社區(qū)發(fā)展基金所存在的問題,如下建議:

1.加強(qiáng)多方合作

隨著社區(qū)發(fā)展基金更進(jìn)一步的發(fā)展,其所面臨的最大的發(fā)展瓶頸便是資金不足問題。社區(qū)發(fā)展基金要更好地發(fā)揮作用,改善社區(qū)農(nóng)戶生計(jì)問題,滿足社區(qū)農(nóng)戶越來越多的貸款需求,不能僅僅依靠某個(gè)非政府組織的力量,還需要政府部門、非政府組織和金融機(jī)構(gòu)的合作,拓展更多的資金渠道,為社區(qū)發(fā)展基金注入更多的發(fā)展資金。

此外,社區(qū)發(fā)展基金扶貧開發(fā)具有整村推進(jìn)、社區(qū)發(fā)展的示范意義,其核心是政府、非政府組織、金融機(jī)構(gòu)三方合作,共同推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。而在這之中,政府應(yīng)該充分利用和發(fā)揮行政輻射功能,協(xié)助社區(qū)建立健全社區(qū)發(fā)展基金,并引導(dǎo)和提升社區(qū)發(fā)展基金的自我管理和發(fā)展能力,以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要,增強(qiáng)社區(qū)的自我發(fā)展能力。

2.完善管理體制

目前,社區(qū)發(fā)展基金的管理體制主要是建立了各項(xiàng)規(guī)章制度,使組織的各項(xiàng)活動(dòng)有章可循,形成一套自我管理、自我約束、自我發(fā)展的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。社區(qū)發(fā)展基金管理制度的制定應(yīng)采取“強(qiáng)加規(guī)制,自主改進(jìn)”的方式來實(shí)現(xiàn):由N GO同社區(qū)發(fā)展基金協(xié)商制定出一整套管理體制,并在項(xiàng)目合作協(xié)議中要求其嚴(yán)格執(zhí)行。NGO在管理制度建立過程僅充當(dāng)監(jiān)督實(shí)施者。當(dāng)社區(qū)發(fā)展基金能夠按照其先前制定規(guī)章行事后,考察社區(qū)發(fā)展基金管理制度的適用性和科學(xué)性,引導(dǎo)社區(qū)發(fā)展基金自主改進(jìn),形成適合其發(fā)展情況的管理制度。特別要強(qiáng)調(diào)的是,社區(qū)發(fā)展基金管理制度一定要具有可操作性和實(shí)際約束力。

3.增強(qiáng)主體意識(shí)

社區(qū)發(fā)展基金“自我決策、自我管理”是指在社區(qū)發(fā)展基金的發(fā)展過程中,社區(qū)農(nóng)戶能夠自己發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題,做社區(qū)發(fā)展基金的主人。只有在此基礎(chǔ)上,社區(qū)發(fā)展基金才可以自我良性可持續(xù)循環(huán)發(fā)展,因此,從項(xiàng)目資源的管理轉(zhuǎn)到社區(qū)資源的開發(fā)與管理,爭(zhēng)取社區(qū)外部資源,都需要促使農(nóng)戶向發(fā)展的主體轉(zhuǎn)變,使農(nóng)戶從單純的項(xiàng)目管理者向決策者轉(zhuǎn)變,增強(qiáng)社區(qū)農(nóng)戶的主體性意識(shí)。在實(shí)施過程中,社區(qū)發(fā)展基金通過開展活動(dòng)對(duì)社區(qū)農(nóng)戶進(jìn)行引導(dǎo),使社區(qū)農(nóng)戶在思想上真正認(rèn)識(shí)到社區(qū)發(fā)展基金是“自己的”,對(duì)社區(qū)發(fā)展基金產(chǎn)生“我”感,自覺地參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目決策、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié),從而有效地實(shí)現(xiàn)了社區(qū)基金與農(nóng)戶的良性互動(dòng)。同時(shí)社區(qū)組織每個(gè)成員都有表達(dá)意見、參與選舉、管理事務(wù)、實(shí)行監(jiān)督的權(quán)利和機(jī)會(huì)。

4.重視能力建設(shè)

整體而言,社區(qū)發(fā)展基金組織和農(nóng)戶的能力水平普遍較低,已成為影響其減貧的主要阻礙因素之一。目前看來,依靠少量的項(xiàng)目開展的培訓(xùn)和指導(dǎo)活動(dòng),很難有效地提升組織和農(nóng)戶自身能力。因而建議采取“以點(diǎn)帶面,以優(yōu)帶差”逐步推進(jìn)的方式,加強(qiáng)社區(qū)發(fā)展基金組織和農(nóng)戶個(gè)體的能力建設(shè)。其主要措施有:培育農(nóng)戶自身的能力和集體責(zé)任意識(shí);培養(yǎng)社區(qū)領(lǐng)袖及骨干;擴(kuò)展社區(qū)農(nóng)戶的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò),發(fā)展社區(qū)的社會(huì)資本。

注釋

①劉詩平:“述評(píng):加快解決農(nóng)村金融網(wǎng)點(diǎn)少和農(nóng)戶貸款難問題”,http://www.gov.cnjrzg2010-01/06/content _1504555

②孟加拉小額信貸扶貧模式(GB模式):孟加拉吉達(dá)港大學(xué)經(jīng)濟(jì)系教授穆罕默德·尤諾斯博士(Dr.Mohammed Yunus)認(rèn)識(shí)到貧困人口在正規(guī)金融市場(chǎng)中的弱勢(shì)地位,借鑒傳統(tǒng)的民間信貸的一些特點(diǎn)和現(xiàn)代金融管理經(jīng)驗(yàn),結(jié)合實(shí)際所在地國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件及貧困人口的經(jīng)濟(jì)和文化特征,在不斷摸索和試驗(yàn)的基礎(chǔ)上建構(gòu)的適合貧困人口特點(diǎn)的信貸制度和方式。

③饒小龍、唐麗霞:《我國(guó)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展基金的現(xiàn)狀及問題研究》,《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》,2008年第4期。

④張松:《小額信貸與社區(qū)發(fā)展》,見《農(nóng)村民間組織與中國(guó)農(nóng)村發(fā)展》,北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2005年。

責(zé)任編輯 王敬堯

2010-01-16

國(guó)務(wù)院扶貧辦項(xiàng)目“中國(guó)農(nóng)村貧困地區(qū)村級(jí)扶貧資金互助組織發(fā)展現(xiàn)狀與政策選擇”