蔡志海

(華中師范大學(xué)湖北省社會(huì)發(fā)展與社會(huì)政策研究中心,湖北武漢430079)

貧困村互助資金發(fā)展現(xiàn)狀及政策選擇

蔡志海

(華中師范大學(xué)湖北省社會(huì)發(fā)展與社會(huì)政策研究中心,湖北武漢430079)

通過(guò)對(duì)國(guó)務(wù)院扶貧辦和財(cái)政部聯(lián)合開(kāi)展試點(diǎn)的“貧困村村級(jí)發(fā)展互助資金”(簡(jiǎn)稱(chēng)互助資金)進(jìn)行的大規(guī)模問(wèn)卷調(diào)查,全面考察了互助資金在各地農(nóng)村試點(diǎn)三年來(lái)的基本制度安排、運(yùn)行狀況和績(jī)效。在此基礎(chǔ)上,文章深入分析了目前我國(guó)農(nóng)村互助資金發(fā)展中存在的五大困境:制度困境、資金困境、管理困境、風(fēng)險(xiǎn)困境和績(jī)效困境,并一一提出了走出這些困境的可能性政策選擇。

農(nóng)村微型經(jīng)濟(jì)組織;互助資金;社區(qū)發(fā)展;基層治理

改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的金融需求不斷增長(zhǎng),但是與巨大而多樣化的金融服務(wù)需求相比,我國(guó)農(nóng)村金融體系所提供的金融服務(wù)仍非常不足。因此,創(chuàng)新金融服務(wù)供給機(jī)制,對(duì)于農(nóng)村貧困地區(qū)而言,具有重要的意義。2006年5月,國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和財(cái)政部聯(lián)合在14個(gè)省(自治區(qū))啟動(dòng)了“貧困村村級(jí)發(fā)展互助資金”(簡(jiǎn)稱(chēng)“互助資金”)試點(diǎn)工作,探索財(cái)政扶貧資金使用管理和農(nóng)村微型金融發(fā)展的新機(jī)制和新模式。

本研究項(xiàng)目中所調(diào)查的互助資金組織,是指以政府無(wú)償提供的財(cái)政扶貧資金為基礎(chǔ),以資金的有償使用和滾動(dòng)發(fā)展為基本宗旨,以村民自我管理為原則的資金互助組織。互助資金不包括由婦聯(lián)、各種NGO等所開(kāi)展的小額信貸組織,也不包括由銀監(jiān)會(huì)所推動(dòng)的農(nóng)村資金互助社。本調(diào)研主要關(guān)注互助資金在各地試點(diǎn)三年來(lái)的基本運(yùn)行狀況、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制、安全性、可持續(xù)發(fā)展能力、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)績(jī)效、存在的問(wèn)題等,以便為下一步的試點(diǎn)推廣工作提出政策咨詢(xún)意見(jiàn)。

圍繞研究目的,主要采用問(wèn)卷調(diào)查方法來(lái)收集所需資料。作為國(guó)內(nèi)第一次對(duì)互助資金開(kāi)展的大規(guī)模問(wèn)卷調(diào)查,在調(diào)查點(diǎn)的選擇上,根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦提供的有關(guān)資料,選取了互助資金試點(diǎn)開(kāi)展相對(duì)較早、比較有代表性、能夠反映互助資金試點(diǎn)狀況的黑龍江綏濱縣、河北圍場(chǎng)縣、山東臨沭縣、陜西商南縣、河南葉縣、安徽霍山縣和金寨縣、四川旺蒼縣和儀隴縣等7個(gè)省的9個(gè)縣作為調(diào)查點(diǎn)。然后,在縣一級(jí),采用簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣的方式,每個(gè)縣選取2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(或項(xiàng)目點(diǎn)),每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選取1個(gè)行政村(或項(xiàng)目點(diǎn)),共18個(gè)行政村(或項(xiàng)目點(diǎn))。對(duì)設(shè)在18個(gè)行政村(或項(xiàng)目點(diǎn))內(nèi)的互助資金組織,填寫(xiě)機(jī)構(gòu)問(wèn)卷;同時(shí)按整群抽樣的方法在抽出的行政村(或項(xiàng)目點(diǎn))內(nèi)各抽取80-100戶居民進(jìn)行入戶調(diào)查,填寫(xiě)農(nóng)戶問(wèn)卷。全部調(diào)查于2009年7月間完成,最終獲得有效機(jī)構(gòu)問(wèn)卷18份,農(nóng)戶問(wèn)卷1648份。

一、調(diào)查對(duì)象的背景信息

(一)社區(qū)基本情況

1.人口與農(nóng)戶

在開(kāi)展互助資金試點(diǎn)的9個(gè)縣共選取了18個(gè)互助資金組織①,它們所面向的農(nóng)戶總數(shù)為12764戶,平均每村510.6戶;18個(gè)互助資金組織覆蓋社區(qū)總?cè)丝?5218人,平均每村1808.7人。每個(gè)組織覆蓋農(nóng)戶中建檔立卡貧困戶平均248.2戶、815.8人,平均每村為175.8戶、577.9人,占村莊平均總戶數(shù)和平均總?cè)丝诘谋戎胤謩e為34.4%和32.0%,社區(qū)內(nèi)貧困人口比重相對(duì)比較高。18個(gè)互助資金覆蓋社區(qū)中,領(lǐng)取低保的農(nóng)戶數(shù)平均每村有55.9戶,占村莊平均總戶數(shù)的百分比為10.9%。

在農(nóng)戶調(diào)查中,共獲得有效樣本1648份,其中男性占65.8%,戶主占67.4%,村干部占4.8%,互助資金管理人員占5.7%,在本縣以外打過(guò)工的占35.7%。樣本平均年齡為47.5歲,平均受教育年限為5.51年,平均家庭人口數(shù)為4.15人,其中在外打工的人數(shù)為0.92人,仍在上學(xué)的人數(shù)為0.76人。

2.經(jīng)濟(jì)狀況

2008年的農(nóng)民人均純收入,最高的有5300元,最低的只有786元,平均為2627.6元,相比2008年全國(guó)農(nóng)民人均純收入的4761元低了2133.4元,僅為全國(guó)農(nóng)民人居純收入的55.2%。18個(gè)互助資金試點(diǎn)社區(qū)收入來(lái)源的大部分是依靠種植業(yè)和打工收入,兩者相加平均占到村莊總收入的50-70%,而養(yǎng)殖業(yè)、商業(yè)運(yùn)輸業(yè)則占到15-30%左右,村級(jí)工業(yè)基本是一片空白。1648名農(nóng)戶家庭平均收入為26505.37元,而平均支出則為19948.38元,收支相抵為6556.99元?？偟膩?lái)看,無(wú)論是農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)狀況還是村莊集體經(jīng)濟(jì)狀況,所調(diào)查的村莊大都處于較差水平。

3.社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r

調(diào)查發(fā)現(xiàn),大多數(shù)貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)事業(yè)等非常落后。以村莊離最近的正式金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)的距離為例,互助資金組織覆蓋的18個(gè)社區(qū)平均離最近的正式金融網(wǎng)點(diǎn)的距離為6.57公里,反映出較低的正規(guī)金融可獲得性。

(二)互助資金基本制度安排

1.資金規(guī)模、來(lái)源與產(chǎn)權(quán)

18個(gè)互助資金組織除了山東的兩個(gè)互助資金組分別覆蓋5個(gè)村和4個(gè)村外,其他的均為一村一個(gè),涉及的資金規(guī)模都不大,拋開(kāi)這兩個(gè)覆蓋范圍大的互助資金組織,其他16個(gè)互助資金組織平均資金規(guī)模為34.61萬(wàn)元,互助資金的資金規(guī)模相對(duì)較小。

互助資金主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政扶貧資金及地方財(cái)政配套、成員入股資金。國(guó)家財(cái)政扶貧資金,每個(gè)行政村為15萬(wàn)元,有些地方的財(cái)政還會(huì)再撥付一部分資金。平均每個(gè)組織的財(cái)政撥款、成員入股金、占用費(fèi)積累、其他來(lái)源占每個(gè)組織平均資金規(guī)模的比例分別為50.7%、41.7%、1.8%、5.8%,財(cái)政撥款和成員入股合計(jì)占到了92.4%。

就其產(chǎn)權(quán)來(lái)看,18個(gè)互助資金組織除山東由全縣統(tǒng)一注冊(cè)外,其他16個(gè)組織有12個(gè)注冊(cè)在民政部門(mén),而2個(gè)注冊(cè)在工商部門(mén),還有2個(gè)尚未注冊(cè)。18個(gè)互助資金組織中資金量化為個(gè)人股份和未量化為個(gè)人股份的各占50%,收益分紅的和不分紅的也各占一半,只有3個(gè)可以開(kāi)展資金運(yùn)作外的經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)?？傮w來(lái)看,互助資金的產(chǎn)權(quán)本身并不明晰,在各地的注冊(cè)方式、資金所有權(quán)和業(yè)務(wù)運(yùn)作方式差別較大。

2.監(jiān)管體系

就內(nèi)部監(jiān)管來(lái)看,根據(jù)互助資金的政策,互助資金由村民自我管理,這一點(diǎn)在全部18個(gè)互助資金組織中都得到了體現(xiàn)?；ブY金的管理人員大都由村民民主選舉產(chǎn)生,其中14個(gè)由村民直接選舉產(chǎn)生,其他4個(gè)由組織下設(shè)的小組長(zhǎng)選舉。

就外部監(jiān)管來(lái)看,互助資金管理人員的產(chǎn)生大多不需要經(jīng)過(guò)村兩委或政府部門(mén)的推薦或批準(zhǔn)?；ブY金組織一般都是獨(dú)立運(yùn)作,分別只有1個(gè)機(jī)構(gòu)借款需經(jīng)過(guò)村兩委審批,2個(gè)機(jī)構(gòu)借款需經(jīng)過(guò)政府部門(mén)審批,全部無(wú)需正規(guī)金融機(jī)構(gòu)如銀行或信用社的審批。在財(cái)務(wù)管理指導(dǎo)方面,互助資金組織主要接受財(cái)政部門(mén)在財(cái)務(wù)管理上的指導(dǎo),而較少得到外部NGO或正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理指導(dǎo)。

3.借還款規(guī)則

互助資金總額有限,借款額度較小,一般以6000元為上限,借款最長(zhǎng)期限為12個(gè)月;還款方式也較為靈活,有按兩周、按月、按季度等分期還的,還有到期一次性還的,各地情況不一。借款利率(占用費(fèi)率)從每月5-10‰不等,平均為6.88‰②。借款給農(nóng)戶時(shí),只有2組織個(gè)需要借款人提供財(cái)產(chǎn)擔(dān)?；虻盅?其他均不需要財(cái)產(chǎn)擔(dān)?；虻盅?15個(gè)組織要求有他人的擔(dān)保。

4.加入與退出

互助資金可以吸納農(nóng)戶入股資金,并且獨(dú)立行政村內(nèi)設(shè)立的互助資金只能吸納本村村民入股。雖然沒(méi)有交納入股資金的農(nóng)戶也可以借款,但是均需要尋找一位已交納入股金的農(nóng)戶擔(dān)保才能借款。入股成員在借款還清后可以退出互助資金,但是一般有一定的時(shí)間限制,且僅退還個(gè)人入股金,而不退還財(cái)政資金量化為個(gè)人股金的部分。

二、互助資金的運(yùn)行與績(jī)效

(一)農(nóng)戶參與狀況

1.認(rèn)知與態(tài)度

在開(kāi)展互助資金試點(diǎn)的社區(qū),53.5%的受訪村民對(duì)互助資金非常了解或比較了解,而不了解的占28.4%,而且,交叉分析顯示男性、戶主、村干部、擁有縣外打工經(jīng)歷的人相對(duì)更了解互助資金。超過(guò)70%的農(nóng)戶對(duì)參與互助資金積極性高,積極性不高的只占12.4%。

總體上看,農(nóng)戶對(duì)互助資金參與積極性尚可,但互助資金的認(rèn)知度并不太高,一定程度上反映出互助資金試點(diǎn)工作存在的問(wèn)題。

2.行為與事件

1645名應(yīng)答的互助資金試點(diǎn)村村民中,加入了互助資金組織的有1155名,占70.2%,參與率較高;1644名應(yīng)答者中交納了入股金的有1139人,占69.0%,平均每戶交納的股金為661.3元。

從互助資金組織角度看,平均每個(gè)互助資金組織覆蓋的有借款資格的農(nóng)戶為381.6戶。調(diào)查最近12個(gè)月(2008年7月-2009年6月)③的借款筆數(shù)可以發(fā)現(xiàn),18個(gè)互助資金組織12個(gè)月借款筆數(shù)最少的只有13筆,最多的有482筆(覆蓋5個(gè)村),平均每個(gè)組織借款筆數(shù)117.1筆,平均到每個(gè)村則為84.3筆,平均到每戶借款筆數(shù)僅為0.17筆。具有借款資格的、但卻從未借款的農(nóng)戶數(shù)量占機(jī)構(gòu)覆蓋農(nóng)戶總數(shù)的百分比,最高的達(dá)到90.4%,最低為4.0%,超過(guò)50%的有4個(gè)機(jī)構(gòu),平均為34.3%。

由此可見(jiàn),互助資金盡管對(duì)農(nóng)戶的借款準(zhǔn)入門(mén)檻較低,但是目前互助資金組織借款的筆數(shù)并不高,還有很多農(nóng)戶從來(lái)沒(méi)有向互助資金組織借款,因而其還有較大的發(fā)揮其扶貧作用的空間。

(二)運(yùn)轉(zhuǎn)成本與財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)

1.成本

大多數(shù)互助資金組織沒(méi)有獨(dú)立的辦公地點(diǎn),往往與村委會(huì)共用辦公場(chǎng)所,辦公條件也非常簡(jiǎn)陋,辦公成本都較低,最近12個(gè)月每個(gè)組織的平均辦公成本為1306.7元。截至調(diào)查期間,平均每個(gè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)取報(bào)酬的人員數(shù)為4.8人,過(guò)去12個(gè)月全部管理人員的報(bào)酬及獎(jiǎng)金總額平均每個(gè)機(jī)構(gòu)為3921.5元,每人僅為811.4元。過(guò)去12個(gè)月,其他成本平均965.9元。過(guò)去12個(gè)月,每個(gè)機(jī)構(gòu)的全部成本平均為6194.1元。④較低的運(yùn)行成本基本符合互助資金制度設(shè)計(jì)的初衷。

2.收益

由于互助資金要實(shí)行周轉(zhuǎn)使用,因此資金存入銀行產(chǎn)生的利息就比較少,過(guò)去12個(gè)月18個(gè)互助資金組織平均存款結(jié)算利息為146.8元。借款業(yè)務(wù)獲得的占用費(fèi)是收益的主要來(lái)源,平均每個(gè)機(jī)構(gòu)為24548.5元,其中最低的只有662.4元,最多的有17萬(wàn)元。這些收益一部分用于管理成本扣除,一部分用于激勵(lì)互助資金管理者,還有少量用于入股村民的分紅。

(三)安全性與風(fēng)險(xiǎn)控制

1.借款安全

最近12個(gè)月,2個(gè)互助資金組織中存在農(nóng)戶未全部按期還款的情況,分別有1筆和6筆,占該互助資金最近12個(gè)月借款總筆數(shù)的15.4%和5.6%。而最近12個(gè)月借款到期時(shí)未還清借款的情況在4個(gè)互助資金組織中存在,分別只有3、1、3、1筆,分別占該互助資金最近12個(gè)月借款總筆數(shù)的5.2%、15.4%、6.1%、0.5%,其逾期借款余額分別為9000元、2825元、9000元和7748元。因此,從目前來(lái)看,互助資金的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)是比較低的,這在一定程度上得益于還款方式、擔(dān)保規(guī)則等良好的制度設(shè)計(jì)。但是,長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,互助資金的風(fēng)險(xiǎn)性仍然不可避免地存在,除了制度設(shè)計(jì)還需要依賴(lài)村莊內(nèi)部的信用體系的建構(gòu),才能確保資金運(yùn)作的安全性。

2.資金管理安全

14個(gè)互助資金組織在銀行開(kāi)設(shè)了法人賬戶,占77.8%。由于僅有4個(gè)機(jī)構(gòu)在辦公地點(diǎn)有保險(xiǎn)柜,因此類(lèi)似隔夜未能存入銀行的周轉(zhuǎn)現(xiàn)金大多存在私人家中,一般由會(huì)計(jì)或出納保管,因此周轉(zhuǎn)現(xiàn)金的管理上有一定的安全隱患。

18個(gè)互助資金組織借款的發(fā)放有15個(gè)是在辦公地點(diǎn),占83.3%,有2個(gè)是由信用社網(wǎng)點(diǎn)代為發(fā)放,占11.1%,還有1個(gè)是直接送至村民家中。18個(gè)互助資金組織中借款集中在特定日子發(fā)放的有11個(gè),還款集中在某些日子的有10個(gè),而借款日和還款日都集中在某一天的有8個(gè),借還款日的集中在一定程度上可以降低資金管理風(fēng)險(xiǎn)。

3.呆壞賬處理預(yù)案

盡管互助資金有良好的還款保障機(jī)制,農(nóng)戶有相對(duì)較好的信用,但是貧困村農(nóng)戶的收入是不穩(wěn)定的,因此就可能出現(xiàn)借款不能償還的情況,出現(xiàn)呆賬壞賬。風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金是應(yīng)對(duì)呆壞賬的主要預(yù)案,但是18個(gè)機(jī)構(gòu)僅有6個(gè)機(jī)構(gòu)提取了風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金,其中2個(gè)是按照借款余額的1%和0.3%提取,另外4個(gè)則是按照占用費(fèi)的10%、10%、15%、15%提取。因此,試點(diǎn)村的呆壞賬處理預(yù)案尚未全部建立起來(lái)。

調(diào)查還發(fā)現(xiàn),只有4個(gè)機(jī)構(gòu)使用了電腦進(jìn)行財(cái)務(wù)管理并具有基于電腦的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與預(yù)警程序,其中2個(gè)機(jī)構(gòu)在逾期未還借款達(dá)到一定量時(shí)電腦財(cái)務(wù)軟件具有自動(dòng)凍結(jié)全部借款的功能。這表明,互助資金連鎖反應(yīng)防范機(jī)制相對(duì)較弱。

(四)成長(zhǎng)性與可持續(xù)發(fā)展能力

1.人員

過(guò)去12個(gè)月,平均每個(gè)互助資金組織新增成員102.2戶,平均到每村為73.56戶,占村莊平均戶數(shù)的14.4%。就管理人員而言,互助資金管理人員報(bào)酬都比較低,過(guò)去12個(gè)月報(bào)酬有所增加的互助資金組織僅有3個(gè),占16.7%。相比較大的工作量,過(guò)低的薪酬導(dǎo)致對(duì)互助資金管理人員的激勵(lì)不足。

2.資金

互助資金組織資金的增長(zhǎng)主要來(lái)自成員入股金,最近12個(gè)月,18個(gè)互助資金組織中新獲得的成員入股金平均為66813.9元,平均每個(gè)新加入的成員交納股金為654.0元;機(jī)構(gòu)收益轉(zhuǎn)本金平均每個(gè)組織為2892.7元?？偟膩?lái)看,過(guò)去12個(gè)月,18個(gè)互助資金組織中16個(gè)本金有所增加,平均每個(gè)增加本金額為12.84萬(wàn),成員入股金占本金額的一半以上,其他主要為政府財(cái)政注資。從互助資金的利潤(rùn)率來(lái)看,以過(guò)去12個(gè)月的總收益除以組織擁有的資金總額,可以發(fā)現(xiàn)大多數(shù)組織的資金利潤(rùn)率很低,平均僅為4.7%。

(五)資金使用效率

1.資金周轉(zhuǎn)狀況

從表1可以發(fā)現(xiàn),18個(gè)互助資金組織最近12個(gè)月累積借款總額平均為67.5萬(wàn)元,平均到每個(gè)村是48.6萬(wàn)元。進(jìn)一步考察,最近12個(gè)月,借款總額與各個(gè)互助資金擁有的資產(chǎn)總量的比率,借出的資金超過(guò)自有資金總量的組織有6個(gè),也就是說(shuō)過(guò)去12個(gè)月其資金周轉(zhuǎn)了1次以上,18個(gè)組織平均周轉(zhuǎn)次數(shù)為1.12次⑤。過(guò)去12個(gè)月的平均還款額為每個(gè)組織42.9萬(wàn)元,平均到每個(gè)村是30.8萬(wàn)元,為過(guò)去12個(gè)月平均借款總額的63.4%。截至目前,除一個(gè)組織數(shù)據(jù)缺失外,17個(gè)組織借款余額平均為32.3萬(wàn)元,進(jìn)一步考察這17個(gè)組織目前的借款余額與當(dāng)前擁有的資金總額的比率,可以發(fā)現(xiàn),資金借出比率高于0.5的有8個(gè)機(jī)構(gòu),平均為0.59。而目前18個(gè)互助資金組織擁有的有借款的戶數(shù)平均為117.5戶,每個(gè)村為84.6戶,占村莊平均總戶數(shù)的16.6%?？偟膩?lái)看,互助資金雖然發(fā)揮了效用,但資金周轉(zhuǎn)率和借出率都不高。

表1 18個(gè)互助資金的資金周轉(zhuǎn)狀況

2.借款使用效果

盡管互助資金的借款額度不大,農(nóng)戶利用所借資金還是實(shí)現(xiàn)了增收。2008年有借款的566名農(nóng)戶中,拋開(kāi)99人用于非生產(chǎn)性支出,其余467人中表示利用該借款賺了錢(qián)的有366人,占78.4%,其中最少的賺了40元,最多的賺了5萬(wàn)元,平均賺取3583.8元,其收益分布如下圖1所示;表示沒(méi)有賺錢(qián)也沒(méi)有虧本的有95人;而賠錢(qián)的僅為6戶。全部467人平均盈利為2781.5元。⑥

圖1 2008年有借款農(nóng)戶的借款收益分布

(六)扶貧效果

互助資金的目標(biāo)之一是緩解貧困農(nóng)戶生產(chǎn)資金短缺問(wèn)題。調(diào)查發(fā)現(xiàn),在14個(gè)提供了相關(guān)數(shù)據(jù)的互助資金機(jī)構(gòu)中,平均每個(gè)組織擁有借款資格的建檔立卡貧困戶為73.7戶,但是其中從未借過(guò)款的平均有46.1戶,即有60%的貧困戶從未借過(guò)款。究其原因,主要不外乎三個(gè)方面:一是貧困戶自身?yè)?dān)心無(wú)力償還而不敢借款;二是因?yàn)闆](méi)有合適的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目;三是互助資金組織為避免風(fēng)險(xiǎn),不愿意借款給特別貧困的農(nóng)戶。

從過(guò)去12個(gè)月建檔立卡貧困戶借款總額來(lái)看,13個(gè)提供了此項(xiàng)數(shù)據(jù)的互助資金組織中,貧困戶的借款總額平均僅占該互助資金組織12個(gè)月借款總額的21.2%。很多貧困戶借不到款、不敢借款,一定程度上反映出互助資金實(shí)際運(yùn)作中目標(biāo)瞄準(zhǔn)上的偏移⑦,即能夠借款的是那些有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)因而具備償還能力的農(nóng)戶。

(七)農(nóng)戶評(píng)價(jià)與滿意度

從農(nóng)戶自身評(píng)價(jià)的角度看,65.6%的農(nóng)戶認(rèn)為非常有用或比較有用,16.2%的農(nóng)戶認(rèn)為沒(méi)有多少用,而覺(jué)得完全沒(méi)用的只占2.9%。調(diào)查中,當(dāng)問(wèn)及農(nóng)戶為什么覺(jué)得互助資金對(duì)滿足借款需求沒(méi)有用時(shí),多數(shù)農(nóng)戶認(rèn)為主要原因是:貸款額度太小、還款期限太短、還款方式麻煩、占用費(fèi)率過(guò)高。

圖2 農(nóng)戶對(duì)互助資金作用的評(píng)價(jià)得分

關(guān)于農(nóng)戶對(duì)互助資金作用的評(píng)價(jià),如果對(duì)“非常管用-很不管用”分別賦值“5-1分”,則可以加權(quán)計(jì)算出各項(xiàng)的得分,排在前三位的分別是提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力(4.29)、增強(qiáng)村民交往合作(4.02)和促進(jìn)改善村民關(guān)系(4.00),如圖2所示。從數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn),互助資金這一扶貧模式的初始目標(biāo)在很大程度上得到了實(shí)現(xiàn),它不僅幫助村民提高了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力,同時(shí)也加強(qiáng)了村民之間的互助合作關(guān)系。

三、互助資金發(fā)展的困境與政策建議

(一)制度困境及其對(duì)策

十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》特別提到鼓勵(lì)發(fā)展適合農(nóng)村特點(diǎn)和需要的各種微型金融服務(wù)?；ブY金的試點(diǎn)實(shí)踐與黨中央的精神是高度一致的,但是目前尚沒(méi)有一套完備的正式法律法規(guī)來(lái)規(guī)范互助資金的運(yùn)作。以互助資金組織的注冊(cè)為例,按照現(xiàn)行法律規(guī)定,互助資金在民政注冊(cè)規(guī)定不能有國(guó)家財(cái)政資金參與,不能有經(jīng)營(yíng)性質(zhì);而在工商部門(mén)注冊(cè)屬經(jīng)營(yíng)性質(zhì),要涉及稅收等有關(guān)問(wèn)題。

要解決互助資金發(fā)展的制度困境,關(guān)鍵在于外部制度供給和制度創(chuàng)新。當(dāng)然,這不是一個(gè)僅由互助資金試點(diǎn)的推出部門(mén)和試點(diǎn)單位就能實(shí)現(xiàn)的工作,它涉及整個(gè)農(nóng)村微型金融體系的創(chuàng)新和相關(guān)制度的改革問(wèn)題。要解決這個(gè)問(wèn)題,關(guān)鍵在于明確互助資金的性質(zhì),究竟是金融性質(zhì)還是扶貧性質(zhì),抑或是兩者兼有。性質(zhì)定位清晰后,才能保證相應(yīng)的制度供給能為互助資金及其他農(nóng)村微型金融的發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度保障和支撐,即所謂“名正言順”。從當(dāng)前的情況來(lái)看,應(yīng)該將互助資金定位為貧困地區(qū)的農(nóng)民互助合作組織,在條件成熟后可考慮向綜合性合作社轉(zhuǎn)變,甚至在制度許可條件下向普通金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

(二)資金困境及其對(duì)策

目前,互助資金的資金來(lái)源主要有兩個(gè)方面,一是來(lái)源于財(cái)政的扶持,二是來(lái)源于社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民入股。很顯然,財(cái)政大量扶持并不現(xiàn)實(shí),而貧困村的農(nóng)民本來(lái)就缺乏資金,所以經(jīng)由這兩個(gè)主要渠道形成的資金總量是比較少的,難以完全滿足農(nóng)民的借款需求。

要解決這個(gè)問(wèn)題,最主要的還是要從金融制度創(chuàng)新和金融合作上開(kāi)展探索。一方面,如果包括互助資金在內(nèi)的現(xiàn)存農(nóng)村微型金融能夠注冊(cè)為銀行類(lèi)的金融機(jī)構(gòu),則可以吸收存款,資金壯大的潛力將非常樂(lè)觀。當(dāng)然這取決于金融制度的供給狀況,目前來(lái)看還不是十分樂(lè)觀。另一方面,可以探索互助資金與農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等正規(guī)金融部門(mén)之間的資金互助與合作,正式金融機(jī)構(gòu)可以將尋找出路的資金貸款給互助資金組織,從而壯大互助資金的資金量,這也能在一定程度上緩解互助資金的資金短缺問(wèn)題。

(三)管理困境及其對(duì)策

現(xiàn)階段互助資金管理存在著幾個(gè)主要的困境。一是“民有、民管、民享”中的基本原則并未得到充分落實(shí),賦權(quán)不充分,不完整。有些地方政府和村兩委對(duì)互助資金的干涉過(guò)多,政府、村兩委與互助社之間的權(quán)利邊界不清晰,導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)資金的所有權(quán)被虛置,互助資金作為合作組織的功能得不到發(fā)揮⑧;有些地方互助資金社員的民主選舉、民主監(jiān)督只有形式上的保障,而沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的落實(shí)。二是互助資金的財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算水平較低。三是互助資金的管理還面臨人力資源的困境。

互助資金要走出管理的困境,要從幾個(gè)方面入手:一是加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督,促使互助資金組織完善內(nèi)部管理制度,特別要強(qiáng)調(diào)其管理的民主性、透明度,杜絕內(nèi)部人控制現(xiàn)象的發(fā)生。要充分賦權(quán)于民,讓農(nóng)戶參與互助資金的管理和監(jiān)督,通過(guò)互助合作提高農(nóng)民能力和組織化程度。二是要切實(shí)改善辦公條件,提高財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算的水平,可考慮加強(qiáng)外部的監(jiān)管、指導(dǎo)和支持,如政府扶貧財(cái)政系統(tǒng)、正規(guī)金融機(jī)構(gòu)等。三是采取有效的內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制,使得有人愿意從事互助資金的管理工作。四是要通過(guò)能力建設(shè),加強(qiáng)互助資金管理人才的培訓(xùn)力度,提高管理人員素質(zhì)。

(四)風(fēng)險(xiǎn)困境及其對(duì)策

從本次調(diào)查來(lái)看,互助資金的資金風(fēng)險(xiǎn)似乎并不突出,大多數(shù)地方的互助資金管理人員認(rèn)為互助資金不存在風(fēng)險(xiǎn)。但是事實(shí)并非完全如他們所言,只要是借款,就必定存在風(fēng)險(xiǎn),只不過(guò)有些風(fēng)險(xiǎn)暫時(shí)尚未顯現(xiàn)出來(lái)而已。就互助資金的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看,突出地表現(xiàn)為四個(gè)方面:一個(gè)是管理人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不夠;二是借款安全無(wú)法保證;三是資金管理存在漏洞;四是呆壞賬處理預(yù)案缺失。

要解決這四個(gè)問(wèn)題,可以考慮從這幾個(gè)方面入手:第一,加強(qiáng)對(duì)管理人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的教育,幫助他們認(rèn)清借款風(fēng)險(xiǎn)所在,同時(shí)還要明確互助資金的責(zé)任主體。第二,通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)戶信用意識(shí)和相關(guān)制度建設(shè)來(lái)確保借款安全。既要通過(guò)諸如小組聯(lián)保等制度來(lái)規(guī)范借款戶的借款行為,同時(shí)更要通過(guò)建構(gòu)良好的社區(qū)信用環(huán)境來(lái)確保借款安全。第三,加強(qiáng)資金管理的安全措施。要防范管理風(fēng)險(xiǎn),一方面加強(qiáng)制度建設(shè)和監(jiān)管力度,明確資金管理責(zé)任人;另一方面要更新硬件設(shè)施,如購(gòu)置保險(xiǎn)柜。第四,要制訂呆壞賬處理預(yù)案,建立資金風(fēng)險(xiǎn)連鎖反應(yīng)機(jī)制?；ブY金組織要提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金,用風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金來(lái)應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的呆壞賬;同時(shí),通過(guò)電腦軟件來(lái)監(jiān)測(cè)和控制可能出現(xiàn)的資金風(fēng)險(xiǎn)。

(五)績(jī)效困境及其對(duì)策

互助資金雖然總量不大,但是仍能發(fā)揮較好的作用,但是就目前來(lái)看,其作用的發(fā)揮還有相當(dāng)大的空間。這可以從互助資金的覆蓋面、資金使用效率、借款使用效果、益貧效果、綜合促發(fā)展效果等多個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)。調(diào)查中,雖然很多地方政府和相關(guān)職能部門(mén)人員以及互助資金的具體管理人員都抱怨互助資金的總量太小,不能滿足農(nóng)戶需求,但是調(diào)查數(shù)據(jù)卻表明,哪怕是這些被抱怨“太少”的資金,也沒(méi)有被滿負(fù)荷或最大限度地發(fā)揮作用。一方面是嫌資金量少,另一方面卻是錢(qián)未能“盡其用”,這一悖論真實(shí)地存在于當(dāng)前互助資金試點(diǎn)社區(qū)。如果深入分析其原因,不難發(fā)現(xiàn)最根本性的原因在于資金與效益的低關(guān)聯(lián)性導(dǎo)致農(nóng)戶不敢借錢(qián)、組織不愿借錢(qián),這也是互助資金目前績(jī)效困境的根本所在。

從這個(gè)意義上說(shuō),互助資金績(jī)效困境的出路并非是一味地?cái)U(kuò)大資金規(guī)模,而是如何將現(xiàn)有的資金發(fā)揮最大的效益。因此,解決互助資金績(jī)效困境的出路應(yīng)該是更好地發(fā)揮互助資金與生產(chǎn)合作相結(jié)合的優(yōu)勢(shì),促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,特別是促進(jìn)傳統(tǒng)種植業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,實(shí)現(xiàn)資金與效益的掛鉤。當(dāng)農(nóng)戶通過(guò)參與互助資金組織,通過(guò)向互助資金借款帶來(lái)了切實(shí)的效益時(shí),通過(guò)互助合作體會(huì)到其在特定時(shí)期的不可或缺性時(shí),互助資金的績(jī)效就被最大化了。

注釋

①其中16個(gè)組織是每個(gè)覆蓋1個(gè)行政村,另外山東省臨沭縣的2個(gè)組織分別覆蓋5個(gè)、4個(gè)村,因此所調(diào)查的18個(gè)互助資金組織實(shí)際上總共覆蓋了25個(gè)行政村。

②調(diào)查的18個(gè)機(jī)構(gòu)大多提供的是名義利率,但由于互助資金的還款方式,決定了其實(shí)際利率還要高一些,相對(duì)正規(guī)金融的借款利率來(lái)說(shuō)一般都要高出不少。

③調(diào)查的是最近12個(gè)月的情況,但是其中河北省圍場(chǎng)縣的2個(gè)互助資金組織僅運(yùn)營(yíng)了4個(gè)多月,安徽霍山縣的1個(gè)組織僅運(yùn)營(yíng)了6個(gè)月,山東臨沭縣的1個(gè)互助資金僅運(yùn)行了7個(gè)月,這4個(gè)組織以實(shí)際運(yùn)行時(shí)間來(lái)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

④個(gè)別機(jī)構(gòu)提供的成本數(shù)據(jù)是2008年全年的情況。

⑤考慮到過(guò)去12個(gè)月該組織可能新增資金,因此這樣計(jì)算的資金周轉(zhuǎn)率可能會(huì)稍微偏高。不過(guò),調(diào)查發(fā)現(xiàn),過(guò)去12個(gè)月大多數(shù)組織新增本金很少,故采用當(dāng)前資金總量作為分母來(lái)計(jì)算周轉(zhuǎn)次數(shù)并不會(huì)造成大的誤差。

⑥這里所說(shuō)的賺錢(qián)或盈利并沒(méi)有扣除人工成本。

⑦王國(guó)良:《微型金融與農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)》,北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2009年,第189-190頁(yè)。

⑧陸漢文,鐘玲:《組織創(chuàng)新與貧困地區(qū)“村級(jí)發(fā)展互助資金”的運(yùn)行》,《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2008年第10期。

2010-01-21

國(guó)務(wù)院扶貧辦項(xiàng)目“中國(guó)農(nóng)村貧困地區(qū)村級(jí)扶貧資金互助組織發(fā)展現(xiàn)狀與政策選擇”

責(zé)任編輯 王敬堯