王 浩，徐新華，付仰木，張才庭

（1.中水淮河規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限公司，233000，蚌埠；2.水利部淮河水利委員會，233000，蚌埠）

岸線一般指河道（湖泊）水陸邊界線兩側(cè)（周邊）一定范圍的帶狀區(qū)域。岸線具有綜合利用開發(fā)功能，與流域防洪、河勢穩(wěn)定、供水、航運(yùn)及河流生態(tài)等關(guān)系密切，既有行洪、調(diào)節(jié)水流等自然屬性，又具有開發(fā)利用價(jià)值的資源屬性。

淮河流域集水面積大于1 000 km2的河流有50多條，總河長約1.1萬km，大于300 km2的湖泊有4個(gè)。河道（湖泊）岸線是支撐沿河（湖）流域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展寶貴的不可再生資源，同時(shí)也會對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和河道 （湖泊）行（蓄）洪帶來一定影響。近年，隨著流域經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，岸線利用的程度越來越高，沿、跨河（湖）的建設(shè)項(xiàng)目日益增多，特別是淮河中下游地區(qū)、沿湖地區(qū)和城市河段。

我國現(xiàn)行的有關(guān)河道、湖泊法律法規(guī)沒有明確如何科學(xué)合理地利用與配置岸線資源，致使在河湖岸線利用管理工作中缺乏具有法律效力和可操作性的依據(jù)，造成目前岸線開發(fā)利用工程中出現(xiàn)了諸多問題和岸線利用管理上的混亂，對河道行洪、河勢穩(wěn)定以及水生態(tài)保護(hù)不利。為保障防洪安全、供水安全和保護(hù)水生態(tài)環(huán)境，科學(xué)合理地開發(fā)、保護(hù)和管理岸線資源，對于促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

一、岸線利用現(xiàn)狀

1.岸線利用項(xiàng)目現(xiàn)狀調(diào)查

根據(jù)其涉河情況的不同，岸線利用項(xiàng)目可分為跨河、穿河、臨河、攔河建設(shè)項(xiàng)目。其中跨河項(xiàng)目包括鐵路、公路橋梁、跨河電纜等，穿河項(xiàng)目包括輸油（氣）管道、穿河電纜等，臨河項(xiàng)目包括港口、碼頭、?。ㄅ牛┧?、堤頂公路、旅游區(qū)等，攔河項(xiàng)目包括閘壩、樞紐等。

本次調(diào)查的岸線范圍為淮河流域重要的河湖段，包括淮干（淮濱—老子山段）、沙潁河（周口—沫河口段）、渦河（亳州—渦河口段）、韓莊運(yùn)河、中運(yùn)河（蘇魯省界—宿遷閘段）、洪澤湖（老子山—二河閘段）、駱馬湖（皂河—沂河口段）和南四湖。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2005年，調(diào)查范圍內(nèi)共有中小型港口碼頭416個(gè)，公路鐵路橋梁146座，管線、電纜186根，各類取水口202個(gè)，排水口125個(gè)，主要攔河閘壩18個(gè)。調(diào)查范圍內(nèi)河道（湖泊）左右岸岸線資源總長2 750.3 km，建設(shè)項(xiàng)目占用岸線資源總長276.5 km，岸線利用率10.1%。其中港口碼頭占用岸線資源長110.6km，岸線利用率4.02%；橋梁占用岸線資源長79.3 km，岸線利用率2.89%；穿河管線、跨河電纜占用岸線資源長19.3 km，岸線利用率0.7%；取排水口占用岸線資源長31.5km，岸線利用率1.14%；重要閘壩（含旅游區(qū)）占用岸線資源長35.7 km，岸線利用率1.3%。各種建設(shè)項(xiàng)目中港口碼頭所占岸線資源最長（圖1）。

圖1 淮河流域各種類型岸線利用項(xiàng)目所占岸線長度及比例

岸線資源的利用與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有關(guān)，越是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，岸線利用項(xiàng)目越多，岸線利用率越高。據(jù)查，淮河流域岸線利用項(xiàng)目多數(shù)集中在（地市、縣城）城區(qū)河段。

2.岸線利用項(xiàng)目需求

根據(jù)目前掌握的資料，到2020年，淮河流域調(diào)查范圍內(nèi)擬建港口碼頭146個(gè)，需要占用岸線111.6 km；新建橋梁24個(gè)，需要占用岸線29.2km；新建管線6根，需要占用岸線資源2.4 km；新建取水口10個(gè)、排水口6個(gè)，需要占用岸線資源1.2 km，新建耿樓閘1個(gè)，需要占用岸線資源2.0km?？傮w上需要新占用岸線146.5km。港口碼頭所需占用岸線資源最多。雖然淮河流域很多沿河（湖）地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平還不高，但是發(fā)展?jié)摿艽?。由于一些岸線利用項(xiàng)目從立項(xiàng)到竣工建設(shè)周期很短，實(shí)際上今后的岸線利用長度要大于本次統(tǒng)計(jì)的需求長度?？傮w上，建設(shè)項(xiàng)目對岸線的利用需求呈增加趨勢。

3.現(xiàn)狀岸線利用管理存在的主要問題

（1）岸線利用項(xiàng)目日益增多，無序開發(fā)，對防洪、供水安全和生態(tài)環(huán)境功能重視不夠

1990—2000年，淮河流域受理水運(yùn)工程建設(shè)每年不到5項(xiàng)，而2007年一年，僅淮委直接受理的各類涉河項(xiàng)目就有近60項(xiàng)，港口、碼頭工程逐年增多。港口、碼頭工程在河灘地建設(shè)堆場；有些在河道內(nèi)灘地興建永久性建（構(gòu)）筑物，已嚴(yán)重阻礙河道行洪；跨河橋梁需要在河道內(nèi)修筑橋墩，城區(qū)段橋墩阻水累積效應(yīng)較大，梁下凈高不能滿足防汛交通通行需求；一些建設(shè)項(xiàng)目不符合環(huán)境保護(hù)要求，擠占水源保護(hù)區(qū)；一些地區(qū)取水口、排水口、港口碼頭等較為密布，上游碼頭、排污口對下游取水口造成污染。這些工程項(xiàng)目往往都是根據(jù)各自的工程特性需要盡快上馬，工程需要在哪個(gè)河湖段位置就在哪個(gè)位置建設(shè)，往往忽視了所處河段的河勢穩(wěn)定性，忽視了工程建設(shè)會不會造成河段的防洪安全、引起下游的水環(huán)境污染等，形成無序開發(fā)的局面，對河道行洪、河流水質(zhì)、河勢變化、防汛搶險(xiǎn)和防洪工程日常管理有著直接影響。

（2）岸線利用存在多頭管理現(xiàn)象，開發(fā)利用與治理保護(hù)不夠協(xié)調(diào)

目前，岸線的開發(fā)利用涉及水利、交通、航運(yùn)、市政、環(huán)保等行業(yè)或部門，對岸線的防洪、供水、航運(yùn)、生態(tài)環(huán)境以及開發(fā)利用功能缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，部門間和行業(yè)間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各職能部門職責(zé)不清，各自為政，多頭管理，造成岸線資源的配置不夠合理。有些建設(shè)項(xiàng)目立足于局部利益，缺乏與其他行業(yè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，存在多占少用和重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，造成岸線資源的浪費(fèi)。有些地區(qū)對岸線無序開發(fā)和過度開發(fā)，不注意治理保護(hù)，缺乏有效的控制手段，一些河段建設(shè)項(xiàng)目過于集中，群體的累積效應(yīng)已經(jīng)顯現(xiàn)，嚴(yán)重影響河道行洪安全和河勢穩(wěn)定。

（3）岸線利用管理依據(jù)不足，缺乏規(guī)范的管理制度和政策

由于目前淮河流域缺乏統(tǒng)一的岸線利用管理規(guī)劃的指導(dǎo)和相關(guān)的管理制度、政策，給岸線資源的科學(xué)合理利用和管理造成困難，河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審查無規(guī)劃依據(jù)，有關(guān)各方亂建港口、碼頭現(xiàn)象嚴(yán)重，特別是中小型碼頭。一些建設(shè)項(xiàng)目重前期工程審批而輕后期建設(shè)補(bǔ)償，不按防洪評價(jià)報(bào)告要求進(jìn)行影響補(bǔ)償。

目前岸線申請使用無其他附加條件，還缺少有效的經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，現(xiàn)行的無償獲取岸線資源的辦法與國家為保障行洪安全、穩(wěn)定岸線、整治河道、控制河勢的巨額投入極不相稱，不利于岸線資源的節(jié)約使用和合理開發(fā)。

二、岸線利用管理對策

1.岸線利用的一般原則

①岸線的開發(fā)利用應(yīng)遵循“保護(hù)優(yōu)先、嚴(yán)格控制、適度開發(fā)、高效利用、可持續(xù)發(fā)展”的原則。強(qiáng)調(diào)科學(xué)合理有序開發(fā)，利用與保護(hù)相結(jié)合。

②岸線的開發(fā)利用應(yīng)符合淮河流域防洪規(guī)劃，與所在河道湖泊整治規(guī)劃、水功能區(qū)劃、水環(huán)境整治規(guī)劃等相協(xié)調(diào)。

③岸線的開發(fā)利用應(yīng)符合所在河湖段的防洪安全要求，不能縮減水域面積，不能降低河道行洪能力和湖泊調(diào)蓄能力，不得影響河勢穩(wěn)定，污染水環(huán)境，應(yīng)滿足水資源利用與保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求。

④控制河段的跨河建筑物密度，新建的跨河建筑物必須與其相鄰的其他建筑物不產(chǎn)生疊加壅水影響，項(xiàng)目選址應(yīng)在相鄰的其他建筑物的影響范圍之外。

⑤岸線的開發(fā)利用給河湖防洪安全、河勢穩(wěn)定和水生態(tài)環(huán)境造成不利影響的，應(yīng)采取有效措施進(jìn)行補(bǔ)救或補(bǔ)償，并經(jīng)相關(guān)水行政主管部門同意批準(zhǔn)。

2.實(shí)施岸線利用控制線管理

岸線控制線是指沿河流水流方向或湖泊沿岸周邊為加強(qiáng)岸線資源的保護(hù)和合理開發(fā)而劃定的管理控制線。岸線控制線分為臨水控制線和外緣控制線，臨水控制線和外緣控制線之間的區(qū)域?yàn)椤鞍毒€帶”。

岸線臨水控制線是岸線利用項(xiàng)目的 “高壓線”，根據(jù)淮河流域河道特征，臨水控制線采用灘槽分界線劃定，一般情況下禁止岸線利用項(xiàng)目突破臨水控制線進(jìn)入或伸入河道，個(gè)別項(xiàng)目如取水工程的取水頭需要伸入河道主槽部位的需要重點(diǎn)論證并報(bào)省級及其以上水行政主管部門或流域機(jī)構(gòu)審批。對河勢不穩(wěn)、河槽沖淤變化明顯、主流擺動的河段，一般不適合進(jìn)行岸線開發(fā)利用，確需利用的要進(jìn)行重點(diǎn)論證并報(bào)省級及其以上水行政主管部門或流域機(jī)構(gòu)審批。

岸線外緣控制線采用河道堤防工程的管理范圍外邊緣線，在外緣控制線以內(nèi)布置的岸線利用項(xiàng)目要符合岸線利用功能分區(qū)要求和其他規(guī)范或管理要求。

3.實(shí)施岸線利用功能分區(qū)管理

岸線功能區(qū)是根據(jù)岸線資源的自然和經(jīng)濟(jì)社會功能屬性以及不同的要求，將岸線資源劃分為不同類型的區(qū)段。岸線功能區(qū)界線與岸線控制線垂向或斜向相交。岸線功能區(qū)分為岸線保護(hù)區(qū)、岸線保留區(qū)、岸線控制利用區(qū)和岸線開發(fā)利用區(qū)四類。

根據(jù)淮河流域特點(diǎn)，岸線保護(hù)區(qū)主要包括：①國家和省（自治區(qū)、直轄市）級人民政府批準(zhǔn)劃定的各類自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)的河段（湖泊）；②重要的城鎮(zhèn)水源地 （取水口附近）河段；③水流湍急、河勢不穩(wěn)、沖刷劇烈的支流河口上下游一定范圍；④險(xiǎn)工段。岸線保護(hù)區(qū)原則上不準(zhǔn)開發(fā)利用，容許開發(fā)利用率上限為零。

岸線保留區(qū)包括：①處于河勢劇烈演變中的河段岸線；②采煤塌陷段；③不具備開發(fā)利用條件的河段。不準(zhǔn)在河勢不穩(wěn)、有采煤塌陷段的河段開發(fā)，其他河段要開發(fā)的，總的容許開發(fā)利用率上限為岸線保留區(qū)范圍的20%（包括現(xiàn)狀的開發(fā)利用）。

岸線控制利用區(qū)包括：①岸線開發(fā)利用程度相對較高的河段；②需要控制開發(fā)利用類型、有特定功能要求（如景觀開發(fā)和堤頂公路建設(shè)等）的沿河城區(qū)段；③開發(fā)利用可能對防洪安全、河勢穩(wěn)定、河流生態(tài)保護(hù)造成不利影響的區(qū)域?，F(xiàn)狀開發(fā)利用程度已較高的河段，嚴(yán)格限制新的建設(shè)項(xiàng)目；需要控制開發(fā)利用類型、有特定功能要求（如景觀開發(fā)和堤頂公路建設(shè)等）的沿河城區(qū)段，按照相關(guān)要求控制；總的容許開發(fā)利用率上限為岸線控制利用區(qū)范圍的60%（包括現(xiàn)狀的開發(fā)利用）。

岸線開發(fā)利用區(qū)包括：①河勢基本穩(wěn)定、無特殊生態(tài)保護(hù)要求或特定功能要求的河段；②一些靠近地市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，岸線資源條件較好的河段?？偟娜菰S開發(fā)利用率上限為岸線開發(fā)利用區(qū)范圍的70%（包括現(xiàn)狀的開發(fā)利用）。

岸線利用項(xiàng)目的選址、布局以及開發(fā)利用類型應(yīng)符合岸線利用功能區(qū)劃相關(guān)要求。

三、結(jié) 語

要逐步解決目前淮河流域岸線開發(fā)利用中存在的諸多問題，規(guī)范今后的岸線開發(fā)利用行為，必須落實(shí)岸線利用管理規(guī)劃，實(shí)施岸線控制線和功能分區(qū)相結(jié)合管理的方式，建立健全岸線利用與治理保護(hù)相結(jié)合的機(jī)制，完善法規(guī)制度，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)格項(xiàng)目審查審批環(huán)節(jié)，加強(qiáng)岸線利用保護(hù)宣傳。只有這樣才能科學(xué)合理、有效保護(hù)、可持續(xù)利用岸線資源，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會的快速健康發(fā)展。

[1]水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院.全國河道（湖泊）岸線利用管理規(guī)劃技術(shù)細(xì)則[S].2008.

[2]中水淮河規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限公司.淮河流域河道（湖泊）岸線利用管理規(guī)劃[S].2009.

[3]徐新華，夏云峰.防洪評價(jià)報(bào)告編制導(dǎo)則研究及解讀[M].北京：中國水利水電出版社，2008.

[4]水利部，國家計(jì)委.河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理的有關(guān)規(guī)定[S].1992.