朱麗娜，石曉平

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210095）

中國(guó)土地出讓制度改革對(duì)地方財(cái)政收入的影響分析

朱麗娜，石曉平

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210095）

研究目的：分析土地出讓制度改革中中國(guó)省級(jí)層面和江蘇省地市級(jí)層面土地出讓收入對(duì)地方財(cái)政收入的影響。研究方法：統(tǒng)計(jì)分析法。研究結(jié)果：各省土地出讓收入占地方財(cái)政收入的比重總體呈上升趨勢(shì)；江蘇省地級(jí)市的土地出讓收入占地方財(cái)政收入比重的平均值高于全國(guó)省級(jí)平均水平。研究結(jié)論：國(guó)家政策對(duì)地方政府的土地出讓行為和土地出讓收入產(chǎn)生較大影響；不同省份間財(cái)政收入對(duì)土地出讓收入的依賴存在明顯差異，有的省份存在明顯的“土地財(cái)政”現(xiàn)象；“土地財(cái)政”現(xiàn)象在低一級(jí)地方政府財(cái)政收入中更為明顯。

土地制度；土地出讓；地方財(cái)政收入；地市級(jí)政府

土地出讓制度的建立和完善，促進(jìn)了中國(guó)城市土地市場(chǎng)的發(fā)育，顯化了城市土地資產(chǎn)價(jià)值。巨幅增長(zhǎng)的土地使用權(quán)出讓收入不僅成為重要的財(cái)政收入來(lái)源，還推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致地方政府的賣地沖動(dòng)，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。孫富娟通過(guò)對(duì)廈門市2000—2006年間財(cái)政收入的分析認(rèn)為土地收益在地方財(cái)政中有著不可或缺的地位[1]?？咨茝V計(jì)算了土地出讓價(jià)格上升對(duì)地方財(cái)政實(shí)際收入的貢獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)地方財(cái)政與土地出讓間存在高度相關(guān)性[2]。劉守英等實(shí)證研究了某縣市和全國(guó)層面土地出讓收益對(duì)地方財(cái)政的重要性，得出結(jié)論：無(wú)論從地方政府還是從全國(guó)整體看，土地出讓金收入大約都占地方預(yù)算外收入的60%；政府級(jí)別越低，對(duì)土地財(cái)政收入依賴越嚴(yán)重[3-4]。陶然等用1999—2003年中國(guó)地級(jí)市的協(xié)議土地出讓宗數(shù)，研究低價(jià)土地出讓對(duì)預(yù)算內(nèi)財(cái)政的影響，結(jié)果顯示低價(jià)出讓對(duì)各類預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入均有正影響，且影響一般在土地出讓后兩年比較顯著[5]。

本文試圖分析土地出讓制度改革引致的土地收益變化對(duì)地方財(cái)政收入的影響，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異如何影響土地出讓金收入及其對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)。

1 中國(guó)土地出讓制度的形成和土地出讓收益的顯現(xiàn)

中國(guó)土地出讓制度改革經(jīng)歷了不斷轉(zhuǎn)型的過(guò)程。本文以土地使用權(quán)收益的產(chǎn)生和中央與地方政府的收益支配管理權(quán)大小，作為中國(guó)土地出讓制度形成過(guò)程中的劃分依據(jù)，劃分為4個(gè)階段。

1.1 收取土地使用費(fèi)探索期：1979—1985年

中國(guó)實(shí)行土地有償使用的最初實(shí)踐是對(duì)外開(kāi)放后向外國(guó)投資者收取的場(chǎng)地使用費(fèi)①《中華人民共和國(guó)中外合資企業(yè)經(jīng)營(yíng)法》（1979）第5條。和合資供地的收益分成②深圳市建設(shè)委員會(huì)房地產(chǎn)公司與香港妙麗集團(tuán)簽訂《建設(shè)與出售深圳華僑新村樓宇協(xié)議書(shū)》，獲得深圳市出讓土地的利潤(rùn)分成。，隨著改革的深入，中央政府發(fā)布文件③相關(guān)文件為：《關(guān)于中外合營(yíng)企業(yè)建設(shè)用地的暫行規(guī)定》（1980）；《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施條例》（1983）；《關(guān)于鼓勵(lì)外商投資的規(guī)定》（1986）。進(jìn)行詳盡的說(shuō)明，規(guī)定場(chǎng)地使用費(fèi)按年向當(dāng)?shù)卣患{。1980年深圳率先開(kāi)始對(duì)興辦企事業(yè)的所有單位征收土地使用費(fèi)④見(jiàn)《深圳特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》（1981）第3章第19條。，土地有償使用的范圍從外資合資企業(yè)擴(kuò)展到公有制企業(yè)，由此引發(fā)城市國(guó)有土地使用制度的全面改革，國(guó)有土地使用從無(wú)償開(kāi)始向有償轉(zhuǎn)變。這一時(shí)期，有關(guān)部門對(duì)土地有償使用收益的用途規(guī)定為城鎮(zhèn)建設(shè)和維護(hù)的固定專項(xiàng)資金⑤見(jiàn)《全國(guó)城市規(guī)劃工作會(huì)議紀(jì)要》（1980）第8點(diǎn)關(guān)于綜合開(kāi)發(fā)和征收土地使用費(fèi)的問(wèn)題。，地方政府對(duì)土地收益有完全自主的使用權(quán)利。

1.2 土地出讓制度的形成期：1986—1990年

1986年深圳市借鑒香港經(jīng)驗(yàn)推行拍賣、招標(biāo)與行政劃撥相結(jié)合的特區(qū)土地管理制度，并對(duì)相應(yīng)條例進(jìn)行修改⑥見(jiàn)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》（1988）第7條和第8條。。中國(guó)土地出讓制度首次以地方法規(guī)的形式提出，受到國(guó)務(wù)院高度重視，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)作出調(diào)整⑦《中華人民共和國(guó)憲法修正案》（1988）刪去禁止土地“出租”的條款，增加了可以依法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的內(nèi)容；1988年對(duì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》有關(guān)條款也作了相應(yīng)修改，增加了第2條的第4款和第5款。，從法律角度肯定了國(guó)有土地使用權(quán)的有償使用，土地出讓制度具備了合法性。1990年發(fā)布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》結(jié)束了單一的行政劃撥供地制度，確立了土地出讓制度，收取土地使用權(quán)出讓金是土地有償使用制度的主要形式。1988年頒布的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，停止了各地執(zhí)行的土地使用費(fèi)征收，調(diào)整為土地使用稅，納入預(yù)算管理。

在土地出讓制度的形成期，國(guó)家獲取土地權(quán)利收益具有了合法地位，形成稅收與出讓金收入并重的土地收益來(lái)源。但土地公開(kāi)出讓制度還處于起步階段，土地資產(chǎn)價(jià)值并不明顯。20世紀(jì)80年代末90年代初土地出讓收入逐漸增多，中央政府開(kāi)始參與土地出讓收入的分配和管理⑧相關(guān)文件為：《關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入預(yù)算管理問(wèn)題的通知》（1989）；《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》（1989）；《國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實(shí)施辦法》（1989）；《關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入預(yù)算管理問(wèn)題的通知》（1989）；《關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入上交中央部分有關(guān)問(wèn)題的通知》（1990）。，實(shí)行中央與地方土地出讓金收入四六分成，約束地方政府土地收益使用權(quán)利。但是由于信息不對(duì)稱無(wú)法核實(shí)土地開(kāi)發(fā)成本，中央實(shí)際所得收入很少⑨由于數(shù)據(jù)和缺乏實(shí)證研究，只有柳臻的文獻(xiàn)[6]中提到了這樣的觀點(diǎn)（轉(zhuǎn)引自比較舊的數(shù)據(jù)）。。

1.3 土地出讓制度調(diào)整期：1991—2003年

在土地出讓制度形成初期，法律法規(guī)還不盡完善，市場(chǎng)制度也不夠規(guī)范。中央雖曾多次要求加強(qiáng)土地的有償使用①相關(guān)文件為：《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》（1992）；《關(guān)于進(jìn)一步加快土地使用制度改革的通知》（1992）；《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)最低價(jià)確定辦法》（1995）；《關(guān)于進(jìn)一步推行招標(biāo)拍賣出讓國(guó)有土地使用權(quán)的通知》（1999）。，但地方政府為了招商引資帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更多是壓低地價(jià)吸引投資。即使1992年中央政府將土地出讓收入分成比例降至5%，賦予地方政府更多土地出讓收入支配自主權(quán)，2000年前行政劃撥仍是最主要的供地方式。即使有償出讓，協(xié)議形式也占據(jù)主導(dǎo)地位。直到2001年出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，才充分調(diào)動(dòng)起地方有償出讓土地使用權(quán)的積極性，土地有償出讓率開(kāi)始大幅提高，而公開(kāi)出讓率到2003年《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》發(fā)布后才從2002年的11%上升到近20%（圖1）。可見(jiàn)中央政府針對(duì)土地出讓方式進(jìn)行的專門規(guī)定③相關(guān)文件為：《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（2002）；《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（2003）。，有力地促進(jìn)了土地公開(kāi)出讓市場(chǎng)的形成。

在土地出讓制度調(diào)整期，各種政策法規(guī)試圖調(diào)整不規(guī)范的國(guó)有土地使用權(quán)獲得方式，顯化土地資產(chǎn)價(jià)值。雖然土地出讓收入管理存在很多漏洞，但為鞏固和完善土地出讓制度，中央政府較少干預(yù)和影響地方政府土地出讓收益使用權(quán)，十幾年間僅出臺(tái)兩個(gè)相關(guān)文件④相關(guān)文件為：《關(guān)于加強(qiáng)土地使用權(quán)出讓金征收管理的通知》（1995）；《國(guó)有土地使用權(quán)出讓金財(cái)政財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算暫行辦法》（1996）。，土地成為地方財(cái)政越來(lái)越重要的部分，“土地財(cái)政”現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)。

1.4 土地出讓制度健全期：2004年至今

隨著土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，土地資產(chǎn)價(jià)值成倍上漲，地方政府擁有的土地管理權(quán)限及其獲取的大量土地出讓收益日益成為關(guān)注焦點(diǎn)。以2004年《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》為起點(diǎn)，土地管理制度進(jìn)入以中央政府對(duì)地方土地管理權(quán)力監(jiān)督檢查為重點(diǎn)的階段⑤相關(guān)文件為：《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（2005）；《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》（2006）；《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展查處土地違法違規(guī)案件專項(xiàng)行動(dòng)的通知》（2007）；《關(guān)于落實(shí)工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度有關(guān)問(wèn)題的通知》（2007）；《關(guān)于建立健全土地執(zhí)法監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制的通知》（2008）。，并于2006年建立國(guó)家土地督察制度，規(guī)范化地監(jiān)督檢查地方政府土地利用管理情況。土地出讓制度也在監(jiān)督作用下更加健全。

這一時(shí)期，中央政府加強(qiáng)了土地出讓收入的管理，不僅限制土地出讓收入的使用范圍（圖2），還特別重視土地出讓金征收、管理和使用情況的監(jiān)督清理⑦相關(guān)文件為：《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（2006）；《關(guān)于開(kāi)展國(guó)有土地使用權(quán)出讓情況專項(xiàng)清理工作的通知》（2007）；《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展國(guó)有土地使用權(quán)出讓情況專項(xiàng)清理和檢查工作的通知》（2008）；《關(guān)于加強(qiáng)土地出讓收支預(yù)算編制工作的通知》（2008）。。對(duì)“土地財(cái)政”的管理成為健全土地出讓制度的一個(gè)重點(diǎn)。

圖1 1998—2006年以宗數(shù)計(jì)算的全國(guó)土地有償出讓率和公開(kāi)出讓率②土地有償出讓率=協(xié)議、招牌掛出讓宗數(shù)/土地供應(yīng)總宗數(shù)；土地公開(kāi)出讓率=招牌掛出讓宗數(shù)/土地供應(yīng)總宗數(shù)。變化趨勢(shì)圖Fig.1 Ratio trends of compensated and public land transfers in China calculated by traded parcels from 1998 to 2006

圖2 中央政府與地方政府土地出讓收入分配變化⑥根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》（1989）、《國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實(shí)施辦法》（1989）、《關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》（1992）、《關(guān)于將部分土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)有關(guān)問(wèn)題的通知》（2004）相關(guān)內(nèi)容整理。Fig.2 Changes in land transfer revenue distribution between central and local governments

以上分析可見(jiàn)，城市土地出讓制度形成中的各種法律法規(guī)逐步確認(rèn)了地方政府代理國(guó)家進(jìn)行城市土地管理的地位，地方政府成為國(guó)有土地所有權(quán)受益者。在這自下而上的制度變遷過(guò)程中，初期各種規(guī)范落后于實(shí)踐，而中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于發(fā)展初期，國(guó)家為了促進(jìn)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，給予地方政府極大的土地出讓管理和收益權(quán)，鼓勵(lì)以土地?fù)Q投資，并在一些法規(guī)上為地方政府利用土地出讓收益提供了依據(jù)。土地出讓制度正式建立后，更明確了地方政府壟斷的城市土地出讓權(quán)，且由于歷史遺留問(wèn)題等，地方政府可選擇的土地出讓形式多樣，因此可以根據(jù)自身情況，不同時(shí)期選擇不同土地出讓形式最大化土地收益，低廉的協(xié)議出讓吸引外來(lái)投資資本，收入高漲的公開(kāi)出讓增加地方財(cái)政預(yù)算外收入。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地市場(chǎng)化程度提高，土地資產(chǎn)價(jià)值成倍上漲，中央政府開(kāi)始注重對(duì)地方政府土地管理權(quán)和收益權(quán)的監(jiān)督和規(guī)范，以期規(guī)范地方政府土地收益，減少對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。

2 省級(jí)數(shù)據(jù)觀察土地出讓金收入對(duì)地方財(cái)政收入的影響

地方政府獲得的土地出讓收益隨著土地出讓制度的不斷完善而增加，2006年全國(guó)土地出讓總收入達(dá)8000多億元，是全國(guó)地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入的25%，地方政府預(yù)算外收入的1.36倍。圖3顯示了全國(guó)地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入與土地出讓收入的變化趨勢(shì)，2001年是土地出讓收入高速增長(zhǎng)的起點(diǎn)，從此，其占地方財(cái)政收入的比重也開(kāi)始急劇增加。通過(guò)對(duì)相關(guān)政策梳理，發(fā)現(xiàn)這是地方政府對(duì)2001年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》的積極響應(yīng)，開(kāi)始大力推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性用地公開(kāi)出讓，進(jìn)一步顯化了土地市場(chǎng)價(jià)值，土地成為地方政府名副其實(shí)的“錢袋子”。2005年土地出讓收入有所跌落是因?yàn)?004年出臺(tái)的《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》要求，2004年8月31日后各地不得再以歷史遺留問(wèn)題為由協(xié)議出讓土地，因此很多地方政府在2004年集中批地，減少了2005年土地出讓數(shù)量?？梢?jiàn)，土地出讓制度建立完善過(guò)程中中央政府發(fā)布的各種政策會(huì)極大地影響地方政府土地出讓行為，進(jìn)而對(duì)地方財(cái)政收入產(chǎn)生影響。

由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及政策落實(shí)存在差異，地價(jià)水平和土地市場(chǎng)發(fā)育狀況各異，各省土地出讓收入相差很大。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地出讓收入多，2001年左右進(jìn)入高增長(zhǎng)期；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)不僅土地出讓收入偏少，而且大幅上漲時(shí)間普遍延遲至2003年。土地出讓收入對(duì)地方財(cái)政收入的貢獻(xiàn)也同樣是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)高于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，2004年土地出讓收入占地方財(cái)政收入比重超過(guò)30%的7個(gè)省份中，有4個(gè)是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份。而新疆、青海、西藏、內(nèi)蒙古等經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，地方財(cái)政收入較少依賴于土地出讓收入。

通過(guò)對(duì)各省近幾年土地出讓收入及其占地方財(cái)政收入①地方財(cái)政收入包括預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入和土地出讓收入3部分。變化趨勢(shì)的比重分析（圖4），江蘇省和浙江省無(wú)論從土地出讓收入總量還是其占地方財(cái)政收入的比重看，都是“土地財(cái)政”的典型省份。兩省合計(jì)土地出讓收入占全國(guó)總收入的30%左右②數(shù)據(jù)來(lái)源：地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入來(lái)自《中國(guó)財(cái)政年鑒2007》；土地出讓收入數(shù)據(jù)，其中1987—1992年來(lái)自《我國(guó)土地出讓金制度的歷史變遷研究》；1993—2006年來(lái)自各年《中國(guó)土地年鑒》和《國(guó)土資源年鑒》。1997年由于未編制土地年鑒，故缺失。，對(duì)各自地方財(cái)政收入的貢獻(xiàn)也遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平。而同樣是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的廣東省土地出讓收入增長(zhǎng)平穩(wěn)，對(duì)地方財(cái)政收入的貢獻(xiàn)也穩(wěn)定在15%左右。廣東省是中國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放最早，土地出讓制度實(shí)施最早的省份，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制比較完善，土地市場(chǎng)發(fā)育程度較高，土地出讓操作等也比較規(guī)范，這可能是廣東省地方財(cái)政對(duì)土地出讓收入依賴較小的原因。

值得一提的是，根據(jù)平新喬的研究，湖南省2004年出售土地收入1176.87億元，居全國(guó)之首，但統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)僅185.25億元，土地財(cái)政現(xiàn)象并不突出[4]。數(shù)據(jù)的可靠性也是導(dǎo)致對(duì)“土地財(cái)政”現(xiàn)象難以準(zhǔn)確判斷的主要原因。

3 土地出讓金收入對(duì)地方財(cái)政收入的影響——以江蘇省地級(jí)市為例

由于江蘇省沒(méi)有公開(kāi)各地級(jí)市預(yù)算外收入的規(guī)模③以下各地級(jí)市的分析中地方財(cái)政僅含預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入和土地出讓收入。對(duì)比《中國(guó)財(cái)政年鑒》的江蘇省、河南省數(shù)據(jù)和《江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒》、《河南省統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，地方預(yù)算外收入對(duì)土地出讓收入占地方財(cái)政收入比重的影響為10%左右。，所以只能比較江蘇省各地級(jí)市預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入總量與土地出讓收入總量關(guān)系（圖5），發(fā)現(xiàn)兩者相關(guān)性較明顯，變化趨勢(shì)比較一致。特別是2004年土地出讓收入總量下跌時(shí)，各地級(jí)市財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入總量也出現(xiàn)下降?？梢?jiàn)土地出讓收入不僅會(huì)影響各市級(jí)地方財(cái)政總收入，而且會(huì)顯著影響市級(jí)地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入，特別是與土地息息相關(guān)的預(yù)算內(nèi)稅收收入①包括城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅和城市房地產(chǎn)稅。。

圖3 1987—2006年全國(guó)地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入與土地出讓收入的走勢(shì)圖Fig.3 Trends of local financial budget revenue and land transfer revenue in China from 1987 to 2006

圖4 1998—2006年?yáng)|部發(fā)達(dá)省份土地出讓收入占地方財(cái)政比重變化圖Fig.4 Proportion changes of land transfer revenues within local fiscal revenues in developed provinces of eastern China from 1998 to 2006

另外，2004年是土地公開(kāi)出讓制度改革的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，全國(guó)大部分地區(qū)出現(xiàn)集中批地的現(xiàn)象，全國(guó)土地出讓收入占地方財(cái)政收入的比重達(dá)到峰值，而2004年江蘇省13個(gè)城市下跌，與國(guó)家層面數(shù)據(jù)反映的狀況恰好相反，其中原因需要進(jìn)一步的研究和發(fā)掘。

分析江蘇省各地級(jí)市的情況沒(méi)有發(fā)現(xiàn)明顯的規(guī)律，并沒(méi)有呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)較好地區(qū)地方財(cái)政對(duì)土地出讓收入依賴高、經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)依賴低的現(xiàn)象。13個(gè)地級(jí)市的土地出讓收入對(duì)其地方財(cái)政均有非常重要的意義，2005年和2006年土地出讓收入占地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入比重幾乎都在50%左右。

選取蘇南地區(qū)常州市、蘇中地區(qū)揚(yáng)州市和蘇北地區(qū)宿遷市為例，分析1999—2006年間，江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的地級(jí)市土地出讓收入占地方財(cái)政收入的變化趨勢(shì)（圖6）。常州市幾年間土地出讓收入占地方財(cái)政收入比重波動(dòng)很大，忽高忽低，表明影響土地出讓收入規(guī)模的因素很多，具有較大的不穩(wěn)定性。蘇南地區(qū)其他城市也沒(méi)有明顯的規(guī)律性特征。揚(yáng)州市1999年土地出讓收入占地方財(cái)政比重就達(dá)27.3%，而該年全省沒(méi)有任何其他城市超過(guò)20%，最少的徐州市該比重僅為0.3%。蘇中地區(qū)其他城市土地出讓收入占地方財(cái)政的比重表現(xiàn)出較一致的規(guī)律性，2003年前各市均處于快速增長(zhǎng)期，2004年大幅下落后，土地出讓收入對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)大小趨向一致，2005年各市均回升到50%左右。

圖5 1999—2006年江蘇省各地級(jí)市預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入總量與土地出讓收入總量比較Fig.5 Comparisons on financial budget revenues and land transfer revenues in every municipalities of Jiangsu Province from 1999 to 2006

圖6 1999—2006年江蘇省部分城市土地出讓收入占地方財(cái)政比重變化Fig.6 Changes of proportion of land leasing income in local financial income in some cities of Jiangsu from 1999 to 2006

全省和蘇北地區(qū)來(lái)看，宿遷市土地出讓收入占財(cái)政收入的比重變化都與眾不同，從2000年的4%上升為2001年的41%，至此以后在全省13個(gè)城市中，宿遷的財(cái)政收入對(duì)土地出讓收入的依賴是最高的，2003年、2005年和2006年的比重都高于60%，其中原因有待進(jìn)一步研究。蘇北地區(qū)其他城市與蘇中地區(qū)變化趨勢(shì)較一致。

4 結(jié)論與討論

研究證實(shí)了政策制定者和研究者對(duì)土地財(cái)政現(xiàn)象的擔(dān)心，土地出讓制度的逐步建立，明顯地影響了來(lái)自于土地的收益，并顯著地影響了各級(jí)政府的財(cái)政收入，近年來(lái)土地出讓收入的規(guī)模保持了基本穩(wěn)定和一定規(guī)模，地方政府財(cái)政收入比重在經(jīng)歷了快速上升后，開(kāi)始下降。關(guān)鍵年份政策的出臺(tái)對(duì)地方政府的土地出讓行為和土地出讓收入時(shí)間分布產(chǎn)生重大的影響，但具體的響應(yīng)機(jī)制還有待進(jìn)一步研究。

各省土地出讓收入占地方財(cái)政比重總體呈上升趨勢(shì)，2001年僅有6個(gè)省份比重超過(guò)10%，而到2006年只有3個(gè)省份比重低于10%。目前存在明顯依賴土地出讓收入的省份，這些省份具有較典型的土地財(cái)政特征，而且省際間出現(xiàn)了明顯的差異，但對(duì)這種省際差異的解釋仍需進(jìn)一步的研究。

江蘇省地市級(jí)的數(shù)據(jù)表明，土地出讓收入與地市級(jí)地方政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入有明顯的相關(guān)關(guān)系，且對(duì)土地財(cái)政的依賴在地市級(jí)更為明顯，全國(guó)各省土地出讓收入占地方財(cái)政的比重平均為13.6%，而按照江蘇省各地級(jí)市的數(shù)據(jù)計(jì)算的比重平均值為34.5%①江蘇省未公開(kāi)地方預(yù)算外收入規(guī)模，考慮該收入土地出讓收入會(huì)在地方財(cái)政收入中的比例下降10%左右。，從政策制定的角度需要更多地關(guān)注地市級(jí)地方政府存在的土地財(cái)政現(xiàn)象。

（References）：

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［2］孔善廣.“土地財(cái)政”：地方政府增收的理性行為與相關(guān)制度的缺陷［J］.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2007，（5）：18-25.

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Impacts of Land Transfer System Reform on Local Fiscal Revenues in China

ZHU Li-na,SHI Xiao-ping
（College of Public Administration,Nanjing Agricultural University,Nanjing 210095,China）

The purpose of this paper is to analyze the impacts of land transfer system reform on local land transfer revenues and further on local fiscal revenues in China basing on two-level data sets,i.e.,provincial data of China and municipal data in Jiangsu Province.Method employed is statistical analysis.The results indicate that:（1）the general trend of the proportion of land transfer revenue in total local fiscal revenue has been increasing in every province;（2）the same proportion indicator at municipal level of Jiangsu Province is higher than the average proportion at provincial level.It is concluded:（1）the state policies significantly influenced the land transfer behavior of local government and the revenues on the transfer;（2）the dependences of local fiscal revenues on land transfer revenue are obviously different amongst various provinces in China.Meanwhile obviously there are so-called“l(fā)and finance”phenomena in some provinces,i.e.,obtaining extra financial budget from land transfer;（3）the phenomena of“l(fā)and finance”are more obvious at lower level governments.

land institution;land transfer;local fiscal revenues;government of municipal city

F301.1

A

1001-8158（2010）07-0023-07

2009-04-30

2009-12-16

中央科研業(yè)務(wù)費(fèi)（KYJ200902）；新世紀(jì)人才計(jì)劃（NCET-10-0474）。

朱麗娜（1983-），女，四川成都人，碩士研究生。主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與土地政策。E-mail:piggyzhu622@hotmail.com