張新文,李文軍

(1.上海交通大學國際與公共事務學院,上海 200030;2.廣西民族大學管理學院,廣西南寧 530006)

一、 問題的提出

改革開放30多年來,中國經濟取得了舉世矚目的成績,相當程度上得益于“地方政府為經濟增長而展開的競爭”[1]。但同樣可見的是,伴隨著經濟快速的增長,近年來不斷涌現的上學難、看病難、房價高等民生問題依然突出。向全體公民提供公共服務既是政府的責任,也是公民應享有的一項權利。相比中央政府頻頻頒布惠及民生的政策及舉措而言,地方政府在公共服務領域所承擔責任的程度非但沒有提升,反而不斷出現下降的趨勢[2]。作為公共服務供給方的地方政府層面到底出現了哪些問題?為什么經濟得到了發(fā)展,而改善民生的意愿卻難以實現?

國內對地方政府提供公共服務的分析討論基本上都是在中央—地方政府間關系的分權框架下展開。這里有兩種差異較大的學術流派,一種是以財政競爭為內核的分權理論,以汪永成、李濤、周業(yè)安等為代表的學者認為:地方政府間的財政競爭是決定公共服務提供結構的關鍵機制,地方財政支出會偏向有益于流動性要素的公共服務[3-4]。另一種是以委托代理為框架的分權理論,如傅勇、鄭磊等學者認為,中央政府對地方政府的激勵契約是決定公共服務提供結構的關鍵機制,地方財政的支出會偏向具有生產性質、政績明顯的公共服務[5-6]。很明顯,財政競爭的分權理論把提供公共服務的地方政府看做是流動性的角色,而以委托代理為基礎的分權理論把地方政府的行為看做是代理人的偏好。應該說,這兩派理論都只是抓住了我國財政經濟體制的一個方面----財政分權或者政治集權,而事實上地方政府是財政分權與政治集權的結合。地方政府在由改革前的“代理型政權經營者”轉變?yōu)楦母镏蟮摹爸\利型政權經營者”角色過程中[7],獲得了可謀求自身利益的行動空間。然而官員升遷的命運又主要掌握在上級政府手中,壓力型體制并沒有發(fā)生重大改變[8]。為此,本文嘗試以地方政府的“多任務代理者角色”為分析框架,對我國地方政府在公共服務供給中一個普遍現象,即低水平的“趨中”行為進行探討*① 本文所指的“趨中”是指地方政府尤其是省級政府對于涉及本行政區(qū)域公民的公共服務等在供給方面上存在中間位置的財政支出取向。,以對上述問題作一初步回答。

二、 地方政府公共服務供給的“趨中”

社會學把“趨中”行為作為客觀的并可以觀察到的社會心理現象,而行為經濟學對此的研究關注于人類的心理以及行為傾向在經濟發(fā)展過程中的影響。這一理論認為,人是處在群體中的動物,一個人的決策行為必然地受到周圍其他人的行為的影響。在信息約束的環(huán)境下,由于人類天然的風險規(guī)避性,人類行為往往表現為“隨大流”的跟從行為,于是“投資者跟隨大流,投資選擇行為是對大眾行為的模仿,并不是參照自己挖掘的信息”[9],人們形象地將其稱為“羊群行為”。這一理論構成了目前金融市場的主要解釋性分析。在分析地方政府公共服務供給的問題上,行為經濟學具有同樣的解釋力。把地方政府比做市場經濟中的投資經理人,我們會發(fā)現,如果投資經理人的報酬數量依賴于同其他經理人比較后的表現,那么這些代理人的激勵將被扭曲,他們的投資行為也最終將以一種不合理的投資組合而收尾[注]公共選擇理論也是把政府作為類似于市場行為中的“經濟人”屬性而看待。它認為在經濟市場和政治市場活動的人是同樣的,沒有理由認為同一個人由于場所不同就會以不同的動機進行活動。所以在這層意義上,行為經濟學理論與公共選擇理論都是基于相同的假設前提。。很明顯,公共服務供給的“趨中”行為就是指地方政府在提供公共服務時,首先是進行橫向(其他同級別的政府)與縱向(上級政府及下級政府)的對比,然后作出投入資金的決定,但是投入量的多少大致上趨為中位,即努力做到“不冒尖”。

我國地方政府的財政支出無疑是衡量公共服務在項目安排和項目質量上是否“趨中”的重要指標,而且近年來持續(xù)快速的經濟增長為此奠定了良好的基礎。但是政府有錢之后,是否一定會投向公共服務領域呢?從全國的總體數據上看,涉及民生的主要公共服務項目,如教育、社會保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等,其支出占地方財政支出的總比例從2001年的34.2%增長到2008年的37.8%,變化非常穩(wěn)定;而同時期的經濟建設支出在22.1%～29.8%之間變動,政府行政費用從8.9%增長到16.5%,三者的極值比分別為1.1∶1.3∶1.8,后兩者的變化幅度比較大;而地方政府財政總支出的平均增長率為20%左右,超過公共服務的支出增長率。大多數地方政府對于主體公共服務支出的積極性是趨中的,即穩(wěn)定而不冒尖,遠不如經濟建設與行政費用支出的增長幅度。

分項目統(tǒng)計上,以地方政府在文化服務方面的財政支出為例,文化方面的財政支出占總財政支出比例為2%～3%的省份在2001年占全國總省份的87%,2003年為74%,2005年為87%,2008年為80%,而支出比例在2%以下的以及3%以上的省份比較少(即文化支出比較冒尖的省份比較少)。與此同時,我們從2008年教育支出在地方政府財政支出中的比例也可以觀察到這種“趨中”現象。支出比在15%～19%之間的省份占了近六成,其中東部4個,中、西部各7個;而在15%以下的省份,西部4個,東部2個;在19%以上的省份,西部2個,中部1個,東部4個。全國超過平均值17.2%的省份有16個[注]關于地方政府在文化方面的財政支出數據來源于2002—2009年的《中國統(tǒng)計年鑒》,其項目名稱在2001年、2003年以及2005年是文化廣播事業(yè)費,而2008年是文化體育與傳媒事業(yè)支出費。教育方面的支出比例是以2008年單獨年份作為比較。。

另外,我國地區(qū)差異大,東、中、西部各省份的財力不一樣。但是財政狀況較好的省份會投入更多的資金在醫(yī)療衛(wèi)生上嗎?實際上,2001—2008年間東部地區(qū)對醫(yī)療衛(wèi)生支出比例的平均值為4.53%,而同期的中部與西部比例分別為4.14%和4.58%,區(qū)域間差距較小,各省份間的醫(yī)療支出比例比較趨中。

與此形成鮮明對比的卻是地方政府投資增長率連年上升,從2001年的平均13%增長到2008年的平均25.9%,固定資產投資占GDP的比重從2001年的34.4%躍升到2008年的57%。2009年地方財政收入增長率超過15%的省份占全國總數的48.4%,增幅為10%～15%的省份占35.4%,增幅在10%以下的省份只有16.2%。因此平均意義上,地方財政支出對主要公共服務的支出明顯偏低。

三、 地方政府公共服務“趨中”供給的原因分析

為什么地方政府在社會性公共服務支出方面長期呈現低水平的趨中現象,特別是在中央提出建設服務型政府目標后也沒有大的改變? 問題的核心是地方政府在財政支出上存在著一種“選擇性”的政治和經濟動因,即能夠根據自身的效用偏好,有選擇性地履行職能。換句話說,地方政府已演變?yōu)橐粋€相對獨立的利益集團,其政治職能的扮演不再是一個簡單的行政主體角色,而經濟職能上卻感受到更多的財政壓力,由此決定了其“多任務代理者”的角色運行模式。而產生這一角色的原因,存在于以下三個方面。

1. 分稅制與預算軟約束外部環(huán)境

1994年的分稅制使得地方政府能支配的收入相對下降,事權擴大伴隨著支出壓力的加重。盡管中央政府一再從制度上規(guī)范轉移支付體系,但是地方政府并沒有表現出改變既有財力的分配格局。2002年實行中央與地方共享部分所得稅后,更是提高了地方財政支出對中央財政的依存度[10]。也正“因為地方政府的所謂‘機動財力’相應減少,從而或多或少地削弱了地方政府在相關方面的積極性”[11]。從公共服務供給的“趨中”行為的動機上看,以土地出讓所獲得的預算外資金是地方財政收入的一個重要來源,因為“資金集中獲得了更為優(yōu)先的地位,……資金集中的邏輯優(yōu)先對中央政府與地方關系的進一步制度化發(fā)展產生了一定程度上的沖擊”[12]。雖然財政集中使中央財政收入明顯提高,但這樣做的成本非常高,因為集權過度不但打擊地方的積極性,而且重犯計劃經濟的老毛病、重開尋租大門[13]。基層財政陷入困境,公共服務支出顯然受到了影響,于是以土地出讓所得的預算外收入成為地方政府一種“合理的尋租”,高房價問題自然不可避免。另外,中央政府對地方政府財政預算上也存在軟約束問題。因為公共服務供給的關鍵之處在于地方政府可支配財力的多少,同時應該加上中央的稅收返還與預算外收入。從1993年到2007年間,中央與地方的收入差距就一直在縮小,但是地方收入自1995年以來就一直高于中央收入,中央、地方的支出變化也并不顯著,在這層意義上,中央政府所希望的“強干弱枝”目標并沒有實現[注]1994年分稅制前,地方政府占所有財政收入的80%,中央政府是20%,分稅制后逐漸縮小差距。到2007年,中央政府與地方政府幾乎各占所有財政收入的50%。具體可參見1994—2007年有關財政收支方面的《中國統(tǒng)計年鑒》。。

2. 晉升以“GDP”為考核中心的行政官員動機

以經濟體制改革為起點,中央通過“有選擇性的分權”,即行政分權和財政分權,有效地激發(fā)了地方政府發(fā)展經濟的積極性,其行為的自主性、獨立性增強,成為“謀利型政權經營者”,由此經濟增長的強激勵與地方政府較強的經濟自主相結合,產生了“經濟增長市場”[14]。但是經濟增長目標的驅動取向也更多地關系到地方政府行政官員的利益,所以其效用目標同時包括了經濟利益與政治晉升,而后者似乎更加重要。正如國外學者所言:“有效行為的主要誘因就是,通過晉升和安全,實現一個人職業(yè)的發(fā)展?！盵15]

具體來說,宏觀上的“經濟增長市場”環(huán)境下,中央政府—地方政府之間的委托代理關系事實上是以一對多。為了節(jié)省監(jiān)督費用與激勵地方政府,中央政府采取的是多任務的“政治承包”形式,并通過財政集權,使地方政府達到中央的治理要求。表現在:承包合同里不僅具有維護社會政治穩(wěn)定以及促進地方經濟發(fā)展的責任,還要提供教育、醫(yī)療、環(huán)境保護等多種地方公共產品[4]。微觀上看,因為績效考核機制偏重于以GDP為中心,行政官員在事業(yè)晉升上的政治錦標賽使地方政府產生了“為經濟增長而競爭”的局面。而正是由于這一外部動力機制促使了地方政府在公共服務供給上的選擇。部分學者指出:尋求GDP的增長而不斷擴大固定資產投資,無論是衰退期,還是繁榮期,中國的地方政府都有強大的激勵來實施其擴張偏向的財政政策[16]。為了規(guī)避中央政府對地方行政官員有意或無意地“懲罰”,各地都在尋找一個合適的比例,這樣的“趨中”行為也就不難理解了。

3. 公共服務意義中的社會建設與經濟發(fā)展相脫節(jié)

在傳統(tǒng)的發(fā)展理論中,經濟政策與社會政策是兩個相對獨立的體系。人們將經濟政策看做是創(chuàng)造財富的手段,而將社會政策視為對貧困者提供收入保障的再分配機制,是不得已而為之的事情,社會建設必定會拖累經濟的發(fā)展。以建立市場經濟體制為目標的效率優(yōu)先、兼顧公平導向,事實上也強化了以經濟建設為核心目標的地方政府職能。在保持經濟增長的目標驅動下,發(fā)展的體制要素一定意義上加劇和固化了地方政府在公共支出結構上的扭曲。

所以,公共服務供給的不足使得本應由政府承擔的公共服務成本相當部分被轉嫁給了普通居民,從而加大了居民在教育、醫(yī)療、住房等方面的支出。這種成本的轉嫁很有可能迫使居民以增加儲蓄、縮減當期消費來應對,從而與其他支出一起改變著居民的長期預期和消費傾向,進而導致地方政府難以啟動和擴大內需,這無疑對地方經濟的持續(xù)增長構成了嚴重威脅。內需不足與官員晉升構成了雙重壓力環(huán)境,故此在面對解決民生問題與解除經濟增長放緩之威脅的抉擇面前,地方政府選擇了后者。為了維持一定的經濟增長,解決內需不足的問題,唯有選擇政府性的投資來彌補,從而實現經濟發(fā)展的目標。在這樣的行為邏輯下,經濟發(fā)展的沖動與公共服務層面上的社會建設一定意義上變得“水火不容”,公共服務的“趨中”供給也就不難理解了。

四、 對地方政府公共服務“趨中”供給的治理取向

當代著名經濟學家諾斯曾經有這樣的感慨:“國家的存在對于經濟增長來說是必不可少的,但國家又是經濟衰退的人為根源?！盵17]而其所指的“國家悖論”也就是“政府悖論”。世界銀行的研究結論與“諾斯悖論”基本一致,即“政府對一國的經濟和社會發(fā)展以及這種發(fā)展能否持續(xù)下去有舉足輕重的作用。在追求集體目標上,政府對變革的影響、推動和調節(jié)方面的潛力是無可比擬的。當這種能力得到良好發(fā)揮,該國經濟便蒸蒸日上。若情況相反,則發(fā)展便會停滯不前”[18]。我們可進一步推論出:地方政府是區(qū)域性公共服務提供的關鍵,然而地方政府又是公共服務供給低水平“趨中”行為的人為根源。顯而易見,包括中央與地方政府自身的創(chuàng)新是擺脫“政府悖論”的重要途徑,對地方政府公共服務“趨中”供給的治理取向須要適應迅速變化的社會環(huán)境,具體應從以下幾方面入手:

1. 優(yōu)化分稅制的功能,建立可持續(xù)性的財政支持體制

可持續(xù)性的財政支持是地方公共服務供給的物質保障?！?994年的分稅制改革,只是部分地取消了地方政府行使財政自主權的詭秘之道,但對于建立一個現代的、基于事權分工的政府間財政體制,還只是邁出了第一步?！盵19]各級政府間的財權和事權的科學、合理配置有利于提高各級政府公共服務能力。我們必須跳出集權與分權的傳統(tǒng)改革思路,重新從激勵各級政府提高財政能力的角度來配置財權和事權。財政能力決定財權和事權的范圍以及大小,也是連接財權和事權的中介。基層政府的財政能力是制約我國公共服務供給的關鍵因素,因為和諧社會的構建以及基本公共服務的均等化,取決于基層政府運用財政來解決民生問題的能力。因此,一方面須賦予地方政府一定的稅收立法權以提高財力;另一方面中央政府必須規(guī)范地方政府的收費與預算外收入,強化對地方政府的財政約束。

2. 轉變現時的發(fā)展方式,強化社會政策的體系建設

國際金融危機對我國經濟的沖擊,表面上看是對經濟增長速度的沖擊,實質上是對經濟發(fā)展方式的沖擊。轉變經濟發(fā)展方式已經成為實現經濟社會可持續(xù)發(fā)展的緊迫任務,最主要的是我們必須促進經濟建設和社會建設融為一體,確立“社會政策也是生產力”的發(fā)展取向,把社會建設“嵌入”到經濟發(fā)展當中,加大對社會保障、教育、培訓、醫(yī)療服務等社會服務方面的投資,進一步提高勞動者的收入和發(fā)展機會,改善其生活質量,從而提高經濟效率。這不僅起到預防風險和管理風險的作用,也可以增加他們應對經濟和社會變化的能力,從而使經濟增長和社會發(fā)展融合在有序和穩(wěn)定的基礎上,符合財政政策的擴大內需方向。要做到發(fā)展經濟與改善民生的內在統(tǒng)一,中央政府有必要在法律層面制定具有適度普惠性的、有硬性指標要求的社會政策。

3. 完善服務型政府的績效考核體系,創(chuàng)造公共服務的“競爭性市場”

政府是基本社會公共品的提供者,提供公共服務是政府合法性的重要來源。在某種意義上講,當代政府的主要職能是滿足社會公共需求,為人們提供充足、優(yōu)質和廉價的公共服務。改革開放后,中央政府對地方政府進行的經濟分權把巨大的經濟體分解為眾多獨立決策的小型地方經濟,創(chuàng)造出了各地方為經濟增長而展開激烈競爭的態(tài)勢。而中央政府以GDP為中心的績效考核,以及地方經濟發(fā)展和官員本身的晉升壓力,促使了地方政府通過控制各種要素來發(fā)展經濟,發(fā)展型政府由此形成。在以GDP為目標的環(huán)境下,地方經濟得到了發(fā)展,但是公民之間的收入差距、環(huán)境污染、公共服務供給不足等問題日漸凸顯。服務型政府的目標是實現社會的公平正義,在建設這一目標的過程中,服務型政府的考核體系應依據相應的功能定位,制定動態(tài)和相對的績效評估指標,強化地方政府的服務責任,并適當地延長地方政府官員的任期,使地方政府之間的競爭主要體現為公共服務范圍內的競爭,地方政府的政績主要體現為提供良好的公共產品與透明有序的市場環(huán)境。換句話說,中央政府有責任創(chuàng)造的是地方政府在公共服務方面的“競爭性市場”,而不是“為經濟增長而競爭”的優(yōu)先排序。

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