舟山市港航管理局 勵俊明

事業(yè)單位是社會組織實體的一種，其具備一定的基本特征，比如設(shè)立組織以公共利益為宗旨，組織形態(tài)具有獨特性，單位活動領(lǐng)域相對穩(wěn)定，工作成果主要是難以量化的精神產(chǎn)品及知識產(chǎn)品，事業(yè)消費福利化等。

一、目前我國事業(yè)單位改進預算管理手段的必要性

核定收支以及定額或定項補助，是當前我國事業(yè)單位預算管理的主要方法，其要求事業(yè)單位把包含財政補助收入及各項非財政補助收入等全部收入和支出進行統(tǒng)一編制預算，并報經(jīng)主管部門核定。其中，定額補助即從事業(yè)單位收支情況出發(fā)，根據(jù)一定的標準確定相關(guān)補助數(shù)額；超支不補、結(jié)余留用即要求事業(yè)單位預算在報經(jīng)主管部門及財政部門核定后，嚴格予以執(zhí)行，事業(yè)單位自身尋求收支平衡，主管部門及財政部門對超支部分不予追加經(jīng)費，結(jié)余部分則留歸事業(yè)單位繼續(xù)使用。

上述內(nèi)容表明，我國對事業(yè)單位預算采取統(tǒng)一管理方法，這能夠最大限度地加強失業(yè)單位收支管理，最大程度上掌控事業(yè)單位收支總體規(guī)模，使得事業(yè)單位資金使用情況得以有效約束，事業(yè)單位資金周轉(zhuǎn)也隨之更為順暢和有效。但不可回避的是，事業(yè)單位預算統(tǒng)一管理的模式也有較難解決的難題，即統(tǒng)一預算管理的辦法雖能遏制超額使用事業(yè)單位各項收入的情況，但卻不能為各項預算及預算外資金提供更為合理、高效的使用途徑，更不能使單位資金在總額確定的情況下發(fā)揮出最有效的工作效率和效果。

而事實上，對事業(yè)單位來講，包括財政補助收入及各項非財政補助收入在內(nèi)的各項收入都是有限的。此種情況下，如何提升資金使用效率，使有限的資金生成最大的效用，便成為事業(yè)單位預算管理的核心所在。具體到操作實務，事業(yè)單位須首要解決資源合理配置的問題，即把事業(yè)單位傳統(tǒng)的分錢式預算管理方法向合理有效地使用有限資金式預算管理方法轉(zhuǎn)變。這意味著，事業(yè)單位預算管理還應涉及預算執(zhí)行的控制，以及預算執(zhí)行效果的合理評價，由此，事業(yè)單位全面預算管理手段則出現(xiàn)得十分適宜，且能有效推動事業(yè)單位靈活使用有限資金的工作。

二、編制我國事業(yè)單位全面預算的管理模式

本質(zhì)上分析，事業(yè)單位預算即對現(xiàn)有有限的資金量，實行一系列措施，使之得以更加充分、有效地發(fā)揮效能。借鑒現(xiàn)代企業(yè)全面預算管理模式，我國事業(yè)單位預算管理可采取以成本費用為中心的預算管理方式，以零基預算的方法，把單位內(nèi)部各個部門每月資金支出情況詳加預算，報經(jīng)單位預算編制總部審核確認合理通過后予以匯總，產(chǎn)生出該部門當月的資金總預算，形成一個自下而上的預算過程，實現(xiàn)其對單位內(nèi)部各項支出實行相應的事前、事中及事后管理。

全面預算管理對事業(yè)單位財務管理十分適用，其具備全員性、全程性、企業(yè)化等特點，全員性即針對事業(yè)單位內(nèi)部各個人員，構(gòu)建起單位資金使用責任制度；全程性即合理進行預算編制、預算執(zhí)行，并對預算執(zhí)行過程實行監(jiān)控，以及時發(fā)現(xiàn)并節(jié)約問題，適時調(diào)整預算方案，更好地發(fā)揮預算作用、有效控制資金流向；企業(yè)化即參照企業(yè)全面預算管理的特點，以事業(yè)單位中長期工作目標為指導，采取更優(yōu)的行動和措施，設(shè)計更加的預算編制方案。

預算編制一旦確定下來，事業(yè)單位便應將其與各個不同預計可使用的資金量加以對比，根據(jù)比較結(jié)果，若與可使用的資金量并不相符，則須按照單位整體工作目標，調(diào)整各個部門工作程序，以確保該部門資金預算與單位整體要求相符。在該自上而下的過程中，各個部門預算編制完成后，均應由單位內(nèi)部總體負責整體預算編制的部門將各個部門預算予以匯總并進行系統(tǒng)化，最終產(chǎn)生事業(yè)單位總預算。

預算執(zhí)行過程中難免出現(xiàn)各類特殊情況，則不免出現(xiàn)每月預算外資金的支出，遇到此種狀況時，各個部門應及時填寫申請，報經(jīng)審批后，對預算方案隨時進行調(diào)整?？傮w上來說，事業(yè)單位在預算執(zhí)行中必須強化預算監(jiān)控，嚴格審查預算外資金需求，遏制不合理預算外資金支出現(xiàn)象，同時做好考核、分析、評價預算執(zhí)行情況的工作，以一系列有效的獎懲措施，確保預算方式得以嚴格、高效地執(zhí)行。

但應注意的是，事業(yè)單位全面預算管理編制過程中，必須做好資金安排與使用工作，特別要針對事業(yè)單位自身業(yè)務流程、業(yè)務類別、業(yè)務操作等內(nèi)部系統(tǒng)，加快資金流轉(zhuǎn)高度，從根本上推動資金使用效率；事業(yè)單位應充分考慮自身特點，從實際情況處罰，選擇更好的預算管理方法；事業(yè)單位全面預算管理模式還可以參考企業(yè)內(nèi)部以成本費用為中心的預算管理模式，評價預算執(zhí)行效果，提升預算執(zhí)行效率。

三、構(gòu)建我國事業(yè)單位全面預算的監(jiān)控機制

事業(yè)單位全面預算監(jiān)控機制應包括預算控制體系、預算控制內(nèi)容和預算考核及評價等。

首先是預算控制體系，預算編制完成后會下達至各個責任中心，各責任中心依照下達預算方案細化預算執(zhí)行措施，在日常工作中貫徹執(zhí)行各項業(yè)務，該過程中，預算控制須建立有信息反饋系統(tǒng)，以便能夠在預算編制基礎(chǔ)上，實時檢查預算執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行中差異及對應原因，進而隨時采取相應的措施糾正偏差，這就需要構(gòu)建一個包含多個監(jiān)控主體和多個監(jiān)控課題的監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)對預算方案適時的、立體化的、全方位的監(jiān)控，增強預算控制的有效性。其中，事業(yè)單位全面預算管理的監(jiān)控主體主要有預算領(lǐng)導小組及預算領(lǐng)導小組辦公室，前者負責協(xié)調(diào)各個部門預算信息共享工作，后者全面負責預算編制、預算初步審批、預算下達、預算執(zhí)行、預算監(jiān)控、批準上報預算調(diào)整事宜以及預算考核等各項工作，通過實施完善的激勵與約束制度，事業(yè)單位將成功實現(xiàn)自上而下的逐層監(jiān)督、約束及激勵的目標。

確定預算控制內(nèi)容以及進行相應的分析。全面預算管理強調(diào)全過程的監(jiān)督、檢查和分析，對于管理中存在的問題，有關(guān)負責部門及負責人應及時采取出錯時加以處理和糾正，具體內(nèi)容包括監(jiān)督控制預算編制、監(jiān)督控制預算執(zhí)行、監(jiān)督控制其他事宜、構(gòu)建預算管理預警機制、進行差異分析。預算編制階段，預算方案須符合國家法律法規(guī)及方針政策、財務制度的相關(guān)規(guī)定，須能夠體現(xiàn)出事業(yè)單位預算目標，須保證收入預算積極可靠，須確保支出預算能夠貫徹綜合預算、統(tǒng)籌安排、保證重點、兼顧一般的原則，須按照規(guī)定程序和要求編報預算，須能夠做到收支平衡、數(shù)字準確、內(nèi)容完整以及說明情況。預算執(zhí)行監(jiān)督控制則要求預算收入依法照計劃實現(xiàn)、收支預算進度與單位行政工作任務及事業(yè)計劃相符、各項費用均在規(guī)定范圍及標準內(nèi)、各項支出均滿足相關(guān)法律法規(guī)制度及辦法規(guī)定，預算執(zhí)行中不違反政府采購及財政國庫管理制度改革相關(guān)規(guī)定。一套完善的預警系統(tǒng)須包含預算內(nèi)事項預警、超預算事項預警、預算外事項預警等不同內(nèi)容。差異分析則要求預算執(zhí)行完成后，負責部門對上一年度預算編制、預算支出項目及項目執(zhí)行標準實行差異分析，以調(diào)整預算支出項目及項目執(zhí)行標準，促使預算執(zhí)行項目及審計經(jīng)費支出標準與實際相符，并使下一年度預算編制方案更加精準。

建立健全全面預算考核與評價體系。跟蹤、分析、考核預算執(zhí)行過程，這是發(fā)揮預算作用、實現(xiàn)預算管理權(quán)威性的重要保障。一方面要擇優(yōu)選取預算評價方法，即綜合考慮收入支出完成情況、部門服務質(zhì)量情況、預算執(zhí)行偏離情況等，從對比分析法、因素分析法、綜合記分等級評價法中選擇最具科學性的考核方法。其中，對比分析法即在檢查某項預算執(zhí)行情況后，將實際執(zhí)行結(jié)果和預算數(shù)據(jù)加以對比，進而反映出預算執(zhí)行程度；因素分析法即在分析預算執(zhí)行效果時，同時分析預算執(zhí)行情況的考核以及對預算執(zhí)行產(chǎn)生影響的各個因素；綜合記分等級評價法即在對比分析法與因素分析法基礎(chǔ)上，以加權(quán)計算取得綜合記分。另一方面要確定預算考核原則，其包括總體優(yōu)化原則、激勵與約束相結(jié)合原則、分級考評原則、公平及公證原則，不同的原則與不同的預算執(zhí)行情況相互配合。

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