吉林省財政廳 崔顯凱

延邊州財政局 慕永玲

當(dāng)前我國公共投資存在的問題及建議

吉林省財政廳 崔顯凱

延邊州財政局 慕永玲

公共投資是我國政府實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)職能、公共服務(wù)職能和宏觀經(jīng)濟調(diào)控職能的重要政策手段，在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中扮演著重要角色。結(jié)合當(dāng)前我國公共投資的現(xiàn)狀，對其中存在的整體規(guī)模不足、結(jié)構(gòu)不合理，地區(qū)分布不均，效應(yīng)發(fā)揮不充分以及對民間投資的引致效應(yīng)不明顯等問題進(jìn)行了分析，并針對這些問題提出了相應(yīng)的建議。

公共投資 問題 建議

改革開放以來，我國綜合國力不斷增強，經(jīng)濟高速增長。公共投資在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中扮演著提供公共基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，調(diào)節(jié)經(jīng)濟周期，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要角色。特別是2008年全球金融危機爆發(fā)之后，國務(wù)院及時出臺擴大內(nèi)需的十項舉措，確定4萬億投資計劃，投資于建設(shè)保障性安居工程、農(nóng)村民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、自主創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整以及災(zāi)后恢復(fù)重建等方面，都是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，效果顯著，在這里就不一一贅述，本文僅就目前我國公共投資存在的問題進(jìn)行探討，并提出相關(guān)政策建議。

一、中國公共投資的現(xiàn)狀及存在的問題

公共投資對經(jīng)濟增長作用的發(fā)揮，不僅取決于投資規(guī)模的大小與投資結(jié)構(gòu)的調(diào)整，在更大程度上取決于公共投資運行效率和對民間投資的引進(jìn)。而事實證明我國公共投資在各方面都存在問題并在一定程度上制約著經(jīng)濟的發(fā)展。

第一，整體規(guī)模不足、結(jié)構(gòu)不合理

從整體規(guī)模上看，1981——2007年我國公共投資占GDP比重在4.01%——10.93%之間波動，27年間公共投資的平均規(guī)模為6.99%。根據(jù)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，要能有效的支持經(jīng)濟持續(xù)增長，該比例應(yīng)為16%左右。為應(yīng)對國際金融危機的沖擊，國家在2008年末增加安排中央政府公共投資1040億元的基礎(chǔ)上，2009年中央政府公共投資9243億元，2010年計劃安排9927億元，分別比2008年預(yù)算增加5308億元和5722億元，兩年內(nèi)新增1.21萬億元。盡管如此，仍與發(fā)達(dá)國家水平相差很多，究其原因，私人資本進(jìn)入公共領(lǐng)域的體制性障礙以及存在的腐敗、尋租等問題是造成公共投資整體規(guī)模嚴(yán)重不足的主要壁壘。

從投資結(jié)構(gòu)方面看，我國長期以來堅持發(fā)展勞動密集型和資本密集型產(chǎn)業(yè)，走出了一條粗放型增長模式的道路?；A(chǔ)設(shè)施投資長期居于投資的較高水平。近年來，對于人力資本投資逐步開始重視，其占公共投資比重一直處于上升態(tài)勢，2007年達(dá)到57.01%?？萍佳邪l(fā)投資比重一直維持在9%——12.67%之間，比重偏小且變化不大。為應(yīng)對全球金融危機，2009年公共投資投資結(jié)構(gòu)做出相應(yīng)調(diào)整，其中保障性住房、農(nóng)村民生工程、社會事業(yè)投資占44%，自主創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排和生態(tài)建設(shè)占16%，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占23%，災(zāi)后恢復(fù)重建占14%。全社會固定資產(chǎn)投資增長30.1%，結(jié)構(gòu)已經(jīng)進(jìn)一步優(yōu)化，但就目前情況而言，我國資本市場發(fā)育水平較低，市場化籌資能力有限。

第二，地區(qū)分布不均勻

我國的公共投資的地區(qū)分布呈現(xiàn)出以下特點:東部地區(qū)的公共投資總量相當(dāng)于中、西部地區(qū)的總和；西部地區(qū)的公共投資總量已經(jīng)基本持平甚至超過中部地區(qū)。盡管中西部地區(qū)的公共投資總量不斷擴大，但由于我國落后地區(qū)的人口基數(shù)過大，東部地區(qū)與中西部地區(qū)的公共投資的人均差距依舊在不斷擴大。

在行政區(qū)劃上，城鄉(xiāng)間公共投資力度差異巨大。我國城市化水平發(fā)展驚人，而中國農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)展相當(dāng)緩慢。這種差距不但表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，相應(yīng)地，表現(xiàn)在“民生”問題上的，諸如養(yǎng)老保險、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)田水利、廣播電視、農(nóng)村救濟和教育培訓(xùn)等方面的差距更大。

公共投資在區(qū)域間分布不均勻的狀況和區(qū)域間發(fā)展差距的實際，與改革開放以來，國家制定的整體發(fā)展戰(zhàn)略對公共投資體制導(dǎo)向的影響有著直接關(guān)系。中國的東西差距和城鄉(xiāng)分割問題是阻礙經(jīng)濟健康發(fā)展的重要問題，也是當(dāng)前必須面對的問題。

第三，效應(yīng)發(fā)揮不充分

我國公共投資效應(yīng)發(fā)揮不充分主要表現(xiàn)在：首先，受公共投資外部環(huán)境和內(nèi)在體質(zhì)的影響，導(dǎo)致公共投資產(chǎn)出效應(yīng)、人力資本投資和科技研發(fā)投資產(chǎn)出效應(yīng)均不顯著；其次，由于公共投資的“擠出效應(yīng)”，私人資本對經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)率不大；再次，粗放型增長方式在經(jīng)濟中仍然占有主導(dǎo)地位，因此勞動力因素對經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)最為明顯。另外，我國公共投資管理帶有濃厚的行政監(jiān)管色彩，所以監(jiān)管效率低下甚至監(jiān)管失效的情況經(jīng)常出現(xiàn)?？傮w看來，我國公共投資效應(yīng)發(fā)揮不充分的因素很多，諸如:社會政治經(jīng)濟因素、公共投資結(jié)構(gòu)因素、公共投資規(guī)模因素和公共投資體制因素等。

第四，對民間投資的帶動作用仍欠缺

這一輪政府公共投資主要集中在與能源、交通、基礎(chǔ)設(shè)施等壟斷、半壟斷性質(zhì)的相關(guān)行業(yè)上，民間資本參與的機會較少。在2009年全年和2010年1-2月的城鎮(zhèn)投資中，非國有及國有控股投資分別增長27.8%和26.1%，增速比國有及國有控股投資分別低7.4個和1.3個百分點，占城鎮(zhèn)投資的比重比上年同期分別下降1.6個和0.2個百分點；民間投資較為集中的制造業(yè)投資增速比上年同期分別回落3.8個和7.8個百分點。《2009年中國民營經(jīng)濟發(fā)展形勢分析報告》指出，2009年“民”雖沒有“退”，但部分領(lǐng)域存在民間資本被擠出的現(xiàn)象。針對這一現(xiàn)象，國務(wù)院曾于2009年10月通過的《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和促進(jìn)民間投資的若干意見》就明確鼓勵和支持民資進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、金融服務(wù)和社會事業(yè)等領(lǐng)域，同時加快推進(jìn)鐵路、電力、市政公用事業(yè)等壟斷行業(yè)改革?？墒鞘聦嵶C明，制約民間投資發(fā)展的困難和障礙仍“揮之不去”：在一些傳統(tǒng)壟斷行業(yè)和領(lǐng)域仍然存在著制約民間投資進(jìn)入的“玻璃門”或“彈簧門”問題；銀行信貸更多投向大項目和大企業(yè)，中小企業(yè)融資難的問題未得到根本解決；民間投資的政策環(huán)境需要不斷改進(jìn)等等。

二、改善當(dāng)前我國公共投資現(xiàn)狀的建議

針對當(dāng)前我國公共投資存在的一系列問題，本文在這里提出以下幾點建議。

第一，科學(xué)界定公共投資范圍，保持合理規(guī)模

中國經(jīng)歷了三十年的粗放型增長模式，要走以創(chuàng)新為導(dǎo)向的內(nèi)涵式發(fā)展道路，必須注重界定以政府為主導(dǎo)的公共投資范圍的合理性，適度地弱化其行政職能，正確地發(fā)揮其現(xiàn)實作用。

應(yīng)該明確公共投資在國民經(jīng)濟中引導(dǎo)資本流向的調(diào)節(jié)職能，進(jìn)而針對具體的經(jīng)濟形勢確定公共投資的重點內(nèi)容。當(dāng)前，我國公共投資主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育及公共衛(wèi)生領(lǐng)域，在經(jīng)濟蕭條期，政府加大對這些領(lǐng)域的投資是為了加大私人資本對國家經(jīng)濟狀況的信心，進(jìn)而引導(dǎo)私人資本的流入，而在經(jīng)濟繁榮時間，通過公共投資的擠出效應(yīng)，抑制這些領(lǐng)域的過度增長。公共投資應(yīng)該始終發(fā)揮引導(dǎo)為主、補充為輔的作用，針對不同時期、不同經(jīng)濟形勢相應(yīng)地制定合理的范圍。

當(dāng)然，確定公共投資“質(zhì)”的同時，還應(yīng)注意“量”的控制，即保持一個合理規(guī)模。根據(jù)國內(nèi)一些專家和學(xué)者的計算，我國公共投資的合理規(guī)模也應(yīng)保持在16%左右，我國每年固定資產(chǎn)投資占GDP比重大至在35%左右，據(jù)此推算，公共投資占固定資產(chǎn)投資的合理比重約為45%，否則則不利于經(jīng)濟發(fā)展。而從我國的實際情況看，我國占比重最高值也僅為1999年的39.52%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于45%的合理比重。

第二，優(yōu)化公共投資結(jié)構(gòu)，調(diào)整地區(qū)分布

公共投資的供給量對經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益影響較大，公共資本的過度擁擠和稀缺都不能有效的促進(jìn)經(jīng)濟穩(wěn)定持續(xù)的增長。根據(jù)我國當(dāng)前的國情與國際環(huán)境，調(diào)整和優(yōu)化目前公共投資的結(jié)構(gòu)，對維持我國經(jīng)濟高速增長具有重要的指導(dǎo)和現(xiàn)實意義。

在公共投資結(jié)構(gòu)方面，應(yīng)進(jìn)一步向經(jīng)濟社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜。一是增加自主創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的投入。建立政府投入的穩(wěn)定增長機制，大力支持研發(fā)能有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)改造的自主創(chuàng)新技術(shù)；有序支持新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。二是進(jìn)一步增加對節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投資。進(jìn)一步增加重點領(lǐng)域節(jié)能、城鎮(zhèn)污水和垃圾處理及配套管網(wǎng)建設(shè)以及水土資源保護(hù)、荒漠化沙漠化治理、建立生態(tài)補償機制和應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)等方面的投入，大力推動能源資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。三是增加對人力資本的投資。勞動者技能培訓(xùn)、公共就業(yè)服務(wù)平臺建設(shè)等尚未納入這一輪中央投資范圍。四是適當(dāng)控制交通基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模。考慮到目前國內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施已有較大改善，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)一定的閑置，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)攤子不應(yīng)鋪得太大，更不能過度超前。同時，應(yīng)加強對地方投資的正確引導(dǎo)，防止各地盲目進(jìn)行投資攀比。

另外，在地區(qū)分布方面，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整和控制，以達(dá)到均衡發(fā)展。首先應(yīng)加大對西部地區(qū)的公共投資，改善西部地區(qū)經(jīng)濟增長的微觀基礎(chǔ)，加快西部地區(qū)經(jīng)濟增長。其次是加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的公共投資規(guī)模，進(jìn)一步增加水庫治理、垃圾處理等系統(tǒng)的投資，加強對農(nóng)民的技術(shù)指導(dǎo)和教育。

第三，提高公共投資的引致效應(yīng)，鼓勵民間投資

民間投資與公共投資對經(jīng)濟發(fā)展具有同樣重要的作用，只是在不同環(huán)境中有不同表現(xiàn)而已。公共投資對于民間投資具有很強的誘導(dǎo)功能。為提高公共投資對民間投資的引致效應(yīng)，可采取如下手段：第一，合理界定國有經(jīng)濟的范圍和領(lǐng)域。國有投資應(yīng)限定在關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，有序退出一般競爭性行業(yè)，防止對民間投資的擠出效應(yīng)。第二，為民間資本創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，加強服務(wù)和引導(dǎo)，出臺政策措施鼓勵和促進(jìn)民間投資。建立公平的市場競爭環(huán)境，破除民間投資投入的障礙，綜合運用政府投資補助、貸款貼息等多種手段，引導(dǎo)民間資本投向政府鼓勵項目和符合國家產(chǎn)業(yè)政策的領(lǐng)域。第三，完善民間投資服務(wù)體系。清理和規(guī)范涉及民間投資管理的行政審批項目，健全產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向和市場供求狀況等信息發(fā)布制度。依法保護(hù)民間投資的合法權(quán)益，提倡和營造尊重勞動、尊重創(chuàng)業(yè)、尊重守法經(jīng)營企業(yè)家的社會氛圍。第四，借鑒國外發(fā)展較好和國內(nèi)比較成熟的一些民間資本進(jìn)入公共投資領(lǐng)域的模式，如BOT模式（建設(shè)一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓），實現(xiàn)了公共產(chǎn)品的私人生產(chǎn)或提供；TOT模式（移交—經(jīng)營—移交）為緩解我國交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供需矛盾找到一條現(xiàn)實出路，可以加快交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展。另外PFI和PPP模式也是近幾年國外發(fā)展很快的兩種融資模式，值得我國借鑒和學(xué)習(xí)。

第四，提高公共投資效率

針對我國公共投資效率不高的現(xiàn)狀，可以采取以下措施。第一，正確認(rèn)識公共投資的特點，靈活調(diào)整其定位，避免對民間投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)。第二，營造良好的創(chuàng)新環(huán)境，積極推動科研的發(fā)展與技術(shù)的進(jìn)步，從而推動產(chǎn)業(yè)的升級和經(jīng)濟的增長。第三，正確利用政府調(diào)控職能，加強公共投資與市場的聯(lián)系，減少相關(guān)的交易費用，清理不必要的支出，進(jìn)而提高資源的配置效率。

在經(jīng)濟全球化背景下，全面開放的中國經(jīng)濟不可能在粗放增長模式上走得很遠(yuǎn)，因而在金融危機爆發(fā)后，發(fā)展道路和增長方式的選擇問題就顯得更加重要。目前失衡的結(jié)構(gòu)和失調(diào)的發(fā)展直接威脅著經(jīng)濟的穩(wěn)定與安全。中國經(jīng)濟實現(xiàn)平穩(wěn)快速增長，完全可以走出一條符合國情的新型工業(yè)化道路。進(jìn)一步增加公共投資，優(yōu)化公共投資結(jié)構(gòu)，鼓勵民間投資，從而轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，提高經(jīng)濟效率，這是中國實現(xiàn)現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展的唯一出路。

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（責(zé)任編輯：袁曉軍）