江蘇省海安縣孫莊鎮(zhèn)財政所 黃玉鳳

當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理中存在的問題與對策

江蘇省海安縣孫莊鎮(zhèn)財政所 黃玉鳳

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為國家最基層的一級財政，在合理分配財政資金、促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展、加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)進程等方面發(fā)揮著積極的作用。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政大力扶持民營經(jīng)濟，努力培植稅源，積極組織各項稅費收入，財政收入快速增長。在安排財政支出、執(zhí)行財政預(yù)算方面，能按照“一要吃飯，二要建設(shè)”的原則，量入為出、確保重點，在保證行政事業(yè)單位人員經(jīng)費和各部門必須的事業(yè)經(jīng)費的同時，逐步加大對農(nóng)業(yè)、教育、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，為改善投資環(huán)境，增強發(fā)展后勁，促進經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展，奠定了良好的基礎(chǔ)。但是，財政總收入的快速增長并沒有帶來可用財力的同比增長，加上行政一般性支出增長較快，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的不斷加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)規(guī)費逐步取消，財政支出壓力越來越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理難度越來越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作中存在的一些問題表現(xiàn)越來越突出，不得不引起關(guān)注。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理上存在的主要問題

1．年初預(yù)算編制粗糙、預(yù)算編制缺乏嚴肅性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政年初編制收入預(yù)算時，一般按照上年實績和一定的增長比例來編制新一年度的收入預(yù)算。這種方法有以下幾個弊端，一是上年收入實績中一些項目具有偶然性，二是一些稅收項目的增長具有其自身的發(fā)展規(guī)律，三是國家稅收政策的變化，當國家稅政策發(fā)生重大變化，新增稅源增加的稅收不足以彌補存量稅源減少的稅收時，收入預(yù)算將無法實現(xiàn)，如果差距過大將無法向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會交待，必將出現(xiàn)花錢買稅和預(yù)征下年度稅收的問題。以江蘇省海安縣某鎮(zhèn)為例，近兩年該鎮(zhèn)組織收入的成本高達120多萬元，占新增分成財力的42%。鎮(zhèn)財政年初編制支出預(yù)算時，只對基本支出進行較為詳細的測算，而對項目支出幾乎是隨意估算，造成追加支出預(yù)算頻繁發(fā)生，有的支出項目追加率達200%，有些上級要求的支出項目不需要用，年終還必須結(jié)轉(zhuǎn)下年。

2．調(diào)整預(yù)算不規(guī)范、預(yù)算調(diào)整走過場。在預(yù)算編制比較粗糙的情況下，追加或調(diào)整預(yù)算在所難免，但是《預(yù)算法》規(guī)定追加預(yù)算必須報同級人代會批準，而目前有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)追加預(yù)算未報同級人大審批，超出預(yù)算部分實際上脫離了本級人大監(jiān)督。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算調(diào)整雖然有書面報告，但調(diào)整程序簡單，調(diào)整理由不充分，沒有經(jīng)同級人大主席團或人大代表認真討論審議，預(yù)算調(diào)整成了應(yīng)對審計部門和上級財政部門形式。造成預(yù)算調(diào)整不規(guī)范、調(diào)整預(yù)算走過場的原因是多方面的，首先是年初預(yù)算編制不認真，沒有全面細化預(yù)算，導致預(yù)算金額與實際收支相差過大，需要調(diào)整的項目太多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所怕麻煩，見票照支，不按照《預(yù)算法》的規(guī)定進行預(yù)算調(diào)整。二是在預(yù)算執(zhí)過程中，有關(guān)部門從各自部門工作的需要出發(fā)，頻繁出臺要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔的支出項目，使預(yù)算調(diào)整無法適應(yīng)有關(guān)部門的不斷變化，造成預(yù)算調(diào)整過程中簡化法定程序走過場。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對本級財政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督力度不夠，只注重預(yù)算編制和年終決算結(jié)果，忽略預(yù)算執(zhí)行中的經(jīng)常性監(jiān)督和約束，沒有把超預(yù)算的支出項目制止在支出發(fā)生之初，沒有在審查預(yù)算調(diào)整方案時，認真查明調(diào)整理由和調(diào)整的必要性，維護預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算調(diào)整的嚴肅性。

3．土地出讓金管理不規(guī)范，企業(yè)欠繳現(xiàn)象嚴重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地出讓管理中存在著收支不歸口、核算不規(guī)范、收繳不及時等問題。一是土地出讓金收支不歸口。有的在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所預(yù)算外賬戶中反映，有的在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)賬戶中反映，有的在鄉(xiāng)鎮(zhèn)城投公司賬戶中反映，還有的在鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商辦、民營辦賬戶中反映。二是土地出讓金核算不規(guī)范，財務(wù)與業(yè)務(wù)嚴重脫節(jié)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)上提供不出有關(guān)土地征用、補償?shù)确矫嫱暾⒂行У馁Y料，土地出讓業(yè)務(wù)的合法性、合理性與真實性無法得以證實；土地出讓金的帳務(wù)處理在縣域范圍內(nèi)沒有統(tǒng)一的規(guī)定，收支全貌無法反映。三是土地出讓價格明顯偏低，帶有隨意性；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不惜以降低土地出讓單價引進外資、吸引民營資本，其差額由財政墊付，獎勵或返還給企業(yè)的出讓金手續(xù)不全，審批不嚴，管理較為混亂。四是土地出讓金欠款情況也較為普遍，不少鎮(zhèn)以扶持企業(yè)發(fā)展為由，不從源頭上控制企業(yè)欠款，企業(yè)土地證到手后，還款意識不強，造成土地出讓金清收老大難。

4．行政性支出增長過快，招商經(jīng)費管理較亂。一是招待費、會議費、達標檢查費增長迅猛、無法控制，成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般性支出難以下降的頑疾。二是已經(jīng)條管的部門由于經(jīng)費不足，頻繁向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政伸手要錢，且越要越多，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般性支出增長的推手。三是稅收征管成本過高，吸引境外稅源獎勵過大。由于下達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的稅收任務(wù)與稅務(wù)部門下達給所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的征收任務(wù)不一致，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成任務(wù)，不惜重金獎勵征收部門。在吸引境外稅源過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間惡性競爭，不斷提高獎勵標準，在縣內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間相互搶稅。四是招商經(jīng)費管理混亂，沒有規(guī)范的開支項目和開支標準，擾亂了正常的機關(guān)財務(wù)管理制度，少數(shù)鎮(zhèn)為完成招商引資考核指標，不惜代價搞虛假注冊，浪費人力財力，招商經(jīng)費管理已經(jīng)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理最薄弱的一環(huán)。

5．政府負債控制出現(xiàn)反彈，負債規(guī)模明顯擴大。由于近年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)大辦開發(fā)區(qū)、民營區(qū)、和小城鎮(zhèn)改造等，基礎(chǔ)設(shè)施投入增大，自身財力又難以應(yīng)對，因而通過各種途徑向銀行大量融資搞建設(shè)，使原來政府負債控制和債務(wù)消化的成果蕩然無存，政府負債控制大幅反彈，負債規(guī)模逐步擴大。某鎮(zhèn)2001年末各類債務(wù)總額為4300萬元，經(jīng)過7年的控制和消化到2007年未，政府各類負債已經(jīng)下降至1800多萬元，但2009年以來該鎮(zhèn)大幅增加，截止2009年10月各類債務(wù)又竄至3800多萬元。加之老債務(wù)大多數(shù)不需支付利息，而新增加的債務(wù)全部都要支付利息，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負擔和風險正在逐步加大。

二、切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作應(yīng)采取的應(yīng)對措施

1．加強財政預(yù)算管理，規(guī)范財政收支行為。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政應(yīng)嚴格按照預(yù)算法的規(guī)定，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政預(yù)算是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審查批準，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)嚴格執(zhí)行的法定文件，強調(diào)預(yù)算的法律效力，要依法履行預(yù)算追加程序，完善預(yù)算調(diào)整手續(xù)，增強“預(yù)算法定”的觀念，對違反預(yù)算法的行為應(yīng)追究相關(guān)人的責任，切實發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對本級財政的監(jiān)督作用，切實改變年初做做形式，年終走走過場的名義性監(jiān)督。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)職能部門要嚴格按照預(yù)算法要求，真實全面地反映財政收支情況，對政府性各項收入應(yīng)全面納入財政預(yù)算和會計核算中，確保財政收支的完整性；嚴格按照批準的預(yù)算，及時撥付各項經(jīng)費，提高資金使用透明度，堅決杜絕人為調(diào)節(jié)財政收支的行為，提高預(yù)算約束力。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政應(yīng)努力提高預(yù)算編制水平，要將預(yù)算編制當作鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的一件大事來抓，杜絕隨意調(diào)節(jié)預(yù)算收支現(xiàn)象，強化預(yù)算執(zhí)行的剛性。

2．嚴格執(zhí)行國家規(guī)定，規(guī)范土地出讓金管理業(yè)務(wù)。土地出讓一律實行招標、拍賣、掛牌出讓制度，利用原劃撥土地進行經(jīng)營性開發(fā)或轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的，必須按照市場價補繳土地出讓金，不得以低于國家規(guī)定的最低價標準協(xié)議出讓土地，要堅決糾正低價或變相低價出讓土地的做法。規(guī)范土地出讓金管理，將土地出讓收入統(tǒng)一歸口財政，并逐步納入預(yù)算管理；統(tǒng)一土地出讓金核算辦法，規(guī)范土地出讓金財務(wù)管理；財政、國土、及各村經(jīng)濟合作社要加強合作，整體聯(lián)動，今后對未繳足征土款項的單位和個人，一律不得辦理土地出讓手續(xù)，對歷史上所欠繳的土地出讓金，應(yīng)查明原因組織清收，必要時付諸法律手段，及時足額收回。

3．嚴格控制一般性支出，努力滿足社會公共需要。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要按照建立公共財政的要求，以推進財稅體制改革、建立公共財政框架為目標，著眼于規(guī)范財政性資金收支行為，提高財政性資金的使用效益。要嚴格按照有關(guān)財經(jīng)法規(guī)，進一步規(guī)范開支項目和標準，堅決壓縮一般消耗性支出。加強招商費用管理，厲行節(jié)約，嚴肅財經(jīng)法紀，堅決杜絕虛假招商引資支出。逐步加大對農(nóng)業(yè)、教育、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，努力滿足社會公共需要。

4．加強政府債務(wù)管理，防范和化解財政風險。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要及時清理政府隱性債務(wù)和在建工程項目，摸清家底，根據(jù)實際情況，區(qū)分輕重緩急，確保重點項目建設(shè)。切忌搞政績工程、形象工程，防范過度負債帶來的財政風險。要樹立科學發(fā)展觀，適應(yīng)國家宏觀調(diào)控，適度控制新增負債，嚴格控制隱性負債，減少非生產(chǎn)性固定資產(chǎn)投資。同時，應(yīng)進一步培植支柱產(chǎn)業(yè)，拓寬財政收入來源，逐步償還財政債務(wù)，減少財政負債壓力，努力化解償債壓力和財政風險。

5．進一步加強稅收征管，努力提高征管質(zhì)量。各級征管機關(guān)要正確處理稅收計劃和依法治稅的關(guān)系，不要片面追求稅收高增長，應(yīng)注意保持財政增長后勁；要進一步完善征管措施和內(nèi)部考核機制，強化征管與稽查的力度，努力挖掘潛在財源，積極改進稅收征管模式，不斷提高審核評稅工作，規(guī)范稅收征管辦法；要加強對納稅戶的指導，及時糾正納稅及會計帳務(wù)處理等方面存在的問題；要加大稽查處罰力度，對長期欠繳和滯留在企業(yè)納稅專戶的稅款、基金要及時收繳入庫，做到應(yīng)收盡收，以維護稅法的嚴肅性。

6．進一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理基礎(chǔ)工作，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平。一是進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所工作人員教育培訓和考核獎懲工作，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作責任心。二是用科學發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作，創(chuàng)新工作思路，鉆研會計業(yè)務(wù)，規(guī)范管理行為、提高管理水平。三是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政之間學習交流，定期開展財務(wù)互審，揭示財政管理工作中存在問題，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所會計基礎(chǔ)工作。四是正確運用審計報告和財務(wù)檢查總結(jié)的成果，反思和糾正鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作中存在的問題，切實強化財政管理基礎(chǔ)工作，提高財政管理工作水平。

（責任編輯：張彬）