雷玉瓊，劉 丹

（湖南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，長(zhǎng)沙 410082）

1 新時(shí)期農(nóng)村公共服務(wù)的需求狀況

一般認(rèn)為，“農(nóng)村公共服務(wù)是為滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活共同需要的，為農(nóng)村居民公眾利益服務(wù)的事務(wù)”[1]，主要包括生活類公共服務(wù)和生產(chǎn)類公共服務(wù)。具體來說，前者主要包括農(nóng)村的義務(wù)教育、文化娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、農(nóng)民就業(yè)等，后者主要包括農(nóng)村基本建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)技推廣、金融信貸服務(wù)等。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民收入水平的不斷提高，農(nóng)民的生活質(zhì)量意識(shí)越來越強(qiáng)，農(nóng)村公共服務(wù)需求在新時(shí)期呈現(xiàn)出新的特征。

1.1 需求數(shù)量不斷增加

新時(shí)期農(nóng)村公共服務(wù)需求數(shù)量的增加源于農(nóng)民收入的提高。1978年，我國(guó)農(nóng)民人均純收入為133.6元，2008年為4761元，30年間增長(zhǎng)了30多倍。 收入的增加直接導(dǎo)致了支出的提高。1990年我國(guó)農(nóng)村居民的人均生活消費(fèi)支出為584.63元，2007年為3223.9元，17年間增長(zhǎng)了近6倍，其中增長(zhǎng)最快的幾項(xiàng)是交通通訊、文教娛樂用品及服務(wù)、醫(yī)療保健和其他商品及服務(wù)。農(nóng)村公共服務(wù)需求數(shù)量的增加還源于需求的日益廣泛化，除了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村道路、農(nóng)業(yè)技術(shù)、畜牧防疫、農(nóng)田水利、信貸保險(xiǎn)、民政優(yōu)撫、義務(wù)教育等需求外，當(dāng)前農(nóng)民對(duì)合作醫(yī)療、社會(huì)保障、公共安全、市場(chǎng)信息、就業(yè)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等方面的需求也十分迫切。

1.2 需求質(zhì)量不斷提高

新時(shí)期農(nóng)民對(duì)發(fā)展型公共服務(wù)需求強(qiáng)烈，這反映出農(nóng)民對(duì)高層次高質(zhì)量的公共服務(wù)需求意識(shí)越來越強(qiáng)。研究表明，“看病難、看病貴，子女上學(xué)難、費(fèi)用高，提高收入是農(nóng)民最期望解決的三種基本公共服務(wù)，認(rèn)同度都超過了50%?！盵3]三農(nóng)專家的調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)前農(nóng)民最關(guān)心、最急需的公共服務(wù)包括基本衛(wèi)生醫(yī)療、義務(wù)教育、最低生活保障、農(nóng)技支持、就業(yè)服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安、金融支持等[4]。

2 農(nóng)村公共服務(wù)的供給狀況及其與需求的矛盾

依據(jù)凱恩斯的有效需求理論，有效需求是指商品的總供給價(jià)格和總需求價(jià)格達(dá)到均衡狀態(tài)時(shí)的社會(huì)總需求，亦指總供給曲線和總需求曲線相交時(shí)的需求水平，有效需求是有效供給的基礎(chǔ)和前提。具體到農(nóng)村公共服務(wù)，公共服務(wù)的供給只有建立在農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求上，才是有效的供給。針對(duì)新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)的需求狀況，公共服務(wù)的供給不僅應(yīng)在量上滿足農(nóng)民不斷增長(zhǎng)的需求，還應(yīng)在質(zhì)上滿足農(nóng)民的高層次需求。

2.1 供給總量分析

當(dāng)前農(nóng)村生產(chǎn)類公共服務(wù)和生活類公共服務(wù)的供給總量總體相對(duì)不足，這主要源于農(nóng)村固定資產(chǎn)投資的短缺以及用于支農(nóng)建設(shè)財(cái)政資金的匱乏。由表1可知，1990年農(nóng)村固定資產(chǎn)投資占總投資的比重為27.5%，2008年為14.0%，18年間下降了13.5%。在表2中，1978年農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政支出的比重為13.43%，1990年下降到9.98%，2000年為7.75%，之后的幾年，基本保持在7%左右，不到8%且逐年下降。第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示，2006年末，全國(guó)只有9.6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域內(nèi)有火車站，25.0%的村地域內(nèi)有車站或碼頭，還有4.5%的村和17.4%的自然村不通公路；10.3%的農(nóng)戶存在獲取飲用水困難，飲用水經(jīng)過了集中凈化處理的村只占24.5%；實(shí)施了垃圾集中處理的村只占15.8%；只有30.2%的

表1 農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出構(gòu)成 （單位：%）

①數(shù)據(jù)參見《第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，http://www.stats.gov.cn/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/t20080227_402464718.htm.

②數(shù)據(jù)參見《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2008》：http://www.woaiqu.net/thread-58-1-1.html.村有幼兒園、托兒所，10.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有職業(yè)技術(shù)學(xué)校；11.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有公園，10.7%的村有體育健身場(chǎng)所，13.4%的村有圖書室、文化站，15.1%的村有農(nóng)民業(yè)余文化組織。從表4可了解到，政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老、農(nóng)業(yè)科技信息服務(wù)、農(nóng)村金融服務(wù)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)以及農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治等公共服務(wù)供給少甚至無供給，農(nóng)民對(duì)供給量的滿意度偏低。

表2 按城鄉(xiāng)分全社會(huì)固定資產(chǎn)投資情況

表3 國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出 （單位：億元）

2.2 供給質(zhì)量分析

當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)不僅在供給總量上相對(duì)不足，供給質(zhì)量也不甚令農(nóng)民滿意。表4顯示，在農(nóng)民需求強(qiáng)烈的2類公共品中，政府對(duì)第1類公共品，即衛(wèi)生醫(yī)療和新農(nóng)村合作醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施以及義務(wù)教育的供給比較充分，農(nóng)民對(duì)此滿意度較高。但調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)民對(duì)此類公共服務(wù)供給的滿意度是基于供給“量”上的滿意而非“質(zhì)”上的滿意。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，水利灌溉設(shè)施老化失修、抗災(zāi)能力差，不利于農(nóng)作物生產(chǎn)；農(nóng)村電網(wǎng)陳舊、電壓不穩(wěn)，存在很大安全隱患；農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度低，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。2002年我國(guó)開始實(shí)行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度，到2007年擴(kuò)大到全國(guó)86%的縣，惠及7.3億的農(nóng)業(yè)人口，但年受益者僅為1.6億人次。隨著農(nóng)村“兩免一補(bǔ)”政策的全面實(shí)施，農(nóng)村義務(wù)教育得到了一定普及，但農(nóng)民的受教育程度仍不高，現(xiàn)代科技知識(shí)缺乏，整體素質(zhì)低下?！稗r(nóng)村兒童‘有學(xué)上’的問題基本得到解決，但“上好學(xué)”的矛盾依然突出?！盵5]政府無供給或供給少的第2類公共品，即農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老、農(nóng)業(yè)科技信息服務(wù)以及農(nóng)村金融服務(wù)，是農(nóng)民對(duì)供給的滿意度最低的一類，不僅是基于對(duì)“量”的不滿意，更是基于對(duì)“質(zhì)”的不滿意。截至2007年底，農(nóng)村五保戶救濟(jì)人數(shù)為531.2萬人，救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)僅為每人每月141元；最低生活保障人數(shù)為3566萬人，保障標(biāo)準(zhǔn)2005年為每人每月76元，2006年為70.9元，2007年為70元，水平極低且逐年下降。

表4 農(nóng)村公共品供需均衡矩陣

2.3 供給結(jié)構(gòu)分析

以上分析的是農(nóng)村公共服務(wù)供給的總體數(shù)量和質(zhì)量。從結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)村公共服務(wù)供給還存在 “供非所需”、“供不應(yīng)需”的狀況，相對(duì)于需求，供給存在結(jié)構(gòu)性失衡。首先，從農(nóng)村公共服務(wù)的供給主體即鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府來看，還存在著政府利益，對(duì)于能增加政府社會(huì)福利和提升官員政績(jī)的一些公共服務(wù)供給過剩。如有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)計(jì)劃進(jìn)行強(qiáng)制性地行政干預(yù)，遭到了農(nóng)民的強(qiáng)烈反對(duì)[6]。另一方面，農(nóng)民急需的公共服務(wù)供給不足，出現(xiàn)供給過程中的重“硬”輕“軟”現(xiàn)象。所謂“硬”的公共服務(wù)是指滿足農(nóng)民基本生產(chǎn)和生活所需的公共服務(wù)，政府對(duì)其供給能產(chǎn)生短期效應(yīng)；“軟”的公共服務(wù)是指關(guān)乎農(nóng)村和農(nóng)民自身可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)，政府對(duì)此供給見效慢，但能產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府往往熱衷于具有短期效應(yīng)的“硬”的公共服務(wù)供給，而對(duì)于見效慢的“軟”的公共服務(wù)則供給短缺。如農(nóng)民急需的現(xiàn)代化水利灌溉設(shè)施、科技信息服務(wù)、機(jī)械化一體耕作、就業(yè)服務(wù)以及農(nóng)村社會(huì)保障等公共服務(wù)供給長(zhǎng)期處于滯后狀態(tài)。

從以上對(duì)我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給狀況的分析中不難看出，相對(duì)于需求，公共服務(wù)供給總體上存在供給數(shù)量不足、供給質(zhì)量低下等問題，并呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性失衡。農(nóng)村公共服務(wù)供需矛盾突出，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高。

3 農(nóng)村公共服務(wù)供需矛盾的原因分析

3.1 體制機(jī)制方面的原因

3.1.1 公共財(cái)政制度未能真正建立

隨著我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，我國(guó)財(cái)政體制也正處于從“國(guó)家財(cái)政”體制到“公共財(cái)政”體制的過渡期。公共財(cái)政的核心是為了滿足社會(huì)的公共需求。凡不屬于或不能納入社會(huì)公共需求領(lǐng)域的事項(xiàng)，財(cái)政就不去介入；凡屬于或可以納入社會(huì)公共需求領(lǐng)域的事項(xiàng)，財(cái)政就必須涉足。[7]但目前我國(guó)財(cái)政體制仍不是以滿足社會(huì)的公共需求為職責(zé)，而是以政績(jī)考核為目的。作為農(nóng)村公共服務(wù)供給的資金來源，財(cái)政未實(shí)現(xiàn)其公共性，公共財(cái)政體制仍未在我國(guó)真正建立起來。2006年免除農(nóng)業(yè)稅后，我國(guó)進(jìn)入后農(nóng)業(yè)稅的零稅費(fèi)時(shí)期。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府主要是以向農(nóng)民征收的農(nóng)業(yè)稅來作為農(nóng)村公共服務(wù)供給所需的資金，這些成本均不納入到財(cái)政收支的范疇。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入主要依靠財(cái)政撥款。由于我國(guó)目前整體財(cái)力有限，使得上級(jí)對(duì)下級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度弱，補(bǔ)貼數(shù)額低，而農(nóng)業(yè)稅的免除就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府面臨更大的財(cái)政收支缺口問題[8]?！班l(xiāng)財(cái)縣管”的分權(quán)財(cái)政體制雖然是我國(guó)構(gòu)建公共財(cái)政體制的一大進(jìn)步，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府財(cái)政收支缺口問題的存在，使得政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)更加困難。財(cái)權(quán)和事情的不對(duì)稱，就加劇了農(nóng)村公共服務(wù)供給的短缺。傳統(tǒng)財(cái)政體制背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府基于政績(jī)考核及自身利益最大化的目的，使得農(nóng)村公共服務(wù)供給質(zhì)量必然無法提高。

3.1.2 供給機(jī)制的市場(chǎng)化缺失

新公共服務(wù)理論認(rèn)為政府不是全能的，不能代替市場(chǎng)和社會(huì)，公共服務(wù)主體應(yīng)該成為一個(gè)由政府部門、私營(yíng)部門和第三部門等共同參與合作組成的多中心體系。但在我國(guó)，各級(jí)政府是農(nóng)村公共服務(wù)的唯一供給主體，供給機(jī)制的市場(chǎng)化缺失使得農(nóng)村公共服務(wù)在財(cái)力和人力資源匱乏的情況下必然出現(xiàn)供給總量不足，供給質(zhì)量低下等問題。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用越來越大。農(nóng)村公共服務(wù)的供給要充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的作用，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改變當(dāng)前供給效率低下、可控資源不足等問題[9]。如四川李記醬菜調(diào)味有限公司就是一個(gè)典型的案例。公司自1991年以來與眉山市4縣區(qū)幾十個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)戶簽訂了訂購(gòu)合同，為15000多戶農(nóng)民提供了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需的技術(shù)指導(dǎo)和各種服務(wù)，使得農(nóng)民收入增加。這種“公司+農(nóng)戶”的模式，就為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供了就業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)等方面的公共服務(wù)，同時(shí)公司也取得了巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效應(yīng)。

3.2 農(nóng)民自主權(quán)利意識(shí)薄弱

農(nóng)民是農(nóng)村公共服務(wù)的受益主體，公共服務(wù)的供給應(yīng)遵循受益主體的滿足原則。但農(nóng)民受教育程度不高，自主權(quán)利意識(shí)薄弱，需求表達(dá)能力不強(qiáng)。大部分農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)還存在“搭便車”的心理，只是被動(dòng)的接受供給主體所提供的公共服務(wù)。這也是導(dǎo)致公共服務(wù)供給出現(xiàn) “供非所需”、“供不應(yīng)需”等問題的原因之一。如何提高農(nóng)民的自主權(quán)利意識(shí)，增強(qiáng)其需求表達(dá)能力，從而使供給真正建立在農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求上，是解決農(nóng)村公共服務(wù)供需矛盾的根本，也是改變傳統(tǒng)落后的供給機(jī)制，實(shí)現(xiàn)眾多學(xué)者所主張的農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制市場(chǎng)化的前提。

4 結(jié)論

要解決我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)存在的供需矛盾，關(guān)鍵就是要不斷提高農(nóng)民的自主權(quán)利意識(shí)，進(jìn)而在其需求表達(dá)能力增強(qiáng)的前提下，實(shí)現(xiàn)供給機(jī)制的市場(chǎng)化。改變傳統(tǒng)落后的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)供給機(jī)制的市場(chǎng)化，是實(shí)現(xiàn)有效供給的制度保障；不斷提高農(nóng)民的自主權(quán)利意識(shí)，增強(qiáng)其需求表達(dá)能力則是建構(gòu)真正的公共財(cái)政制度和供給機(jī)制市場(chǎng)化的前提。

那么如何提高農(nóng)民的自主權(quán)利意識(shí)？筆者認(rèn)為關(guān)鍵在于加大對(duì)農(nóng)村的教育力度，不斷提高農(nóng)民的受教育水平。雖然九年義務(wù)教育免費(fèi)制度使農(nóng)村義務(wù)教育得到了普及，但農(nóng)民受教育程度的提高還有待政策的進(jìn)一步調(diào)整和完善，如通過給農(nóng)民提供免費(fèi)的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、先進(jìn)的科技文化教育、免費(fèi)的報(bào)刊雜志訂閱等方式能更大范圍地拓寬農(nóng)民受教育的渠道，農(nóng)民的現(xiàn)代化科技知識(shí)水平也會(huì)得到不斷提高。在十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議上，溫家寶總理再次強(qiáng)調(diào)了要堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，并提出要逐步實(shí)行農(nóng)村中等職業(yè)教育免費(fèi)。這是農(nóng)村教育戰(zhàn)略的一次重大調(diào)整，能更大范圍、更高程度地提高農(nóng)民的受教育水平。可進(jìn)而言之，加大對(duì)農(nóng)村的教育力度、不斷提高農(nóng)民的受教育水平是解決當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供需矛盾的根本路徑。

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