康良輝

相對(duì)集中行使行政權(quán)與法治政府建設(shè)

康良輝

從1997年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，在北京市宣武區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)組建并開展綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作以來，集中行政處罰權(quán)的改革逐步推廣開來。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2009年，除經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的82個(gè)城市外，全國(guó)還有194個(gè)市級(jí)政府和821個(gè)縣級(jí)政府開展了相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。同時(shí)，各地也通過在機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行“一個(gè)窗口對(duì)外”、設(shè)立政務(wù)大廳或政府超市進(jìn)行“聯(lián)合辦理、集中辦理”或“并聯(lián)審批”等方式集中行政許可權(quán)的改革嘗試。

集中行政處罰權(quán)和許可權(quán)的成功實(shí)踐說明，行政權(quán)的集中行使是我國(guó)行政法治的一個(gè)發(fā)展方向，但是這其中應(yīng)該注意，并不是所有的行政權(quán)都適合集中，哪些權(quán)力能夠集中，集中到什么程度，即權(quán)力集中只能是“相對(duì)”的。行政權(quán)的集中行使并非行政權(quán)的擴(kuò)張，而是在憲法、法律規(guī)定已有的行政權(quán)力不變的基礎(chǔ)上，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力重新配置和調(diào)整，而行政權(quán)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的調(diào)整則是行政機(jī)關(guān)的法定權(quán)力。因此，相對(duì)集中行使行政權(quán)，不僅是法治政府的自主選擇，也是服務(wù)型政府的必然要求。

我國(guó)集中行使行政權(quán)的背景與類型

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，各國(guó)政府的行政權(quán)相比較立法權(quán)和司法權(quán)呈現(xiàn)擴(kuò)張的趨勢(shì)，隨之帶來了不同程度的行政權(quán)濫用和腐敗，因此相關(guān)的規(guī)制也成為各國(guó)行政法治建設(shè)的一個(gè)重點(diǎn)。其中一種規(guī)制方式就是行政權(quán)分散行使，防止權(quán)力腐化和濫用。而我國(guó)進(jìn)行的相對(duì)集中行政權(quán)的改革，似乎是逆潮流而動(dòng)，因此爭(zhēng)議較大。其實(shí)我國(guó)集中行政權(quán)的行使有其內(nèi)在的邏輯和自身的特點(diǎn)。

1．集中行使行政處罰權(quán)和許可權(quán)的現(xiàn)實(shí)合理性和必要性。

我國(guó)的集中行政權(quán)原因，主要是源于一直以來我國(guó)在立法中過于強(qiáng)調(diào)政府部門的行政管理權(quán)。我國(guó)行政管理長(zhǎng)期實(shí)行條塊分割管理，絕大多數(shù)管理部門的傳統(tǒng)模式是“一條龍”管理，從立法到執(zhí)行，從管理、審批到監(jiān)督、處罰，都由一個(gè)部門決定，缺乏有效的監(jiān)督。而我國(guó)部門較多，因此橫向上易產(chǎn)生條塊分割、分工過細(xì)、職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法等一系列問題；縱向上，由于省到市、縣的同一方面的行政主管部門都行使同樣的權(quán)力，又易形成多層執(zhí)法，最終導(dǎo)致權(quán)力重復(fù)行使，執(zhí)法“打架”現(xiàn)象層出不窮。這樣在行政執(zhí)法中存在很大的隨意性，濫用權(quán)力、權(quán)錢交易等腐敗問題也隨之而來。

集中行使行政權(quán)首先是從城市管理中的行政處罰權(quán)開始，主要原因就在于在城市管理領(lǐng)域多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉的情況尤其突出，各部門在有利益時(shí)爭(zhēng)相用權(quán)，無利益時(shí)相互推諉，導(dǎo)致“十幾個(gè)大蓋帽管一頂破草帽”、“十幾個(gè)大蓋帽管不好一頂破草帽”，不僅行政相對(duì)人合法利益得不到有效保障，而且嚴(yán)重妨礙了管理效率，浪費(fèi)國(guó)家執(zhí)法資源。因此國(guó)務(wù)院決定在城市管理領(lǐng)域率先實(shí)施集中行政處罰權(quán)的改革。隨著城市管理領(lǐng)域集中行政處罰權(quán)取得了很大的成效，以此經(jīng)驗(yàn)為參照，在借鑒原有各地的行政許可實(shí)踐基礎(chǔ)之上，《行政許可法》也規(guī)定了行政許可權(quán)的集中行使制度。

2．集中行使行政處罰權(quán)和許可權(quán)的合法性。

根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，我國(guó)的中央行政機(jī)關(guān)有權(quán)決定行政權(quán)行使的機(jī)關(guān)和方式。憲法第89條規(guī)定的國(guó)務(wù)院的職權(quán)中，第4項(xiàng)規(guī)定：“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”；第17項(xiàng)規(guī)定：“審定行政機(jī)構(gòu)的編制，依照法律規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政人員”。除此之外，《行政處罰法》和 《行政許可法》分別就行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)的集中行使作出了授權(quán)。因此從憲法層面上看，國(guó)務(wù)院有權(quán)決定由哪個(gè)行政機(jī)關(guān)行使何種行政權(quán)，因此當(dāng)然也可以決定由一個(gè)機(jī)關(guān)行使若干行政權(quán)或者一項(xiàng)行政權(quán)由若干個(gè)機(jī)關(guān)行使。從法律層面看，國(guó)務(wù)院也獲得了具體的授權(quán)，可以集中行使行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)。

3．集中行使行政權(quán)的類型。

從我國(guó)的相關(guān)實(shí)踐和法律規(guī)定，可以總結(jié)出我國(guó)行政機(jī)關(guān)集中行政權(quán)主要有以下兩種類型：

（1）同一層級(jí)機(jī)關(guān)的不同權(quán)力集中。這種權(quán)力集中在我國(guó)是非常的普遍。如一個(gè)機(jī)關(guān)集中了行政立法、行政執(zhí)法或行政司法權(quán)。我國(guó)也有很多行政機(jī)關(guān)集中了不同性質(zhì)的權(quán)力，如很多行政機(jī)關(guān)既有行政執(zhí)法權(quán)，也有行政司法權(quán)，部分行政機(jī)關(guān)還有一定的行政立法權(quán)。如很多縣級(jí)以上政府部門，根據(jù)各單行法的規(guī)定，享有相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)，又根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，享有對(duì)下級(jí)政府部門行政爭(zhēng)議的復(fù)議權(quán)，這實(shí)質(zhì)上也是一個(gè)行政機(jī)關(guān)集中了不同的權(quán)力。

（2）同一層級(jí)機(jī)關(guān)的同質(zhì)權(quán)力的集中。這也是我國(guó)近些年來一直進(jìn)行的權(quán)力集中的改革。既包括同級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)，如我國(guó)很多行政機(jī)關(guān)都將擁有的行政處罰權(quán)或行政許可權(quán)集中由一個(gè)機(jī)關(guān)行使；也包括縱向的國(guó)家機(jī)關(guān)，如正在進(jìn)行的相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)的改革，將政府部門的復(fù)議權(quán)集中到一個(gè)部門行使。

相對(duì)性：權(quán)力的集中與分散

1．相對(duì)集中行政立法權(quán)。

在我國(guó)，行政立法權(quán)主要是行政法規(guī)制定權(quán)和行政規(guī)章制定權(quán)。前者專屬于國(guó)務(wù)院所有，不屬于討論范疇。后者又分為部門規(guī)章制定權(quán)和地方政府規(guī)章制定權(quán)。根據(jù)立法法第71條和73條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部委、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)有權(quán)制定部門規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府有權(quán)制定地方政府規(guī)章。

部門規(guī)章在我國(guó)的行政法中占據(jù)很重要的位置，但也是最為混亂的一類法律文件，諸如嚴(yán)重侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利、明顯遲滯于現(xiàn)實(shí)而沒有得到修改、規(guī)章沖突屢見不鮮甚至有明顯違反上位法的內(nèi)容等，因此也成為我國(guó)歷次法規(guī)規(guī)章全面清理和專項(xiàng)清理的主要對(duì)象。

造成這種現(xiàn)象的主要原因在于，我國(guó)部門規(guī)章立法帶有強(qiáng)烈的部門利益，在立法時(shí)過分地強(qiáng)調(diào)本部門的權(quán)力和利益，力圖通過立法來維護(hù)、鞏固和擴(kuò)大本部門的利益，同時(shí)盡可能地減輕和弱化本部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任與義務(wù)。尤其在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，有的行政主管部門往往把政策制定、許可審批、資源分配、行政管理、行業(yè)監(jiān)管等權(quán)力集于一身，這不僅破壞了法制統(tǒng)一和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常秩序，更為權(quán)力尋租帶來更大的空間，前國(guó)家藥監(jiān)局鄭筱萸案、商務(wù)部郭京毅立法式腐敗案就是前車之鑒。

正因?yàn)槿绱耍块T規(guī)章制定權(quán)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)集中，因?yàn)槟壳皢渭儗儆谀硞€(gè)部門的事項(xiàng)越來越少，各個(gè)部門的立法多與其他部門有聯(lián)系，這就需要國(guó)務(wù)院作為總協(xié)調(diào)人，爭(zhēng)取成立一個(gè)專門的規(guī)章起草機(jī)構(gòu) （目前可以考慮由國(guó)務(wù)院法制部門），或者委托專家起草，而與所制定的規(guī)章有利益關(guān)系的行政部門均不得參與該規(guī)章的起草工作，只能提供必要的資料協(xié)助。這在一定程度上可以有效防范部門利益對(duì)行政立法的干擾和不正當(dāng)影響，使立法更公平。這樣可以從源頭上防止部門利益化，也可以減少相關(guān)的立法腐敗。

地方政府規(guī)章雖然也存在著地方利益化的問題，但是我國(guó)的地區(qū)差異較大，地方政府應(yīng)該被賦予這樣的自主權(quán)，來決定適合本地方發(fā)展的各項(xiàng)措施。地方也有自己的特殊利益，這種利益具有一定的正當(dāng)性，且不易像政府部門那樣可以通過立法腐敗來達(dá)到。但反映這種特殊利益的地方政府規(guī)章應(yīng)受到組織法、立法法有關(guān)規(guī)章撤銷、備案制度的嚴(yán)格規(guī)制，防止地方保護(hù)主義。因此地方政府規(guī)章的制定權(quán)可以分散行使，維持目前的體制即可。

部門規(guī)章的制定權(quán)一旦集中，更要遵循公開原則及民主參與原則，除了將規(guī)章草案公開外，還應(yīng)將有關(guān)立法草案說明及為立法目的而搜集的背景資料、審議草案的會(huì)議記錄等公之于眾，提高立法的透明度。同時(shí)建立可行的公眾立法參與制度，完善立法聽證制度。事實(shí)上，將部門規(guī)章制定權(quán)適當(dāng)集中本身就是防止原有的部門利益和立法尋租的有效方式，再輔以公開和參與，這樣的集中反而會(huì)比原來各個(gè)部門分散立法更能有效的防止腐敗。

2．相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)。

集中行使處罰權(quán)和許可權(quán)的初衷就是防止由于權(quán)力過于分散而帶來的職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、多頭審批、執(zhí)法打架的弊端。雖然從本質(zhì)上來說，這是由于立法的無序所造成的，但是要改變我國(guó)目前的立法體系尚需時(shí)日，因此集中行政執(zhí)法權(quán)不失為一個(gè)很好的制度性過渡措施，從行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部權(quán)力構(gòu)造上來說是一個(gè)整合，合理配置權(quán)力，能大大提高行政效率。從相對(duì)人的角度來看，其合法權(quán)益可以免遭行政權(quán)的重復(fù)侵害，也能享受到更為便利和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。同時(shí)，集中權(quán)力行使并沒有否定內(nèi)部分權(quán)，甚至還在一定程度上加強(qiáng)了內(nèi)部分權(quán)，如在相對(duì)集中行政處罰中，行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)、處罰權(quán)、審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)分開，仍然由不同部門分別行使，只是將其中的某一項(xiàng)分散在不同部門的相同或相似的、可以統(tǒng)一行使的權(quán)力集中，交由一個(gè)機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，因此集中并沒有根本改變?cè)瓉淼姆謾?quán)監(jiān)督體制，因此不會(huì)額外產(chǎn)生腐敗問題。當(dāng)然，并不是所有的處罰權(quán)和許可權(quán)都適宜集中，哪些執(zhí)法權(quán)力可以集中，以及這部分執(zhí)法權(quán)力是否能夠全部集中，集中權(quán)力行使的部門和原職能部門的關(guān)系如何協(xié)調(diào)等，都是需要深入研究的課題。

3．相對(duì)集中行政司法權(quán)。

行政司法權(quán)主要是行政復(fù)議權(quán)和行政裁決權(quán)。在我國(guó)，行政裁決權(quán)需要法律的專門授予，有權(quán)機(jī)關(guān)才能對(duì)與行政管理密切相關(guān)的權(quán)屬糾紛、侵權(quán)糾紛和損害賠償糾紛進(jìn)行裁決，因此適用范圍有限。而行政復(fù)議權(quán)則為縣級(jí)以上政府及其工作部門所普遍享有，復(fù)議權(quán)一直實(shí)行的是由縣級(jí)以上人民政府及其部門行使的體制，權(quán)力行使較為分散。由于復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不夠，因此復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議決定的公正性和獨(dú)立性一直備受質(zhì)疑，同時(shí)也給相關(guān)的權(quán)力行使者提供了較大的尋租的空間。根據(jù)2008年9月國(guó)務(wù)院法制辦公室 《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》，部分地方進(jìn)行了相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)的試點(diǎn)改革，主要是將市、縣政府工作部門 （除海關(guān)、金融、國(guó)稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)以外）的行政復(fù)議權(quán)統(tǒng)一到市、縣一級(jí)的行政復(fù)議委員會(huì)，合理地整合了行政復(fù)議資源，實(shí)現(xiàn)了集中收案、集中人力、集中辦理行政復(fù)議案件，也能有效地排除部門保護(hù) （有些地方還相對(duì)集中了行政裁決權(quán)，如山東濰坊市）。通過相對(duì)集中行政司法權(quán)，不僅可以為當(dāng)事人提供集中、統(tǒng)一的裁判服務(wù)，而且能夠減少權(quán)力的濫用和腐敗機(jī)會(huì)，增強(qiáng)防御行政機(jī)關(guān)干預(yù)的能力。

（康良輝，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士／責(zé)編 張海鴻）