王小鋼

摘要：我國(guó)當(dāng)前環(huán)境法律制度以行政權(quán)力為本位，缺乏清晰的生態(tài)社會(huì)愿景和法律理想圖景，輕視公眾的社會(huì)理性和合作本能。環(huán)境公共利益是所有社會(huì)主體共同創(chuàng)造并僅由自然人成員享受的一種共同善。環(huán)境公共利益具有創(chuàng)造主體的共同性、受益主體的普惠性和自然人獨(dú)立享受性的特征。公民和政府都是環(huán)境公共利益的代表。因此，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境公共利益理念更新我國(guó)的環(huán)境法律制度。

關(guān)鍵詞：環(huán)境法律制度；行政權(quán)力；環(huán)境公共年旺益；共同善

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.601

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-0169(2010)05-0041-06

無(wú)論是2004年沱江特大污染事故、2005年松花江特大水污染事故，還是2006年岳陽(yáng)縣砷污染事故、2007年太湖藍(lán)藻事件，抑或2008年阜新自然水污染事故、2009年鹽城重大水污染事故都在很大程度上例證了貝克(ulrich Beck)的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”(Risk Society)概念以及環(huán)境法律猛增與環(huán)境危機(jī)頻發(fā)之間的悖論。一方面，一些污染事故是在污染企業(yè)獲得地方政府默許的情況下發(fā)生的——許多污染企業(yè)恰恰是地方政府重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)。一些地方政府甚至和污染企業(yè)合謀結(jié)成利益聯(lián)盟，一起污染和破壞環(huán)境。在當(dāng)前社會(huì)背景下，地方保護(hù)主義已經(jīng)發(fā)展成為影響環(huán)境法律實(shí)效的重要因素之一。另一方面，公民及其團(tuán)體也期望參與相關(guān)環(huán)境決策，保護(hù)和改善環(huán)境。2005年圓明園防滲膜事件和2007年廈門(mén)PX項(xiàng)目事件都顯示，我國(guó)環(huán)境法律制度中的公眾參與渠道并不暢通。地方保護(hù)主義的盛行和公眾參與制度性渠道的欠缺都表明，我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境法律制度無(wú)法應(yīng)對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的復(fù)雜情勢(shì)，不能有效解決環(huán)境法律猛增與環(huán)境危機(jī)頻發(fā)之間的悖論。根據(jù)何種理念更新我國(guó)環(huán)境法律制度，已經(jīng)成為環(huán)境法學(xué)者必須認(rèn)真對(duì)待的重要問(wèn)題。本文首先闡述共同善(Common Good)和環(huán)境公共利益(Public Environmental Interests)理念，然后試圖從共同善的角度審視我國(guó)當(dāng)前環(huán)境法律制度的現(xiàn)狀及其不足，最后提出我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境公共利益更新我國(guó)的環(huán)境法律制度。

一、共同善和環(huán)境公共利益

(一)共同善

本文的哲學(xué)基礎(chǔ)是共同善理論(the Theory ofthe Common Good)。共同善不只是少數(shù)人追求的善，甚或大多數(shù)人追求的善，而且是共同體所有成員共享的善。同時(shí)，共同善必定是共同體成員個(gè)體追求的善。然而，共同體某個(gè)成員追求的個(gè)體善或多數(shù)成員追求的善，并不必然是共同善。根據(jù)共同善理論，共同體應(yīng)當(dāng)盡量運(yùn)用各種集體資源實(shí)現(xiàn)共同善，而不是實(shí)現(xiàn)多數(shù)成員追求的善，更不是實(shí)現(xiàn)某個(gè)成員追求的個(gè)體善。因此，最好的法律制度應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造各種條件，以便人們能夠運(yùn)用盡可能多的集體資源來(lái)實(shí)現(xiàn)各種共同善(而非多數(shù)成員的善或某個(gè)成員追求的個(gè)體善)。

對(duì)于共同體成員個(gè)體來(lái)說(shuō)，可以運(yùn)用利己本能和合作本能來(lái)解釋如何實(shí)現(xiàn)共同善的過(guò)程。共同善也是共同體成員個(gè)體追求的善。人人都可能同時(shí)擁有利己本能和合作本能。共同體成員在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中并非總是運(yùn)用其利己本能，也具有運(yùn)用其合作本能的可能性。但由于存在“搭便車(chē)”的現(xiàn)象，共同體成員在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中也并非總是運(yùn)用其合作本能，也具有運(yùn)用其利己本能的可能性。就自私的成員而言，成員個(gè)體為實(shí)現(xiàn)共同善而貢獻(xiàn)個(gè)人力量的合作傾向源自于他實(shí)現(xiàn)個(gè)體善的利己本能。因此，最好的法律制度應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造各種條件，以便刺激社會(huì)成員在運(yùn)用其利己本能基礎(chǔ)上充分發(fā)揮其合作本能。

共同善理論并不一般性地反對(duì)社會(huì)主體追求個(gè)體善，只是反對(duì)社會(huì)主體以犧牲共同善為代價(jià)來(lái)追求純粹的個(gè)體善。換言之，共同善在大多數(shù)情況下優(yōu)先于那些通過(guò)犧牲共同善來(lái)實(shí)現(xiàn)的純粹的個(gè)體善。因此，社會(huì)主體通過(guò)犧牲環(huán)境公共利益來(lái)獲取私人經(jīng)濟(jì)利益的行為是在道德上應(yīng)受譴責(zé)的不正當(dāng)行為。環(huán)境公共利益在大多數(shù)情況下優(yōu)先于個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益。當(dāng)然，環(huán)境公共利益的優(yōu)先性原則也存在一些例外情況。比方，當(dāng)某個(gè)地方政府為了建立自然保護(hù)區(qū)而危及某個(gè)社會(huì)弱勢(shì)群體的生存時(shí)，那么法律應(yīng)當(dāng)允許這個(gè)社會(huì)弱勢(shì)群體犧牲自然保護(hù)區(qū)這種環(huán)境公共利益來(lái)維持其自身的生存，或者應(yīng)當(dāng)要求地方政府以移民安置和教育培訓(xùn)等方式來(lái)確保這個(gè)社會(huì)弱勢(shì)群體的生存。申言之，在公民基本權(quán)利得到確保的情形下，環(huán)境公共利益往往優(yōu)先于個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益和企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益。

(二)環(huán)境公共利益

環(huán)境公共利益既是共同體所有成員共享的善，也是共同體每個(gè)成員分享的善。因此，環(huán)境公共利益可以看成是一種共同善。更準(zhǔn)確地說(shuō)，環(huán)境公共利益是所有社會(huì)主體共同創(chuàng)造并僅由自然人成員享受的一種共同善。環(huán)境公共利益的第一個(gè)特征是創(chuàng)造主體的共同性。換言之，只有通過(guò)所有社會(huì)主體的共同努力，才能創(chuàng)造出環(huán)境公共利益。環(huán)境公共利益的生成必須依靠包括公民、企業(yè)和政府在內(nèi)的所有社會(huì)主體的共同努力。在創(chuàng)造環(huán)境公共利益的意義上，各種社會(huì)主體必須共同努力。只要某些社會(huì)主體，不論其是公民、企業(yè)或政府，不防治其直接或間接造成的環(huán)境污染，環(huán)境公共利益的生成就會(huì)遭受?chē)?yán)重的妨礙。在這個(gè)意義上，環(huán)境公共利益創(chuàng)造主體的范圍與侵犯主體的范圍是一致的。實(shí)際上，各種社會(huì)主體不去污染環(huán)境，就相當(dāng)于在實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的意義上維護(hù)了環(huán)境公共利益。誠(chéng)然，公民、企業(yè)和政府還可以在實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上增進(jìn)環(huán)境公共利益。環(huán)境公共利益的第二個(gè)特征是受益主體的普惠性。在理論上，每一社會(huì)主體都從環(huán)境公共利益中受益。普惠性意味著，不可能將任何社會(huì)主體排除在環(huán)境公共利益的受益主體之外。環(huán)境公共利益實(shí)際上惠及每一社會(huì)主體。環(huán)境公共利益的第三個(gè)特征是自然人獨(dú)立享受性。首先，只有自然人才能享受環(huán)境公共利益，企業(yè)和政府都不能享受環(huán)境公共利益。其次，自然人始終作為獨(dú)立的個(gè)體享受環(huán)境公共利益——比如自然人呼吸清潔的空氣和飲用清潔的水不需要?jiǎng)e人的幫助。人們經(jīng)常忽視或者誤解環(huán)境公共利益的第三個(gè)特征。

有學(xué)者主張環(huán)境公共利益的“主體共同性”。然而，這種“主體共同性”的主張不僅沒(méi)有準(zhǔn)確地區(qū)分環(huán)境公共利益的創(chuàng)造(Production)、受益(Bene{iting}rom)和享受(Enjoyment)，而且沒(méi)有洞見(jiàn)環(huán)境公共利益的自然人獨(dú)立享受性。第一，就主體范圍而言，環(huán)境公共利益創(chuàng)造主體的范圍和受益主體的范圍基本上保持一致；環(huán)境公共利益創(chuàng)造主體的范圍和享受主體的范圍并非總是保持一致。環(huán)境公共利益的創(chuàng)造主體和受益主體都至少包括公民、企業(yè)和政府。然而，環(huán)境公共利益的享受主體卻主要限于自然人(公民)。在理論上，受益包括享受，享受只是受益諸多方式中的一種。企業(yè)和政府從環(huán)境公共利益中受益的方式不同于公民的享受方式。在公民、企業(yè)和政府共同創(chuàng)造出環(huán)境公共利益之后，公民可以直接享受環(huán)境公共利益；企業(yè)一方面獲得了政府的認(rèn)可和公民的支持，另一方

面可以持續(xù)地利用環(huán)境容量和自然資源；政府則獲取了公民的同意，鞏固了其統(tǒng)治的合法性。創(chuàng)造主體的范圍和享受主體的范圍之間的不一致意味著利益沖突發(fā)生的可能性。例如，每個(gè)自然人都寧愿呼吸清潔的空氣，享受環(huán)境公共利益。然而，企業(yè)往往寧愿污染空氣，犧牲環(huán)境公共利益，而獲取經(jīng)濟(jì)利益。此時(shí)，一些社會(huì)主體和另一些社會(huì)主體在環(huán)境公共利益問(wèn)題上可能發(fā)生這樣或那樣的沖突。

第二，環(huán)境公共利益的創(chuàng)造和環(huán)境公共利益的享受在一定程度上是可以分開(kāi)的。創(chuàng)造環(huán)境公共利益的行為和享受環(huán)境公共利益的行為是兩個(gè)獨(dú)立的行為，并不是同一個(gè)行為。各種社會(huì)主體不污染大氣、維持清潔空氣的行為與自然人成員呼吸清潔空氣的行為，是兩個(gè)獨(dú)立的行為。只有在各種社會(huì)主體共同努力創(chuàng)造了環(huán)境公共利益之后，自然人成員才能享受環(huán)境公共利益。

第三，每一個(gè)健全的自然人都可以獨(dú)立享受環(huán)境公共利益，在享受環(huán)境公共利益方面并不需要其他社會(huì)主體的幫助和支持。自然人確實(shí)同時(shí)呼吸清潔的空氣，但是他們并非作為一個(gè)整體呼吸清潔的空氣，而是作為復(fù)數(shù)的個(gè)體獨(dú)立呼吸清潔的空氣。這種自然人獨(dú)立享受性意味著，不同的社會(huì)成員對(duì)環(huán)境公共利益的享受可能持有不同的愿望和要求。因此，在享受環(huán)境公共利益方面，不同自然人成員的愿望和要求在很大程度上是可以分開(kāi)的，是可以分割的。但是，這種不同的愿望和要求都立基于環(huán)境公共利益之上，只是不同的自然人成員追求的環(huán)境質(zhì)量水準(zhǔn)有所不同——這引出了公民環(huán)境權(quán)利和公共環(huán)境決策問(wèn)題。

總而言之，環(huán)境公共利益的創(chuàng)造主體的共同性、受益主體的普惠性和自然人獨(dú)立享受性這三個(gè)特點(diǎn)意味著在法律上區(qū)分創(chuàng)造環(huán)境公共利益的義務(wù)主體和享受環(huán)境公共利益的權(quán)利主體的可能性，以及在法律上確認(rèn)公民環(huán)境權(quán)利的可能性。

二、對(duì)當(dāng)前環(huán)境法律制度的分析

(一)當(dāng)前環(huán)境法律制度的概況

不僅在法律條文中，而且在法律實(shí)踐中，行政權(quán)力充斥著我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境法律制度。

首先，以1989年《環(huán)境保護(hù)法》為例，考查我國(guó)環(huán)境立法的現(xiàn)狀。《環(huán)境保護(hù)法》共有47條。其中，18條涉及行政權(quán)力；12條涉及企業(yè)的環(huán)境法律義務(wù)；僅有2條涉及公民和企業(yè)的程序性環(huán)境權(quán)利。值得注意的是，在企業(yè)環(huán)境法律義務(wù)之中，絕大多數(shù)都是行政法律義務(wù)。我國(guó)環(huán)境立法主要涉及“權(quán)力一義務(wù)”

(或者所謂的“命令一服從”)關(guān)系，并非“權(quán)利一權(quán)力”和“權(quán)利一義務(wù)”關(guān)系。因此。我國(guó)環(huán)境立法主要采用命令一控制型措施，其理論基礎(chǔ)是“主權(quán)者的命令”。這種環(huán)境立法的特點(diǎn)是以單向行政管制為核心。可見(jiàn)，當(dāng)前環(huán)境立法以行政權(quán)力為本位。

其次，考查我國(guó)環(huán)境法律實(shí)踐的現(xiàn)狀。1979年以來(lái)，我國(guó)各部環(huán)境法律的具體實(shí)施，主要由政府及其環(huán)境行政部門(mén)來(lái)執(zhí)行。因此，環(huán)境法律的實(shí)效在很大程度上取決于兩個(gè)因素：(1)中央政府及其環(huán)境行政部門(mén)在實(shí)施環(huán)境法律方面的努力程度，以及它們給地方政府及其行政部門(mén)施加的壓力強(qiáng)度；(2)地方政府及其環(huán)境行政部門(mén)在實(shí)施環(huán)境法律方面的意愿和能力?？梢哉f(shuō)，在2003年10月黨的十六屆三中全會(huì)提出科學(xué)發(fā)展觀以前，中央政府及其環(huán)境行政部門(mén)在實(shí)施環(huán)境法律方面的努力程度比較有限，地方政府及其行政部門(mén)也一直大體上秉持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先于環(huán)境保護(hù)的原則。此后，尤其是在2005年10月黨的十六屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出建設(shè)“資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會(huì)”的目標(biāo)以及2005年12月《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》提出“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”的原則以后，中央政府及其環(huán)境行政部門(mén)在實(shí)施環(huán)境法律方面開(kāi)始做出前所未有的努力；然而，地方政府在實(shí)施環(huán)境法律方面的意愿并沒(méi)有預(yù)想的那么強(qiáng)烈，地方環(huán)境行政部門(mén)實(shí)施環(huán)境法律的能力還極其有限。可見(jiàn)，當(dāng)前環(huán)境法律實(shí)踐也以行政權(quán)力為本位。

(二)當(dāng)前環(huán)境法律制度的不足

缺乏清晰的生態(tài)社會(huì)愿景(Ecological Visionof Society)和法律理想圖景(Ideal Picture ofLaw)，是當(dāng)前以行政權(quán)力為本位的環(huán)境法律制度的第一個(gè)突出特征。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，遭遇的主要問(wèn)題是公共經(jīng)濟(jì)利益對(duì)于環(huán)境公共利益的侵犯，在很大程度上走了“先污染后治理”的老路。頭腦中的社會(huì)愿景是人人的衣食住行需求得到滿足，乃至物質(zhì)產(chǎn)品極大豐富的經(jīng)濟(jì)社會(huì)藍(lán)圖。在努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)理想的過(guò)程中，開(kāi)始發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染急劇惡化，自然資源消耗過(guò)快，生態(tài)破壞極其嚴(yán)重。伴隨著朝向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，現(xiàn)在面臨的問(wèn)題不僅是公共經(jīng)濟(jì)利益對(duì)于環(huán)境公共利益的優(yōu)位性，而且是個(gè)體經(jīng)濟(jì)利益假借公共利益的名義對(duì)環(huán)境公共利益的掠奪。最近，黨和政府提出了“科學(xué)發(fā)展觀”、“資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會(huì)”、“生態(tài)文明”，以及“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”的原則開(kāi)始思考生態(tài)社會(huì)愿景和法律理想圖景的問(wèn)題。然而，這種生態(tài)社會(huì)愿景和法律理想圖景還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠清晰，還沒(méi)有制定詳細(xì)的時(shí)間表和路線圖。

輕視公眾的社會(huì)理性和合作本能，是當(dāng)前以行政權(quán)力為本位的環(huán)境法律制度的第二個(gè)突出特點(diǎn)。在1979年以來(lái)的環(huán)境法律制度建設(shè)中，一直堅(jiān)持“環(huán)?？空钡脑瓌t；“依靠群眾，大家動(dòng)手”一直停留在口號(hào)的層面上。1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》第八條規(guī)定：“公民對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人，有權(quán)監(jiān)督、檢舉和控告。被檢舉、控告的單位和個(gè)人不得打擊報(bào)復(fù)?！痹诟母镩_(kāi)放初期，公民在法律上享有對(duì)環(huán)境污染者和破壞者的監(jiān)督權(quán)、檢舉權(quán)和控告權(quán)。1989年《環(huán)境保護(hù)法》第六條則修改為：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！钡诹鶙l刪除了“監(jiān)督”，公民在法律上仍然享有檢舉權(quán)和控告權(quán)。1999年《海洋環(huán)境保護(hù)法》第四條修改為：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染損害海洋環(huán)境的單位和個(gè)人，以及海洋環(huán)境監(jiān)督管理人員的違法失職行為進(jìn)行監(jiān)督和檢舉?！钡谒臈l刪除了“控告”，公民在海洋污染防治法上依然享有監(jiān)督權(quán)和檢舉權(quán)。2008年《水污染防治法》第十條則修改為：“任何單位和個(gè)人都有義務(wù)保護(hù)水環(huán)境，并有權(quán)對(duì)污染損害水環(huán)境的行為進(jìn)行檢舉”。第十條刪除了“監(jiān)督”和“控告”，公民在水污染防治法上不再享有監(jiān)督權(quán)和控告權(quán)。如果說(shuō)這四部法律可以反映改革開(kāi)放以來(lái)三十年中的立法者對(duì)待社會(huì)理性的態(tài)度變化，那么可以說(shuō)我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境法律制度在越來(lái)越重視政府理性和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)力量的同時(shí)，卻越來(lái)越輕視社會(huì)理性和市民社會(huì)力量。立法者似乎越來(lái)越傾向于認(rèn)為：公民在環(huán)境法律制度運(yùn)作中主要運(yùn)用其利己本能，而很少乃至極少運(yùn)用其合作本能。

盡管2002年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》專家參與和公眾參與條款以及2006年z月14日原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》確實(shí)令人歡欣鼓舞，然而在具體實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的時(shí)候，建設(shè)單位和環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)一直將公眾參與當(dāng)

成一種裝點(diǎn)門(mén)面的形式，甚或一種可有可無(wú)的程序，審批部門(mén)在重視政府理性(包括審批部門(mén)所認(rèn)可的科學(xué)理性)的同時(shí)也潛意識(shí)地輕視社會(huì)理性。建設(shè)單位和審批部門(mén)在具體實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的時(shí)候都只看到了公民的利己本能，而忽視了公眾的合作本能。這種環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度內(nèi)的輕視和忽視，不可避免地導(dǎo)致制度外的群眾抗議。2007年廈門(mén)PX項(xiàng)目事件就是一個(gè)顯見(jiàn)的例證。2005年12月《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》指出：“健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制……發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟。”然而，環(huán)境事務(wù)公眾參與目前主要停留在紙面規(guī)則上，正當(dāng)程序意義上的公眾參與制度還未建立起來(lái)。

三、環(huán)境公共利益理念下環(huán)境法律制度的更新

從共同善理論的角度看，當(dāng)前的環(huán)境法律制度不僅以行政權(quán)力為本位，而且沒(méi)有深刻理解“共同善和個(gè)體善的一致性總是大于共同善和個(gè)體善的沖突”。在當(dāng)前環(huán)境法律制度中，立法、執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)都將政府利益和環(huán)境公共利益等同起來(lái)，都堅(jiān)持“政府是環(huán)境公共利益的唯一代表”。在理論上，如果政府總是能夠認(rèn)識(shí)、理解、表達(dá)和主張環(huán)境公共利益，那么這種環(huán)境法律制度安排不會(huì)導(dǎo)致任何問(wèn)題。然而，由于政府權(quán)力必定是由具體的人行使的，人的理性又必定是有限的，人的欲望卻往往是無(wú)限的，這些具體的人在實(shí)踐中認(rèn)識(shí)、理解、表達(dá)和主張環(huán)境公共利益時(shí)不僅不可避免地具有認(rèn)識(shí)能力或權(quán)宜之計(jì)的限制，而且不可避免地具有權(quán)力尋租或權(quán)力腐敗的傾向。于是，現(xiàn)實(shí)生活中的政府利益和環(huán)境公共利益之間往往存在著許多難以解決的零和沖突。因此，環(huán)境保護(hù)事業(yè)中的“地方保護(hù)主義”在當(dāng)前社會(huì)背景中不可避免地泛濫起來(lái)。如果地方政府及其行政部門(mén)基于“政府是環(huán)境公共利益的唯一代表”的理論假設(shè)，一概地排除公眾的社會(huì)理性和合作本能，那么當(dāng)前以行政權(quán)力為本位的環(huán)境法律制度就不可避免地成為污染企業(yè)侵害環(huán)境公共利益的遮羞布，甚至可能導(dǎo)致大規(guī)模的群體性事件。在理論和實(shí)踐中，政府行為都并非總是與環(huán)境公共利益目標(biāo)保持一致，所以由公民及其團(tuán)體來(lái)代表和主張環(huán)境公共利益存在較大的活動(dòng)空間。進(jìn)而言之，當(dāng)前以行政權(quán)力為本位的環(huán)境法律制度應(yīng)當(dāng)在環(huán)境公共利益理念關(guān)照下發(fā)生根本性的變遷。根據(jù)環(huán)境公共利益理念更新我國(guó)環(huán)境法律制度，不僅在理論上具有正當(dāng)性，而且在實(shí)踐中具有緊迫性。

(一)公民和政府都是環(huán)境公共利益的代表

理論上，環(huán)境公共利益是所有社會(huì)主體共同創(chuàng)造并僅由自然人成員享受的一種共同善。實(shí)踐中，自然區(qū)域、行政區(qū)域乃至國(guó)家都可能構(gòu)成社會(huì)共同體。清潔的空氣可以視為某個(gè)國(guó)家所有公民乃至整個(gè)人類(lèi)共享的一種共同善。清潔的松花江可以視為松花江流域所有自然人共享的一種共同善。健康、舒適和富有生態(tài)美感的環(huán)境可以視為由某種規(guī)則所界定的界限內(nèi)所有自然人共享的一種共同善。社會(huì)共同體的界限可以由不同的規(guī)則予以型構(gòu)。國(guó)家并非唯一的社會(huì)共同體。社會(huì)共同體的界限并非總是等同于國(guó)家的界限。在現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)共同體的界限主要由法律規(guī)則予以型構(gòu)。因此，人們?cè)诜傻目蚣芟赂鶕?jù)不同的共同善來(lái)建構(gòu)不同的社會(huì)共同體。法律規(guī)則應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的環(huán)境公共利益類(lèi)型界定不同的社會(huì)共同體，因而不宜將所有的環(huán)境公共利益的主體界限都統(tǒng)一界定在國(guó)家共同體范圍內(nèi)。只要依據(jù)法律規(guī)則確定了社會(huì)共同體的界限，環(huán)境公共利益就應(yīng)被視為這個(gè)界限內(nèi)所有自然人共享的一種共同善。在這個(gè)意義上，環(huán)境公共利益必定是某個(gè)社會(huì)共同體所有自然人成員共享的共同善——“不特定多數(shù)人的利益”是一個(gè)令人誤解的概念。環(huán)境公共利益是某個(gè)社會(huì)共同體所有自然人成員共享的共同善。

公民和政府都是環(huán)境公共利益的代表。首先，政府并非環(huán)境公共利益的唯一代表。人們?cè)诶斫猸h(huán)境公共利益時(shí)經(jīng)?；煜鐣?huì)共同體與國(guó)家共同體。這種混淆容易導(dǎo)致人們將公共利益與政府利益絕對(duì)地等同起來(lái)，進(jìn)而推導(dǎo)出政府是公共利益的唯一代表的結(jié)論。環(huán)境公共利益是某個(gè)社會(huì)共同體所有自然人成員共享的共同善。一方面，這個(gè)社會(huì)共同體的界限并非必然與某個(gè)行政區(qū)域相對(duì)應(yīng)，所以地方政府并非是環(huán)境公共利益的必然代表；另一方面，當(dāng)這個(gè)社會(huì)共同體的界限恰好與某個(gè)行政區(qū)域相對(duì)應(yīng)時(shí)，由于政府并非總能準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)、理解、表達(dá)和主張環(huán)境公共利益，所以地方政府也并非環(huán)境公共利益的唯一代表。其次，公民及其團(tuán)體也是環(huán)境公共利益的代表；一方面，當(dāng)社會(huì)共同體的界限恰好與國(guó)家相一致時(shí)，公民及其團(tuán)體可以基于國(guó)民的身份成為環(huán)境公共利益的代表；另一方面，當(dāng)社會(huì)共同體的界限與國(guó)家不一致時(shí)，這個(gè)社會(huì)共同體中的公民及其團(tuán)體也可以基于共同體成員資格成為環(huán)境公共利益的代表?？傮w上，由于環(huán)境公共利益必定是某個(gè)社會(huì)共同體的共同善，所以自然人基于共同限制，而且意味著對(duì)公共經(jīng)濟(jì)利益的限制。由于發(fā)體成員資格理應(yīng)成為環(huán)境公共利益的代表。

(二)環(huán)境法律制度的變遷

第一，環(huán)境公共利益不僅意味著對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)利益的展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需求，大多數(shù)情況下的環(huán)境公共利益都沒(méi)有被法律確認(rèn)為可救濟(jì)的公民環(huán)境權(quán)利，甚至還沒(méi)有上升為政策宣示意義上的法律上的利益。鑒于我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展水平，確實(shí)有一些環(huán)境公共利益仍然不可能創(chuàng)造出來(lái)。我國(guó)《憲法》第二十六條宣示：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”總綱中的這個(gè)條款似乎表明，環(huán)境公共利益已被《憲法》宣示為一種法律上的利益。通過(guò)各種社會(huì)主體的共同努力，能夠創(chuàng)造出許多本來(lái)可以創(chuàng)造出來(lái)的環(huán)境公共利益。然而，由于政府和企業(yè)共謀下的“地方保護(hù)主義”，這些環(huán)境公共利益也沒(méi)有創(chuàng)造出來(lái)。在這個(gè)方面，環(huán)境法律制度應(yīng)當(dāng)兌現(xiàn)《憲法》第二十六條所做出的莊嚴(yán)承諾，創(chuàng)造各種法律機(jī)制和條件，以便人們能夠運(yùn)用盡可能多的集體資源來(lái)共同創(chuàng)造這些本來(lái)可以創(chuàng)造出來(lái)的環(huán)境公共利益。應(yīng)當(dāng)根據(jù)共同善理論，逐步修訂《環(huán)境保護(hù)法》和各部環(huán)境單行法律，逐漸改變當(dāng)前以行政權(quán)力為本位的環(huán)境法律制度。

第二，由于環(huán)境公共利益具有創(chuàng)造主體的共同性、受益主體的普惠性和自然人的獨(dú)立享受性，環(huán)境公共利益可以構(gòu)成聯(lián)結(jié)政府環(huán)境責(zé)任、企業(yè)環(huán)境責(zé)任、公民環(huán)境責(zé)任和公民環(huán)境權(quán)利的紐帶。首先，環(huán)境公共利益是企業(yè)環(huán)境責(zé)任、政府環(huán)境責(zé)任和公民環(huán)境責(zé)任的內(nèi)容。對(duì)于那些目前仍然不可能創(chuàng)造出來(lái)的環(huán)境公共利益，企業(yè)、政府和公民在道義上仍然負(fù)有創(chuàng)造這些環(huán)境公共利益的倫理責(zé)任——企業(yè)的社會(huì)責(zé)任、政府的政治責(zé)任和公民的道德責(zé)任。對(duì)于那些通過(guò)各種社會(huì)主體的共同努力能夠創(chuàng)造出來(lái)的環(huán)境公共利益，環(huán)境法律制度應(yīng)當(dāng)將這些環(huán)境公共利益制度化為企業(yè)、政府和公民的環(huán)境法律義務(wù)。其次，環(huán)境公共利益也可能成為公民環(huán)境權(quán)利的內(nèi)容。在這個(gè)方面，環(huán)境法律制度應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造各種法律機(jī)制和條件，以便刺激公民在運(yùn)用其利己本能基礎(chǔ)上充分發(fā)揮其合作本能。應(yīng)當(dāng)根據(jù)

“公民及其團(tuán)體也是環(huán)境公共利益的代表”的理念，修訂《環(huán)境保護(hù)法》和各部環(huán)境單行法律，確立允許公民和環(huán)保民間組織參與相關(guān)環(huán)境決策的環(huán)境法律制度。

第三，如果環(huán)境公共利益可以被概念化和制度化為個(gè)體權(quán)利的內(nèi)容，那么權(quán)利進(jìn)路在未來(lái)的環(huán)境法律制度中可能是一種可欲的選擇。個(gè)體利益比較容易表達(dá)和主張，環(huán)境公共利益的表達(dá)和主張經(jīng)常是一個(gè)難題。政府及其行政部門(mén)可能假借環(huán)境公共利益的名義表達(dá)和主張某種特殊的利益，尤其是特權(quán)階層或精英群體的特殊利益。因此，公民及其團(tuán)體在法律上享有表達(dá)和主張環(huán)境公共利益的權(quán)利顯得尤其重要。根據(jù)1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》第八條，公民享有監(jiān)督權(quán)、檢舉權(quán)和控告權(quán)——環(huán)境公共利益恰恰是這種程序性環(huán)境權(quán)利的內(nèi)容。然而，如前所述，從1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》，經(jīng)由1989年《環(huán)境保護(hù)法》和1999年《海洋環(huán)境保護(hù)法》，到2008年《水污染防治法》，程序性環(huán)境權(quán)利的種類(lèi)越來(lái)越稀少，主體越來(lái)越模糊。這方面一個(gè)可行的方案是：首先在《環(huán)境保護(hù)法》中原則上確認(rèn)公民的實(shí)體性環(huán)境權(quán)利，并在《大氣污染防治法》和《水污染防治法》中具體確認(rèn)公民的清潔空氣權(quán)和清潔飲水權(quán)；其次在各部污染防治單行法律中全面確認(rèn)公民的監(jiān)督權(quán)、檢舉權(quán)和控告權(quán)以及提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。

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注釋：

此外，在該法“法律責(zé)任”部分，有8條涉及企業(yè)的環(huán)境法律責(zé)任；1條涉及環(huán)境行政官員的環(huán)境法律責(zé)任。

有學(xué)者認(rèn)為：“環(huán)境立法以行政部門(mén)的意志為主，立法程序缺乏公眾參與、公眾監(jiān)督，立法內(nèi)容體現(xiàn)了很強(qiáng)的行政管理法特征，對(duì)于公眾而言就是‘義務(wù)本位”；“結(jié)合處于我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)和法律發(fā)展的歷史背景.將我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法制定位為權(quán)力決定和支配下的‘義務(wù)本位是較為恰當(dāng)和準(zhǔn)確的”。王彬輝：《論環(huán)境法的邏輯嬗變——從“義務(wù)本位”到“權(quán)利本位”》，北京：科學(xué)出版社2006年版，第51、61頁(yè)。這位學(xué)者在文中交替使用“權(quán)力本位”和“義務(wù)本位”——其理由是，當(dāng)前環(huán)境法律制度之于環(huán)境管理部門(mén)是權(quán)力本位，之于公眾是義務(wù)本位。這種觀點(diǎn)并不準(zhǔn)確。在“權(quán)力一義務(wù)”關(guān)系中，企業(yè)是義務(wù)主體，公眾并不是義務(wù)主體。公眾在當(dāng)前環(huán)境法律制度中大體上屬于被忽視的群體，或者僅僅是行政權(quán)力運(yùn)行所帶來(lái)結(jié)果的受眾。