王振國

權力下放是行政體制改革的政治內核，也是簡政放權的題中應有之意。改革開放以來，特別是推行權力清單制度工作以來，我國不斷加快中央行政權力下放的進程，但在權力下放的同時，出現(xiàn)了法律上的沖突和認識上的誤區(qū)，形成了一些消極現(xiàn)象，基層部門“承接難”的問題愈來愈受關注。本文以問題為導向，以基層實踐為研究對象，倒推我國政府部門行政權力下放路徑的合理性，探索提出完善該路徑的幾點對策和建議。

一、改革開放以來權力下放路徑初探

回顧改革的歷程，包含在行政改革、政治改革之中的主題是權力的下放，是權力從中央政府向地方政府轉移和從政府向社會轉移的過程，也就是縱向的政府間分權和橫向的政府向社會分權。本文所指的權力下放就是狹義上的縱向政府間分權。

（一）明確一個目標。在新中國成立后相當長的一段時間內，我國縱向政府間權力關系總體上呈現(xiàn)中央政府權力高度集中的格局，鑒于這個客觀事實，鄧小平指出：“應該有計劃地大膽下放?！薄秶鴦赵簷C構改革和職能轉變方案》也明確規(guī)定，必須處理好中央與地方的關系，深化行政審批制度改革，推動權力下放，以充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。權力下放是“主權在民”這一憲政原則的具體體現(xiàn)，它帶來的直接效果就是地方自主權的擴大，同時，權力下放還衍生出了四項功能：建立健全社會主義民主制度、調動人民群眾的主動性和積極性、實現(xiàn)管理的科學化、提高行政效率。由此可以看出，權力下放的目標在于解決中央與地方分權問題，促進權力重心下移，實現(xiàn)制度創(chuàng)新，從而調動各個方面的積極性，提高權力運行效率，推動生產力的發(fā)展和整個社會的進步。

（二）完成一個轉變。改革開放至今，以經濟特區(qū)和各種形式的試點、試驗區(qū)為代表，我國在中央與地方縱向政府間權力關系調整的過程中逐步形成了獨具中國特色的“選擇性分權”權力下放模式，一方面為相關區(qū)域推動經濟社會發(fā)展提供了巨大的改革紅利，為在縱向政府間進行覆蓋面更為廣泛的普遍分權提供了實踐準備和經驗基礎；另一方面也在一定程度上引發(fā)地區(qū)間不公平問題，導致行政資源配置的非均衡性，甚至形成“虹吸效應”。隨著改革的進一步深入，我國的權力下放模式已逐步向普遍性分權轉變。自2002年以來，國務院向全國下發(fā)了26份行政審批制度改革文件，取消行政審批事項2733項、合并調整38項、下放管理層級393項、工商登記前置改后置134項（表1），權力下放已經在更廣泛的意義上真正落到實處。

（三）理順一個機制。權力下放必須遵循一定的機制，做到合法、合理、有效。2013年，全國開始推行權力清單制度工作，簡政放權速度逐年加快，下放權力事項數(shù)量逐年遞增，各地紛紛出臺權力下放的規(guī)范性文件。以山東省為例，省政府辦公廳相繼印發(fā)了《山東省行政審批事項目錄管理辦法》《山東省行政權力清單動態(tài)管理辦法》，明確了15種具體調整情形，將權力下放作為調整依據(jù)之一。2015年12月，濟南市編辦印發(fā)了《關于進一步規(guī)范行政權力事項調整下放工作的通知》（濟編辦發(fā)〔2015〕196號），規(guī)定市直各部門（單位）調整下放權力要經過三步走，即充分調研論證、向市編委辦公室提出書面申請、市政府審定公布。

二、槐蔭區(qū)承接現(xiàn)狀及對權力下放路徑的思考

2014年12月，槐蔭區(qū)第一次公布了《區(qū)級行政審批事項目錄》，2015年3月公布了《區(qū)級行政權力清單》，之后經過了4次動態(tài)調整。雖然槐蔭區(qū)政府部門行政權力事項“承接率”不斷提升，但是，承接到位并能實際實施的行政權力事項并不多，本文就此問題對政府部門行政權力下放路徑進行了思考。

（一）未承接行政權力事項情況復雜。據(jù)統(tǒng)計，自2013年以來省、市下放至縣（市、區(qū)）政府的行政權力事項共74項，槐蔭區(qū)政府部門承接到位的共46項，尚未承接的有28項（表2），承接比例為62.16%，同比提高10.16%。尚未承接的事項情況復雜，大體分四種類型：一是上級下放文件中“下放層級”為“縣級以上”或者“設區(qū)市、縣級”且市級部門已經明確承接的。如區(qū)發(fā)展和改革委員會、區(qū)城鄉(xiāng)建設委員會等4個部門的16項事項屬于此類，區(qū)級無相關權限。二是上級下放文件中“下放層級”明確為“縣級主管部門”的，如區(qū)文化局（旅游局）等3個部門的6項事項屬于此類，該6項事項由市局辦理。三是地理條件不具備，在可預見的長期內不會發(fā)生行政審批申請的，如區(qū)農業(yè)經濟發(fā)展局（水務局）2項海漁事項屬于此類。四是上級文件已經下放，但是現(xiàn)有法律依據(jù)中的實施層級沒有明確包括縣級的，如區(qū)農業(yè)經濟發(fā)展局（水務局）4項林業(yè)事項屬于此類，鑒于依法行政原則，暫不列入?yún)^(qū)級目錄。

（二）零審批事項比例偏高。推行深化行政審批制度改革以來，槐蔭區(qū)陸續(xù)公布實施了20份改革文件，并對槐蔭區(qū)23個部門的行政審批事項進行了4次動態(tài)調整，從2014年12月的101項（行政許可88項，非行政許可審批13項）行政審批事項，經過多次規(guī)范調整、合并優(yōu)化、刪繁就簡、依法新增，最終動態(tài)調整為現(xiàn)在的134項行政許可事項。在簡政放權背景下這個數(shù)字并非逆勢而為，而是區(qū)級政府作為放權承接部門的必然要求，是承接工作取得實效的重要體現(xiàn)。但是，其中有52項長期無業(yè)務，為“零審批”事項，占全部事項的38.81%（表3）。以區(qū)農業(yè)經濟發(fā)展局（水務局）最為典型，2014年12月公布的部門行政審批事項只有11項，按上級要求規(guī)范調整以及銜接下放事項后為45項，其中新承接事項19項，依法新增事項15項，“零審批”事項為35項，占部門所有行政審批事項的比例高達77.78%（表4）。這種簡單承接實際無法辦理的情況，使基層部門陷入了高“承接率”與高“零審批率”正相關增長的怪圈。

（三）存在與有關法規(guī)制度相?，F(xiàn)象。一是權力下放超越有關法規(guī)設定的實施層級。如魯政字〔2015〕277號文件將省林業(yè)廳“外國人對省重點保護野生動物進行野外考察或者在野外拍攝電影、錄像審批”下放至縣野生動物行政主管部門，但是依據(jù)《山東省實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》第三十二條：“外國人對省重點保護野生動物進行野外考察或者在野外拍攝電影、錄像的，必須經省野生動物行政主管部門批準”，該事項實施層級為省級，權力下放不應超越法律法規(guī)設定的實施層級。該事項現(xiàn)已從省林業(yè)廳的部門行政審批事項目錄中刪除，但是縣級林業(yè)部門暫時沒有承接。此項下放行為不僅違反了依法行政原則，同時也易造成權力真空。二是權力下放存在以部門文件形式下放。權力事項梳理過程中，存在個別部門以紅頭文件的形式下放權力事項。按照規(guī)定：國家法律法規(guī)和國務院決定設定以及上級政府下放行政審批事項外，部門新增行政審批事項，應嚴格按照《中華人民共和國行政許可法》《山東省人民政府關于貫徹國發(fā)〔2013〕39號文件嚴格控制新設行政許可的通知》（魯政發(fā)〔2014〕2號）執(zhí)行。新增、取消或下放行政審批事項，經本級政府常務會議審定后，方可由同級審改部門及時調整權力事項。就此問題反復與部門積極溝通，擺規(guī)則、講道理，說明權力下放的程序與要求，有效避免了權力下放“后遺癥”。

（四）基層承接下放權力遇瓶頸。權力下放到基層政府，是政府自我革命、自我“瘦身”的重要環(huán)節(jié)。近幾年，國務院、省、市三級下放行政權力事項逐年遞增，基層承接壓力逐年加大，但“有放無人接”“能放不能接”的現(xiàn)象必須要引起重視，否則，這樣的“瘦身”難以實現(xiàn)政府“減肥”“塑身”的初衷。原因有兩方面：一是權責不匹配，事權下放，但與之相匹配的財權、人權沒有同時下放，而且有的部門出現(xiàn)了“放虛權留實權”的“變相放權”，扭曲了簡政放權的本意；二是接權遭遇人才瓶頸，一些下放到地方的權限，諸如規(guī)劃審批、環(huán)評審批、安全監(jiān)管、農林牧漁等重要事項，一般都具有較強的專業(yè)性，需要專門技術人員辦理，但目前基層政府部門并不完全具備這些方面的專業(yè)人才，這些“下放的權力”基層政府“接不住”“接不好”，甚至不得不再繞回到“上級政府”。

三、政府部門行政權力下放路徑設計

政府部門行政權力下放是推進簡政放權的主要抓手，應當明確下放路徑，建立健全決策回應、容錯糾錯、監(jiān)測評價等配套機制，防范權力真空，加強事中事后監(jiān)管。

（一）強化目標管理，糾正權力下放思想誤區(qū)?？创龣嗔ο路乓獜拇筇幹?，它不僅是把權力下放給地方政府，更是政治民主化、現(xiàn)代化的手段，是通向行政體制改革、建設服務型政府的坦途大道。假定改革開放以來，我國的權力總量基本上是恒定的，權力下放只是改變了權力配置，改變了權力結構，從而改變了權力的功能輸出值。其外在表現(xiàn)就是權力從中央向地方的轉移，從政府向社會的轉移和更有效地引導社會主義市場經濟的建設。這個權力轉移過程中出現(xiàn)的阻力來自對權力下放自身的誤解，權力下放是一種弱化權力控制力的行為，但它所要弱化的是集權者個人或少數(shù)人的控制力，因為這種控制力已被當代政治學確定為一種不良控制力，而不是要弱化權力總體上的運行效率。相反，它恰恰是出于增強權力總體上運行效率的目的，郡縣治則天下安，縣域強則國家富，下放權力有利于節(jié)約成本，提高決策效率，減少“交易費用”，使市場運行更加順暢，促進地方經濟快速健康發(fā)展。

（二）暢通溝通渠道，建立健全決策回應機制。在權力下放過程中，不能一味強調中央部門權力向省、市、縣下放，除非該類事項本應屬于地方政府事務，或者地方政府處理此類事務更為熟悉和精準，原則上不宜將掌握在中央政府部門的權責層層向下移放。為克服機制性的“管不好”的缺陷和增強決策程序的規(guī)范性，上級部門下放權力應當經過充分調研論證，必須遵循合法、合理、科學、效率原則。暢通政府部門內部上下溝通和政府與社會內外溝通兩個渠道，建立健全決策回應機制。變上級“端菜”為基層“點菜”，開門搞改革，提高下放權力事項的“含金量”，對擬下放的權力事項要經過下放部門謹慎選擇，充分征求承接部門的意見，并對權力下放進行可行性、必要性以及成本收益分析，重要事項應該召開面向社會的聽證會，廣泛征求意見。

（三）推動放管結合，嚴格落實權責協(xié)同機制。權力下放不等于放下責任，撒手不管，歸根結底是為了讓權力運行更加有效，使政府行為受到有效監(jiān)督，讓權力規(guī)矩運行在它應當運行的軌道之上。一方面，簡政不是懶政，放權不是放手。下放權力不是下放責任、下放矛盾，上級相關部門在將權力下放的同時還要對下級單位科學合理、實事求是地做好服務、監(jiān)督和管理，做到上級單位總攬不包攬、放權不失管，下級部門到位不越位、盡職不失責。另一方面，下放后的權力也要關進制度的籠子。下放權力后，地方基層的權力擴大了，擁有了更大的經濟社會管理權限，我們必須按照“有權必有責，用權受監(jiān)督”的原則，加強對權力被授予者的行使權力的監(jiān)督，最終實現(xiàn)行政權力的高效合理運行。

（四）增強承接能力，確保權力下放落地有聲?；鶎诱e極開展行政審批制度改革工作“回頭看”，確保權力事項有“放”有“接”。一是完善區(qū)級承接事項臺賬，探索建立部門承接下放權力事項備案制度。及時督促部門對取消下放行政權力事項積極對接，按照《山東省行政權力清單動態(tài)管理辦法》的規(guī)定，根據(jù)法律法規(guī)和機構職能調整情況，定期修改完善、審核公布權力清單，確?？茖W有效、與時俱進。二是下級部門在接手權力的同時還要做好科學行使權力的準備，進一步完善相關的制度配套，增強基層執(zhí)法力量，對承接的行政審批事項及時編制業(yè)務手冊和服務指南，同步推進運行過程和結果的公開化，把承辦機關變更的行政審批項目信息向社會公開。三是基層干部自身也要加強理論學習，提高自身的政治素養(yǎng)和行政能力，盡快成為承接“下放權力”的“多面手”，讓“放權”的過程取得“放利”的結果。這樣，才能避免出現(xiàn)權責失衡、市場失范、監(jiān)管失靈的風險，充分發(fā)揮地方政府貼近基層的優(yōu)勢，釋放簡政放權的活力。

（五）注重監(jiān)測評價，充分發(fā)揮部門職能作用。建立健全監(jiān)測評價機制，是保障改革正確前行又不斷深入推進的重要手段，有利于檢驗改革方案制定和改革方式選擇的科學性，及時糾錯、少歷風險、少付代價。要結合權力下放過程中各個部門的職責分工，完善績效考核體系。除了權力下放部門和承接部門要搞好對接以外，機構編制部門也要提高自覺性，當好三個角色。一是當好“督導員”，及時督促承接部門搞好銜接落實，將承接工作的實際效果作為科學發(fā)展綜合考核的內容之一，并做好權責清單動態(tài)管理工作；二是當好“糾錯員”，及時發(fā)現(xiàn)權力下放中的違法違規(guī)及不合理現(xiàn)象，并向上級部門反饋意見，充分利用山東政務服務平臺，對承接部門的承接行為進行審核和矯正；三是當好“護航員”，進一步推進行政體制改革，控制總量，盤活存量，為承接部門提供機構編制保障，構建政府職能轉變與政府機構改革的良性互動。

政府部門行政權力下放始終是我國建立服務型政府的重要一環(huán)，政府將部分行政權力事項放手給基層，有利于擴大地方自主權，進一步激發(fā)市場活力。完善權力下放路徑，糾正思想誤區(qū)和程序錯誤，才能充分發(fā)揮其對簡政放權進程的推動作用，才能最大限度地使人民獲得改革紅利。□作者系中共濟南市槐蔭區(qū)委組織部副部長、區(qū)編辦主任 E：FQJ

關鍵詞：政府部門 行政權力 下放 路徑