宋迎法，尹 紅

(中國礦業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，江蘇 徐州 221008)

2010 - 09 - 01

宋迎法(1963-)，男，中國礦業(yè)大學(xué)研究生工作處處長、文法學(xué)院副教授；

尹 紅(1986-)，女，中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生。

電子治理風險分析：基于政治、經(jīng)濟、社會、技術(shù)的視角

宋迎法，尹 紅

(中國礦業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，江蘇 徐州 221008)

源于20世紀末的治理革命與信息通訊技術(shù)(ICT)的結(jié)合催生了以信息通訊技術(shù)為手段的電子治理，它將成為信息時代政府實現(xiàn)善治的新思路。然而，電子治理的發(fā)展卻面臨著政治、經(jīng)濟、社會和技術(shù)方面的風險，包括電子治理實施的制度與決策困境；資金缺乏；公民參與缺乏、數(shù)字鴻溝擴大，以及信息安全與創(chuàng)新問題。相應(yīng)地，電子治理的實現(xiàn)需要從創(chuàng)新組織制度、完善法律法規(guī)；突破資金與技術(shù)瓶頸；培育公民社會、縮小數(shù)字鴻溝；保障信息安全、加快技術(shù)創(chuàng)新等方面形成應(yīng)對策略。

電子治理；風險；政治；經(jīng)濟；社會；技術(shù)

基于政治(Politics)、經(jīng)濟(Economic)、社會(Society)、技術(shù)(Technology)視角的分析方法也稱PEST分析法，它是外部戰(zhàn)略環(huán)境分析的一種基本工具，它通過這四個方面的因素分析從總體上把握宏觀環(huán)境，并評價這些因素對組織戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略制定的影響。

圖1 PEST模型

電子治理是政府實現(xiàn)善治的重要手段，它是政府公共部門通過應(yīng)用現(xiàn)代信息通訊技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為公眾提供信息及服務(wù)，以鼓勵公民參與和實現(xiàn)民主治理?，F(xiàn)代信息通訊技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展是電子治理成功的重要保障，這導(dǎo)致當今社會上許多觀點都陷入了技術(shù)決定論的窠臼。然而，電子治理的發(fā)展不僅是由技術(shù)決定的，同時也需要社會環(huán)境及制度的配合?？萍寂c社會、政治的互動，才是社會建構(gòu)的過程。但是，現(xiàn)代信息通訊技術(shù)無法自發(fā)地發(fā)展出有意義的政府制度安排。盡管擁有先進的工具，電子治理的實施仍然遭受著令人擔憂的高風險和挑戰(zhàn)，它的發(fā)展受到政治、經(jīng)濟、社會和技術(shù)的影響。因此，電子治理的PEST風險成為阻礙電子治理發(fā)展和政府創(chuàng)新的因素。正確認識電子治理的PEST風險是我們理性、客觀地發(fā)展電子治理的前提。

一、 電子治理風險分析

(一)政治風險：制度與決策困境

電子治理的發(fā)展需要一定的政治環(huán)境。然而，傳統(tǒng)官僚制、行政決策的困境成為電子治理發(fā)展的政治風險。

1. 制度風險：官僚制困境

官僚制是以馬克斯·韋伯等西方學(xué)者為代表所構(gòu)建的一種經(jīng)典管理范式，意指“現(xiàn)代社會實施合法統(tǒng)治的行政組織，它是一種高度理性化的組織模式?！盵1]從其誕生以來，一直在各國公共管理領(lǐng)域中發(fā)揮著重大的作用和影響。但隨著信息技術(shù)變革的加速，官僚制的內(nèi)在缺陷日益暴露，官僚制在現(xiàn)代社會中的專業(yè)化危機、服從危機、民主危機、信息危機，使其受到了廣泛的批評與質(zhì)疑。官僚制作為電子治理實現(xiàn)的政治環(huán)境，它對電子治理實施產(chǎn)生的阻力包括官僚制的結(jié)構(gòu)和作風，腐敗且緩慢的決策過程，政府的短視行為等。官僚制與信息技術(shù)以及民主的關(guān)系受到官僚制自身體制的阻礙，因而它必然被新的組織方式所代替。網(wǎng)絡(luò)將人們推進到一個全新的時代，“網(wǎng)絡(luò)對于現(xiàn)代社會的影響，已經(jīng)超出純技術(shù)、純經(jīng)濟學(xué)和純社會學(xué)的研究范圍，它一方面聚合現(xiàn)代性的諸多特點，另一方面也不斷地解構(gòu)傳統(tǒng)模式，對社會組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了巨大的影響?！盵2]通過網(wǎng)絡(luò)，工業(yè)化時代的大政府模式正轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌幕谥R的電子治理系統(tǒng)。而官僚制對程序和等級的倚重所導(dǎo)致的大量官樣文章和遲緩無效等，都是阻礙電子治理發(fā)展的政治環(huán)境。在電子治理的發(fā)展過程中，如果政治家和官僚缺乏電子政治意識和意愿，以及公共部門的業(yè)務(wù)流程在沒有解決現(xiàn)有問題的情況下被電子化，則會導(dǎo)致更大的問題和風險。

2. 決策風險：行政決策困境

信息通訊技術(shù)的日新月異和社會的日益復(fù)雜多變促使中樞核心在決策過程中對信息的依賴性愈益增大，信息成為行政決策的控制力量；網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展，又使行政系統(tǒng)越來越多地依賴網(wǎng)絡(luò)進行信息的存儲、利用與傳輸。同時，在21世紀的電子政府中，一旦行政機構(gòu)集中的信息系統(tǒng)發(fā)生意外，就直接影響到?jīng)Q策過程的進行，而社會生活中需要政府機構(gòu)發(fā)揮管理、控制職能的領(lǐng)域就會出現(xiàn)問題。電子治理發(fā)展所需要的信息集中化程度越高，決策過程就越受到阻礙，相應(yīng)地，政府對社會控制的脆弱性就越突出，所以，政府在電子治理過程中就會受到一定的阻礙。

傳統(tǒng)社會，行政決策中的失誤現(xiàn)象多與信息量不足有關(guān)，而現(xiàn)代信息社會的行政決策領(lǐng)域在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支持下，存在信息量過多的現(xiàn)象，這就容易導(dǎo)致盲目決策。一方面，信息量過多使方案抉擇困難；另一方面，帶有個人傾向性的過量信息，使決策者疲于應(yīng)付。因此，信息社會中“信息爆炸”和“盲目決策”的現(xiàn)實困境成為電子治理實施和發(fā)展的障礙。

(二)經(jīng)濟風險：電子治理的成本收益分析

關(guān)于電子治理實現(xiàn)的一個重要的問題是經(jīng)費。有限的財政資源是電子治理實現(xiàn)的障礙，特別是對于發(fā)展中國家來說，一個完整的電子治理方案必須把可用的資金作為考慮的重要指標。關(guān)于電子治理的成本問題涉及到資金來源以及利用企業(yè)家精神發(fā)掘政府的有效資金等。

對于管理者來說，電子治理的最初幾年就是建立一個補充的管理渠道，這一渠道的每個用戶比現(xiàn)有系統(tǒng)(如郵件、賬戶及電話)更昂貴，而且不產(chǎn)生任何即時的收益，其實際成本很難估算。另外，在電子治理發(fā)展道路上存在著誰來買單的問題，是個人用戶？有影響的政黨？還是公共部門？國際上的經(jīng)驗是建立一個遠期的國際合作組織來籌措電子治理初期設(shè)置投資基金[3]。 這些問題的存在必然成為電子治理進程中的路障。

對企業(yè)家精神的推崇可以在一定程度上彌補政府進行電子治理的資金不足，但企業(yè)家型政府主要主張政府部門學(xué)習(xí)企業(yè)的若干機制，如競爭、誘因、市場導(dǎo)向，借以改變政府組織的體制，繼續(xù)執(zhí)行公權(quán)力所賦予的維護公平正義的使命。然而，政府使命的執(zhí)行，有時是無法“成本效益化”的。在公共事務(wù)中實現(xiàn)效率比在私人企業(yè)中要難得多。商人可以計算出利潤和產(chǎn)量，而公務(wù)員不直接制造利潤和產(chǎn)品，而且也很難對其工作成果進行成本收益測量，這在無形中增大了電子治理成本的評估難度。

(三)社會風險：公民參與缺乏與數(shù)字鴻溝擴大

電子治理所產(chǎn)生的社會風險包括公民參與缺乏與數(shù)字鴻溝擴大[4]。

首先，公民參與的缺失。在電子治理語境下，搭建公民與政府間的交流互動平臺已無技術(shù)壁壘，但現(xiàn)實的情況是公民仍然缺乏參與。其原因包括：一是僅把公民電子參與當作公民傳統(tǒng)參與手段的補充而非替代；二是沒有一套完善的公眾電子參與的運作程序，雖有一些職能上的安排，但是比較模糊，如此的運作程序?qū)е鹿耠娮訁⑴c效果不佳，甚至出現(xiàn)失效、扭曲、變異。

其次，是數(shù)字鴻溝的擴大。20世紀90年代以來，以信息通訊技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐的國際互聯(lián)網(wǎng)在全球的飛速擴張和發(fā)展，把人類帶入了一個全新的信息網(wǎng)絡(luò)時代。隨著網(wǎng)絡(luò)在全球的快速發(fā)展，發(fā)達國家成了全球化的受益者，而大多數(shù)發(fā)展中國家卻陷入進一步的貧困化。同時，數(shù)字鴻溝也釋放了新的權(quán)力和財富的不平等，把整個社會劃分成信息的有者和無者。數(shù)字鴻溝的存在，使部分民眾不能享受到電子治理的善果，這種相對剝奪感不但會侵蝕政府在邁向信息社會過程中所做的努力，更會造成不公平的現(xiàn)象而成為社會的隱患。信息使用的不平等以及信息壟斷是電子治理發(fā)展中的重要風險。這種由國與國之間、人與人之間因為接入互聯(lián)網(wǎng)和應(yīng)用信息技術(shù)能力上的差距，所拉大的經(jīng)濟發(fā)展水平差距，無論是其擴大的速度，擴大的規(guī)模還是影響的范圍已完全不同于以往任何時代。

(四)技術(shù)風險：信息安全與創(chuàng)新

信息安全問題是各國發(fā)展電子治理過程中不可忽視的重要問題。隨著科技的發(fā)展，政府信息化必然由專屬主機、封閉網(wǎng)絡(luò)、開放式分散處理系統(tǒng)，逐步走向國際互聯(lián)網(wǎng)的多媒體信息系統(tǒng)和業(yè)務(wù)處理，在此情況下，信息安全便成為一個極其重要的問題。政府上網(wǎng)所面臨的安全威脅主要有兩種：一是外部侵入，二是內(nèi)部破壞。對于外部侵入，目前主要是設(shè)置防火墻、對內(nèi)外網(wǎng)進行物理隔離等。但是，政府對于內(nèi)部破壞的關(guān)注比外部安全威脅要少，而來自內(nèi)部的破壞很可能是政府上網(wǎng)的主要威脅。在電子治理的整個環(huán)節(jié)中，如果某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就有可能引起整個系統(tǒng)的崩潰。

電子治理發(fā)展過程中的信息技術(shù)創(chuàng)新是其成功的重要保障。網(wǎng)絡(luò)化為政府收集、分析和傳播信息提供了更為便利的條件，但是互聯(lián)網(wǎng)作為開放的網(wǎng)絡(luò)，其上存在著大量的“黑客”及組織，以及網(wǎng)絡(luò)犯罪和網(wǎng)絡(luò)“恐怖主義”。雖然有防范其破壞網(wǎng)絡(luò)的方法和技術(shù)，如殺毒軟件、防火墻等，但是由于現(xiàn)實和觀念等因素導(dǎo)致信息技術(shù)應(yīng)用面狹窄，技術(shù)創(chuàng)新和更新?lián)Q代趕不上網(wǎng)絡(luò)病毒的急速變化，或者由于網(wǎng)絡(luò)病毒的高適應(yīng)性、高靈活性和高隱蔽性等導(dǎo)致信息技術(shù)不易攻克這個難題。信息社會的不斷發(fā)展，需要有相適應(yīng)的高端技術(shù)來克服不良因素的破壞。科學(xué)技術(shù)雖然是第一生產(chǎn)力，但是與社會發(fā)展不相適應(yīng)、缺乏創(chuàng)新潛力的科學(xué)技術(shù)也許會成為生產(chǎn)力進步的障礙。

二、電子治理風險的應(yīng)對策略

電子治理的實施和發(fā)展在政治、經(jīng)濟、社會和技術(shù)的戰(zhàn)略環(huán)境中面臨著高風險和高挑戰(zhàn)。在面對威脅的時候，電子治理實現(xiàn)需要形成戰(zhàn)略決策，以應(yīng)對不可預(yù)測的風險和挑戰(zhàn)。

(一)創(chuàng)新組織制度，完善法律法規(guī)

如今，僵化的金字塔等級制已不適應(yīng)高速發(fā)展的現(xiàn)代信息社會，集權(quán)無法滿足個體需求的多樣化，快速變化的社會只會加速證明集權(quán)的臃腫和無能，從而使集權(quán)必然走向分權(quán)。政府上網(wǎng)后，現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用將會使管理更為科學(xué)化、簡單化，加深和加大管理深度和寬度。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)使處于最基層的民眾開始了解高層權(quán)力機構(gòu)的決策并與之對話，因此政府對于公民的需求等外界信息的反應(yīng)要非常靈敏，這些都對組織制度提出了創(chuàng)新的要求。

其次，相關(guān)法律法規(guī)的配套建設(shè)是電子治理實施的重要保障。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在帶給人們利益的同時也帶來了威脅。信息安全問題是各國電子治理所擔心的重要問題，伴隨信息通訊技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用，許多新的問題出現(xiàn)。因此，創(chuàng)造良好的法制環(huán)境是電子治理實施的保障，同時也需要與電子治理相適應(yīng)的穩(wěn)固的法律法規(guī)框架來支撐，如國家信息基礎(chǔ)設(shè)施保護法、信息自由法、政府信息資源管理法、隱私權(quán)保護法、信息安全服務(wù)法、電子交易法及電子通訊法等。

(二) 突破資金與技術(shù)瓶頸

充分發(fā)揮和利用相關(guān)經(jīng)濟政策優(yōu)勢，引進和吸收相關(guān)技術(shù)人才和專業(yè)人士。創(chuàng)新思路，突破兩大瓶頸。公共部門在發(fā)展電子政府和實施電子治理時，都會遇到資金和技術(shù)這兩大瓶頸。一方面是由于電子治理的實施需要較多軟件和硬件設(shè)施的投入，并需要高層次專業(yè)技術(shù)人才的參與和支持；另一方面，近年來由于政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，政府投入的經(jīng)費和引進的人才數(shù)量都受到了一定的限制。

為了突破資金和技術(shù)的瓶頸，在資金方面，可以大膽吸收民營資本以及非政府組織的資金投入，在確保電子治理實施有效、安全的前提下，考慮通過適當方式授權(quán)企業(yè)參與籌資、建設(shè)、運營和管理。在技術(shù)人才方面，要積極主動地聯(lián)合有實力的IT企業(yè)共同開發(fā)相應(yīng)的軟硬件產(chǎn)品，縮短產(chǎn)品開發(fā)時間，提高電子治理裝備的水平。借鑒企業(yè)的透明化經(jīng)驗，實施招投標、電子采購的透明化。另外，要做好電子治理實施和發(fā)展的成本-收益分析。盡可能節(jié)約必要成本、有效成本，最大限度地減少超量成本和無效成本。

(三)培育公民社會，縮小數(shù)字鴻溝

互聯(lián)網(wǎng)的普及使公眾參與的成本變得很小，使個體需求倍增，這樣，大量的公民參與便成為必然。因此，需要公眾轉(zhuǎn)變觀念、提高認識。國家在實行基礎(chǔ)教育的同時要加強社會公眾的計算機能力教育，加快和加強社會民眾的文化技能培訓(xùn)，減少文盲，提高社會識字率，為信息社會準備人才做好打算。電子治理需要根植于公民之中，才能促進公民社會的發(fā)展，才能有利于電子公民的培養(yǎng)。信息通訊技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，只有在成為促進公民參與的工具時，才是真正有價值的。

然而，普遍存在的數(shù)字鴻溝成為電子治理受到攻擊的主要威脅?？s小數(shù)字鴻溝成為電子治理發(fā)展的重要任務(wù)，需要加快信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力推廣電子政府；營造有利的市場政策環(huán)境；提高公民的文化素質(zhì)和信息能力，維護公民的信息權(quán)利，并實現(xiàn)與政府的雙向互動。若電子治理忽視處于信息技術(shù)劣勢的特定比例的公民，將最終不會成功。

(四) 保障信息安全，加快技術(shù)創(chuàng)新

目前電子治理面臨的技術(shù)障礙就是網(wǎng)絡(luò)信息安全問題。網(wǎng)絡(luò)自身的缺陷、病毒入侵和黑客攻擊構(gòu)成了電子治理的最大威脅。這不僅涉及到個人隱私和信息的保護，而且涉及到國家安全和全球競爭。因此，要努力做好防范措施，要充分利用物理隔離、網(wǎng)絡(luò)防火墻、數(shù)據(jù)加密、權(quán)限設(shè)置、電子認證等安全技術(shù)，確保網(wǎng)絡(luò)安全。但是應(yīng)用方便、實施高效，即安全和效率的博弈中，如何保障系統(tǒng)的安全，這又是政策制定實施策略中一個較難把握的問題。不同的電子治理應(yīng)用系統(tǒng)對于安全的要求各不相同，所以，在具體設(shè)計某一方案時，應(yīng)根據(jù)系統(tǒng)的實際應(yīng)用情況，設(shè)定不同的安全級別，平衡安全和效率的關(guān)系。

其次，科學(xué)技術(shù)改革和創(chuàng)新是電子治理發(fā)展的生命。為了適應(yīng)不斷發(fā)展的信息社會，國家要積極參與國際信息技術(shù)交流與合作，借鑒國外經(jīng)驗，吸收先進技術(shù)和工具，引進專業(yè)技術(shù)人士，培養(yǎng)自主創(chuàng)新人才，增強國家自主創(chuàng)新能力，提高技術(shù)競爭力，提高將科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的能力，為社會公眾提供更好、更快捷的服務(wù)。公共部門還要順應(yīng)時代潮流進行各方面的改革和創(chuàng)新，與私營部門合作并增強與私營部門的競爭力，提高競爭優(yōu)勢，才能有效地促進電子治理的實施和發(fā)展。

三、結(jié)語

隨著信息化社會的快速發(fā)展，知識經(jīng)濟時代已經(jīng)到來，德魯克所謂的“知識社會”[5]將轉(zhuǎn)變社會生產(chǎn)方式。政府對社會的治理也開始通過網(wǎng)絡(luò)進行，電子治理成為公共部門改革和管理創(chuàng)新的新模式。由于信息社會的多元化和高復(fù)雜性，電子治理的實施和發(fā)展面臨著許多挑戰(zhàn)。由于發(fā)展中國家面臨著比發(fā)達國家更多的電子治理安全、技術(shù)、資金、人才等問題，所以，進一步發(fā)揮電子治理的優(yōu)勢因素，探索回應(yīng)和規(guī)避電子治理風險的對策是更多國家發(fā)展民主政治，保障國家安全，建立有效、責任、透明政府的重要任務(wù)。

[1] 黃宏偉，束順民.官僚制:危機與超越[J].揚州大學(xué)學(xué)報，2004(2):68.

[2] 汪艷，管新華.網(wǎng)絡(luò)社會對官僚制組織結(jié)構(gòu)的影響[J].理論觀察，2006(6):19.

[3] 王浦劬，等. 電子治理: 電子政務(wù)發(fā)展的新趨向[J].中國行政管理，2005(1):77.

[4] Michiel Backus. E-governance and Developing Countries. http://www.ftpiicd.org/files/research/reports/report3.pdf.

[5] 劉文富.網(wǎng)絡(luò)政治——網(wǎng)絡(luò)社會與國家治理[M].商務(wù)印書館，2002:31.

RiskofE-GovernancefromPerspectiveofPolitics,Economy,SocietyandTechnology

SONG Ying-fa, YIN Hong

(College of Literature, Law & Politics, CUMT, Xuzhou 221116, China)

The combination of governance revolution and information and communication technology (ICT) promoted e-governance with ICT as the instrument. E-governance will be a new way for good governance. However, as it develops, there are political, economic, social and technological risks, which include problems such as the plight of system and policy for the implementation of e-governance, the lack of capital, the citizen participation, digital divide, information security and innovation. Accordingly, the realization of e-governance needs measurements, such as innovating institution, consummating law system, breaking funds bottleneck, fostering civil society and shortening digital divide, ensuring information security and promoting information innovation.

e-governance; risk; politics; economy; society; technology

D63

A

1009-105X(2010)03-0015-04