李精華，周曉焱

(東北石油大學(xué) 人文科學(xué)學(xué)院，黑龍江 大慶 163318)

2010 - 07 - 04

2010 - 09 - 06

黑龍江省教育廳基金項(xiàng)目(項(xiàng)目編號：11542007)

李精華(1962-)，女，東北石油大學(xué)人文科學(xué)學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，東北師范大學(xué)政法學(xué)院博士研究生。

中國鄉(xiāng)制的歷史沿革與啟示

李精華，周曉焱

(東北石油大學(xué) 人文科學(xué)學(xué)院，黑龍江 大慶 163318)

當(dāng)代中國鄉(xiāng)制淵源于傳統(tǒng)中國社會的鄉(xiāng)里制度，發(fā)展于民國時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，經(jīng)過民主革命時期的經(jīng)驗(yàn)累積，最終在新中國成立后得以確立。傳統(tǒng)社會的鄉(xiāng)總體上看不是完全意義上的正式基層政權(quán)建制。1928年國民政府《縣組織法》及其后的“新縣制”確立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治打破了中國古代行政以縣為最基層的制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在法律上成為具有自治性質(zhì)的國家基層行政機(jī)構(gòu)。新中國成立后，1954年憲法以國家根本大法的形式將鄉(xiāng)正式確定為國家的農(nóng)村基層政權(quán)單位，標(biāo)志著當(dāng)代中國鄉(xiāng)制的初步定型，其后又經(jīng)歷若干變遷，在1982年憲法得到確立和完善。新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革必須充分挖掘傳統(tǒng)中可資借鑒的遺產(chǎn)，認(rèn)真總結(jié)現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥地將鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革引向深入。

鄉(xiāng)制；沿革；啟示

改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革日益引起人們的重視，并越來越成為政府、學(xué)界和民眾關(guān)注的重大理論與現(xiàn)實(shí)問題。現(xiàn)實(shí)總能從歷史發(fā)展脈絡(luò)中找到它的影子。考察中國鄉(xiāng)制的歷史沿革無疑會對當(dāng)代中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革具有重要的意義。

當(dāng)代中國鄉(xiāng)制淵源于傳統(tǒng)中國社會的鄉(xiāng)里制度，承接于民國時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，經(jīng)過民主革命時期農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)累積，最終在新中國成立后，經(jīng)1954年憲法和1982年憲法得到確立和完善。

一、傳統(tǒng)中國社會的鄉(xiāng)制設(shè)置

中國的鄉(xiāng)制最早產(chǎn)生于西周，當(dāng)時的“鄉(xiāng)”是地方最高管理組織。西周時期，在王畿之內(nèi)，實(shí)行“鄉(xiāng)遂”制，王畿以城周圍百里為郊，郊內(nèi)為鄉(xiāng)，郊外為遂。據(jù)《周禮》載，西周時期，“令五家為比，使之相保；五比為閭，使之相愛；四閭為族，使之相葬；五族為黨，使之相救；五黨為州，使之相賙；五州為鄉(xiāng)，使之相賓”；郊外“五家為鄰，五鄰為里，四里為都，五都為鄙，五鄙為縣，五縣為遂”。顯然，這個時期的“鄉(xiāng)”不是我們今天所說的一般意義上的鄉(xiāng)。

具有基層行政建制意義上的鄉(xiāng)于春秋戰(zhàn)國之際萌芽，在秦漢時期得到確立。隋唐以后，其重要性日漸下降，并時廢時建。秦始皇統(tǒng)一中國后，建立了中央集權(quán)的封建君主專制統(tǒng)治，在地方推行郡縣制度，形成了由中央政府直接管理的郡領(lǐng)縣的兩級制地方政府層級架構(gòu)。秦代的基層地方政府是縣，設(shè)行政機(jī)構(gòu)，以縣令為地方行政長官。縣下實(shí)行“以縣統(tǒng)鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)統(tǒng)亭，以亭統(tǒng)里”的鄉(xiāng)里制度?！按舐适镆煌?，亭有長；十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老(有秩)、嗇夫、游繳。三老掌教化，嗇夫職聽訟、收賦役，游繳主循禁盜賊”[1]。這些鄉(xiāng)官除有秩達(dá)到“百石”，要由郡府任命委用之外，其余則由縣廷任命批準(zhǔn)。漢朝基本沿用秦朝鄉(xiāng)里制度，變化不大。魏晉南北朝時期，由于戰(zhàn)亂頻仍，民戶常依附于世家大族，鄉(xiāng)里組織實(shí)際上遭到破壞。一方面承襲秦制，實(shí)行鄉(xiāng)亭里制，另一方面則效《周禮》施行鄰、閭、黨制[2]。這一時期，鄉(xiāng)的規(guī)模逐漸縮小。隋初，取消了鄉(xiāng)一級組織，設(shè)立族、閭、保三級基層組織?！邦C新令，制人五家為保，保有長。保五為閭，閭四為族，皆有正”[3]。唐代形成鄉(xiāng)、里、保、鄰四級組織，但鄉(xiāng)的功能進(jìn)一步退化，“里、村”成為重要的層級，“百戶為里，五里為鄉(xiāng)，兩京及州縣之廓內(nèi)，分為坊，郊外為村。里坊村皆有正，以司督查。四家為鄰，五鄰為保。保有長，以相禁約。”[4]村作為基層單位被正式確定下來。北宋王安石變法以后實(shí)行“保甲制”。元代基本實(shí)行鄉(xiāng)里制和社制。明朝的鄉(xiāng)里制度既吸收以往的成果，又根據(jù)當(dāng)時的實(shí)際情況有所創(chuàng)建。明初，實(shí)行里甲制，明中后期實(shí)行保甲制。明代鄉(xiāng)里制度的一大特點(diǎn)是鄉(xiāng)里控制更加嚴(yán)密，鄉(xiāng)里領(lǐng)袖地位卑微。清代前期沿襲明制，其鄉(xiāng)里組織的構(gòu)成復(fù)雜，“縣之下，一般是鄉(xiāng)都圖三級制，但各地名稱極不劃一，有的叫鄉(xiāng)都村，有的叫鄉(xiāng)都里，還有的地方不是三級制，而是兩級制，或叫保里，或叫里甲，或叫鎮(zhèn)保?！盵5]鄉(xiāng)里領(lǐng)袖地位一落千丈(見表1)。

表1 歷代鄉(xiāng)里組織體系結(jié)構(gòu)

那么，在縣政與鄉(xiāng)民之間的聯(lián)系紐帶是什么呢？在傳統(tǒng)農(nóng)村社會，具有功名出身的紳士是鄉(xiāng)村社會的實(shí)際統(tǒng)治者,充當(dāng)了官與民聯(lián)系的中介?！耙环矫媸亲陨隙碌幕蕶?quán)，另一方面是自下而上的紳權(quán)和族權(quán)，相互平行、相互作用?！盵6]有學(xué)者將這種模式稱之為“鄉(xiāng)紳自治”或“官督紳辦、鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”。這種治理模式根植于傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，適應(yīng)于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的社會狀態(tài)，在維護(hù)社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但是，這種治理模式在強(qiáng)化皇權(quán)、加強(qiáng)社會控制方面，也有其較大的缺陷和不足。這就是政府所依賴的紳士，其“群體利益與朝廷的利益不盡相同，甚至經(jīng)常具有地方主義的性格，從而不一定能夠服務(wù)于朝廷的政治一體化利益?！蓖瑫r，“基層社會控制單位經(jīng)常被不同區(qū)域的社會群體改造成為地方認(rèn)同的載體，與民間社團(tuán)和非官方儀式性(如廟會)組織糅合在一起，也經(jīng)常被納入?yún)^(qū)域性經(jīng)濟(jì)政治組織框架之內(nèi)，使朝廷對之失去控制，而成為離心的勢力?！盵7]

二、民國時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治地位

在1927～1949年的國民政府統(tǒng)治時期，具有現(xiàn)代國家政權(quán)性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度得到確立。這種制度肇始于晚清的“新政”，在國民政府頒布的《縣組織法》和“新縣制”中得到法律確認(rèn)并實(shí)施。

晚清時期是近代西方文明與中國傳統(tǒng)文明廣泛接觸和碰撞的時期，這一時期中國開啟了現(xiàn)代國家的建設(shè)歷程，即開始實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)型。在預(yù)備仿行立憲的過程中，清政府于1909年頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》。章程規(guī)定：城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)作為地方自治的最基層單位。凡府廳州縣官府所在地為城，城廂以外超過5萬者為鎮(zhèn)，不足5萬者為鄉(xiāng)，并選舉產(chǎn)生“議事會”和“董事會”等機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)辦理轄區(qū)事務(wù)。但還沒來得及推行，清政府即被強(qiáng)大的革命風(fēng)暴推翻了。不過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方自治制度卻被國民政府繼承下來。

國民政府關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的正式法律是《縣組織法》和“新縣制”?！犊h組織法》于1928年9月首次頒布，第二年國民政府將《縣組織法》加以修改，重新頒布。同時，又頒布《區(qū)自治施行法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)閭鄰選舉暫行規(guī)則》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊自治職員選舉法及罷免法》等法規(guī)，構(gòu)筑起鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的法律體系，確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自治地位。其基本制度設(shè)計是：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的劃分。凡百戶以上村莊為鄉(xiāng)，不滿百戶者得聯(lián)合附近村莊編為一鄉(xiāng)；百戶以上街市為鎮(zhèn)，不滿百戶者編為鄉(xiāng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)以25戶為閭，5戶為鄰。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為自治單位，可以在不抵觸中央和省、縣法令規(guī)則的前提下，制定自治公約；鄉(xiāng)民鎮(zhèn)民可以直接行使“四權(quán)”，即對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公約和自治事項(xiàng)的創(chuàng)制和復(fù)決權(quán)，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉權(quán)和罷免權(quán)。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所調(diào)解委員會。(見表2)

表2 南京國民政府時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置及其地位

“新縣制”是抗日戰(zhàn)爭時期國民政府為適應(yīng)抗戰(zhàn)政治軍事形勢發(fā)展變化的需要而在全國推行的一種地方自治制度，1939年頒布，全稱為《縣各級組織綱要》，時稱“新縣制”。其主旨在于加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，強(qiáng)化對廣大農(nóng)村地區(qū)的政治控制，使國家政令可以暢通無阻地貫徹下去，從而提高國民政府對基層民眾的動員能力和資源汲取能力?！靶驴h制”在《縣組織法》基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)定了“縣為法人，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為法人”、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之下所編保甲系地方自治體系中的基層組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度。

上述由《縣組織法》、“新縣制”等法規(guī)所設(shè)計的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度，使縣以下的鄉(xiāng)級組織得到法律的正式確認(rèn)并由國民政府組織實(shí)施，這是兩千年來中國行政制度的一大變革。魏光奇認(rèn)為“中國古代行政以縣為最基層的制度至此正式終結(jié)?！盵8]也有學(xué)者對此提出了不同看法，認(rèn)為民國時期“縣(市)以下的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)實(shí)行自治，不是一級地方政府?！盵9]

如何看待國民政府時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地位，即國民政府時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)到底是不是一級政權(quán)機(jī)構(gòu)？這恐怕還要以馬克斯·韋伯的現(xiàn)代科層理論為依據(jù)。馬克斯·韋伯的科層制理論認(rèn)為，作為行政機(jī)構(gòu)，其構(gòu)成要件至少應(yīng)包括：(1)職務(wù)分等，權(quán)力分層；(2)分科執(zhí)掌，分層負(fù)責(zé)；(3)官員由上級按程序任免；(4)官員有固定的薪金；(5)設(shè)有監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)。 應(yīng)該說，國民政府時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織具備了馬克斯·韋伯現(xiàn)代科層理論的基本要件，是由法律所規(guī)范的具有自治性質(zhì)的國家基層行政機(jī)構(gòu)。

三、新中國成立以來中國鄉(xiāng)級政權(quán)建制的確立

(一)1954年憲法對建國初期鄉(xiāng)級政權(quán)的規(guī)范和確認(rèn)

1949年中華人民共和國的成立，使中國社會發(fā)生了翻天覆地的變化，中國由此進(jìn)入一個嶄新的社會。伴隨新中國各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，建國初期的鄉(xiāng)制建設(shè)也經(jīng)歷了一個由不規(guī)范到逐步發(fā)展和規(guī)范的過程。

新中國初期的鄉(xiāng)制，既承襲了國民政府時期的某些做法，也借鑒了民主革命時期農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國革命的過程中，非常重視農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，在根據(jù)地普遍建立了自己的鄉(xiāng)級政權(quán)組織，如土地革命時期的鄉(xiāng)蘇維埃、抗日戰(zhàn)爭時期的鄉(xiāng)政府或村政府。全國解放后，各地在縣以下，一般設(shè)有區(qū)公所，作為縣的派出機(jī)構(gòu)，在區(qū)公所下，分別建立了鄉(xiāng)與村并行的政權(quán)。1950年12月,政務(wù)院(中央人民政府)頒發(fā)了《區(qū)各界人民代表會議組織通則》、《區(qū)人民政府及區(qū)公所組織通則》和《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會議組織通則》及《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》。按照這些通則規(guī)定，鄉(xiāng)和行政村并存,農(nóng)村基層政權(quán)被改造為兩級結(jié)構(gòu):其中一種是區(qū)、村兩級建制,即在縣以下設(shè)立區(qū)和行政村政權(quán);另一種是區(qū)、鄉(xiāng)建制,即在縣以下設(shè)立區(qū)公所,作為縣政權(quán)的派出機(jī)關(guān),在區(qū)公所之下設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)。行政村建制是中國共產(chǎn)黨在抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期形成的，一般集中于晉察冀、山東等抗日根據(jù)地和東北解放區(qū)根據(jù)地。因應(yīng)民主革命時期的傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)環(huán)境的需求，建國初期，新中國在華北、東北地區(qū)建立了村政權(quán)，而在華東、中南、西南各省的新解放地區(qū)建立了鄉(xiāng)政權(quán)。此時，全國農(nóng)村基層政權(quán)基本處于一種不統(tǒng)一和不規(guī)范狀態(tài)。

從1954年開始，中國農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)進(jìn)入了規(guī)范化、法制化階段。這一年，在全國人大一屆一次會議上，制定了《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》。作為國家的根本大法，《憲法》對中國地方政府體制的層級結(jié)構(gòu)作出了明確規(guī)定，使我國農(nóng)村基層政權(quán)建在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))有了憲法依據(jù)。

《憲法》對中華人民共和國的行政區(qū)域進(jìn)行了劃分，明確規(guī)定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)是我國最基層的行政單位，是中華人民共和國創(chuàng)建的一級地方政府?！稇椃ā芬?guī)定：全國分為省、自治區(qū)、直轄市；省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民委員會，人民代表大會為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，人民委員會即人民政府，是人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)。在同一次會議上通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方人民委員會組織法》，對鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民委員會的職權(quán)作了明確規(guī)定。

第一屆全國人民代表大會通過的《憲法》和《組織法》對于新中國農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)具有重要的意義，它以憲法的形式將鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)正式確定為新中國的農(nóng)村基層政權(quán)單位，標(biāo)志著當(dāng)代鄉(xiāng)制的初步定型。

(二)人民公社管理體制對鄉(xiāng)級政權(quán)體制的取代

1958年8月，隨著大躍進(jìn)運(yùn)動在全國各方面的開展，中共中央政治局在北戴河舉行會議，會議作出了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，認(rèn)為這是“指導(dǎo)農(nóng)民加速社會主義建設(shè)，提前建成社會主義并逐步過渡到共產(chǎn)主義所必需采取的基本方針。從此，人民公社運(yùn)動在全國各地迅速推進(jìn)，開始了撤鄉(xiāng)建社的熱潮。到1958年底，“全國74萬個農(nóng)業(yè)合作社合并為26000個人民公社，全國農(nóng)戶的99%以上參加了公社?！盵10]全國農(nóng)村基本上實(shí)現(xiàn)了人民公社化，由1954年憲法所確認(rèn)的縣以下以鄉(xiāng)為農(nóng)村基層行政機(jī)構(gòu)的建制被全部打亂，人民公社成為我國社會主義政權(quán)在農(nóng)村中的基層單位。

人民公社按照“一大二公”和工農(nóng)商學(xué)兵的原則組建，其典型特征是“政社合一”， 既人民公社既是農(nóng)村的基層單位，又是基層政權(quán)組織,又是集體經(jīng)濟(jì)組織?！肮鐚r(nóng)民進(jìn)行以基層政權(quán)為中心、為主導(dǎo)的重新組織，將幾乎所有的生產(chǎn)、經(jīng)營、居住及遷徙活動都掌握在基層政權(quán)手里，主要的農(nóng)業(yè)資源及其分配也由基層政權(quán)支配?！盵11]人民公社在功能上已經(jīng)承擔(dān)了基層政權(quán)的職能，成為我國社會主義社會在農(nóng)村中的基層單位。這種集政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會管理為一體的組織控制著鄉(xiāng)村的所有合法性資源。人民公社“達(dá)到了國家組織力量對中國基層社會的完全控制，政府以一種前所未有的方式滲透進(jìn)入社會的各個角落?！盵12]

人民公社的解體，源于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的普遍推行。伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面實(shí)行，中國基層權(quán)力體系也逐步發(fā)生了重要的變化。這種變化的核心內(nèi)容就是“鄉(xiāng)政村治”體制逐步取代人民公社制度而成為農(nóng)村基層政權(quán)的基本架構(gòu)。

(三)1982年憲法對當(dāng)代中國鄉(xiāng)級政權(quán)的重新確立

1982年12月五屆人大五次會議通過了新憲法，新憲法否定了人民公社的組織，重新規(guī)定國家結(jié)構(gòu)劃分為中央、省、縣、鄉(xiāng)(包括鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng))四級。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)又重新成為我國最基層的行政區(qū)域?！稇椃ā返?5條規(guī)定：省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府?！稇椃ā返?07條規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。憲法修改委員會副主任委員彭真在《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中特別指出：“改變農(nóng)村人民公社的政社合一的體制，設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)。人民公社將只是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的一種組織形式。這種改變將有利于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，也有利于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！?1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，全國農(nóng)村隨即開始撤社建鄉(xiāng)工作，政社合一的人民公社體制被摧毀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制逐步建立起來。由此，中國拉開了新一輪鄉(xiāng)政建設(shè)的序幕。

四、結(jié)論與啟示

歷史是現(xiàn)實(shí)的鏡子，研究歷史的目的在于更好地昭示未來。通過上面的描述，我們不難得出這樣的結(jié)論與啟示：

第一，中國關(guān)于鄉(xiāng)的組織設(shè)置源遠(yuǎn)流長?？傮w上看，傳統(tǒng)社會的鄉(xiāng)不是完全意義上的國家正式機(jī)構(gòu)。以國民政府《縣組織法》和“新縣制”為法律依據(jù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治沖破了中國古代行政以縣為最基層的制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在法律上成為具有自治性質(zhì)的國家基層行政機(jī)構(gòu)。新中國成立后于1954年制定的《中華人民共和國憲法》以國家根本大法的形式將鄉(xiāng)正式確定為新中國的農(nóng)村基層政權(quán)單位，標(biāo)志著當(dāng)代中國鄉(xiāng)制的初步定型。

第二，中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)里組織的設(shè)置比較混亂，且鄉(xiāng)的地位變化較大。從名稱看，據(jù)聞鈞天考證就有“鄉(xiāng)、里、區(qū)、社、城、鎮(zhèn)、鋪、廂、集、圖、都、保、總、村、莊、營、玗、甲、派、牌、戶”等[13]。從鄉(xiāng)的地位看，大約從秦到隋文帝開皇十五年(公元前221-595年)，“鄉(xiāng)”擁有國家政權(quán)的某些職能(有學(xué)者將其稱之為職官制)；從隋文帝開皇十六年(596年)開始，鄉(xiāng)的重要性日益下降，特別是在宋代以后，鄉(xiāng)村組織首領(lǐng)均以“役”的形式由鄉(xiāng)民充任，他們是“民”而不是“官”。

第三，自晚清開啟現(xiàn)代國家建設(shè)歷程以來,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級始終是國家的農(nóng)村基層政權(quán)單位，是國家治理鄉(xiāng)村的主要層級。這種建制，既有中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)里制度的某些因子，也借鑒了歐美現(xiàn)代國家的一些政治理念，反映了近代以來現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)的必然趨勢，在中國現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)中起到了重要作用。

第四，實(shí)行自治一直是國家致力于農(nóng)村基層治理的方向和目標(biāo)。它昭示我們，鄉(xiāng)村自治的實(shí)現(xiàn)，是一個非常復(fù)雜而艱巨的歷史過程。新時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革必須充分挖掘傳統(tǒng)中可資借鑒的遺產(chǎn)，認(rèn)真總結(jié)現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥地將鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革引向深入。

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HistoricalEvolutionandEnlightenmentofSystemsofCountrysideinChina

LI Jing-hua,ZHOU Xiao-yan

(School of Humanities and Sciences， Northeast Petroleum University, Daqing 163318,China)

The systems of countryside in China originated from Chinese traditional rural systems and developed as the rural self-government in the period of Republic of China(1912-1949). With the accumulated experiences during the period of democratic revolution, the rural institutions have been established after the New China was founded. Traditional systems of countryside are not the formal political power at the grass-root level in its complete sense. In 1928, the rural self-government, based on the Organic Law of County and the “new county system” of the period of Republic of China, broke up the ancient administrative system which used the county as the lowest level, and made villages and towns legally become the state’s autonomic administrative setups at the lowest level. After the founding of new China, the Constitution of the People’s Republic of China in 1954 as the fundamental law formally established villages as the rural units of state power at the grass-roots level, and indicated the initial shape of the lower-level governmental systems in rural area of contemporary China which were completed by the Constitution of the People’s Republic of China in 1982 after several changes. In the new period, the system of rural management reform should fully delve into the traditional heritage, sum up the practical reform experience of the rural management systems at the present stage and steadily and actively deepen the management system reform of the countyrside.

rural system;evolution;enlightenment

D693.2

A

1009-105X(2010)03-0081-05