白彥鋒

（中央財經(jīng)大學(xué) 財稅研究所副所長、財政管理系副主任、副教授、碩士生導(dǎo)師、博士，北京 100081）

財政透明度與稅收支出預(yù)算的構(gòu)建

白彥鋒

（中央財經(jīng)大學(xué) 財稅研究所副所長、財政管理系副主任、副教授、碩士生導(dǎo)師、博士，北京 100081）

國家兩部門公布的2008年度的稅收統(tǒng)計數(shù)據(jù)的差異引發(fā)了人們的熱烈關(guān)注。兩數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑的差異，折射出在我國構(gòu)建稅收支出預(yù)算的必要性和緊迫性，這將有助于未來我國提高財政和預(yù)算的透明度。

稅收數(shù)據(jù)；稅收支出預(yù)算；財政透明度；稅式支出

一、稅收統(tǒng)計數(shù)據(jù)“打架”

2008年，國家兩部門發(fā)布的稅收統(tǒng)計數(shù)據(jù)“打架”，引發(fā)了社會各界的廣泛關(guān)注。特別是在“兩會”期間，這種關(guān)注程度更是被在一定程度上進(jìn)行了放大。國家統(tǒng)計局2009年2月26日發(fā)布的《2008年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2008年稅收統(tǒng)計數(shù)據(jù)為57862億元，而財政部公布的2008年的稅收收入預(yù)算執(zhí)行數(shù)為54219.62億元，二者之間的差距超過了3600億元。

財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋說，這兩個統(tǒng)計數(shù)據(jù)之所以存在差異，主要還是統(tǒng)計口徑不同。國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)為國家稅務(wù)總局統(tǒng)計的稅收收入快報數(shù)，其中包括：各級國稅和地稅部門征收的國內(nèi)稅收入，以及海關(guān)代征的進(jìn)出口貨物增值稅和消費稅，并扣除了稅務(wù)部門辦理的企業(yè)所得稅和增值稅等退稅。

與之相比，財政部門統(tǒng)計的稅收收入數(shù)據(jù)口徑要更大一些，其中包括稅務(wù)部門征收的各項稅收，海關(guān)征收的進(jìn)出口關(guān)稅和船舶噸稅，海關(guān)代征的進(jìn)出口貨物增值稅和消費稅，財政部門及地稅部門征收的耕地占用稅和契稅，扣除了出口退增值稅和消費稅、財政部門辦理的企業(yè)所得稅和增值稅等退稅。

二者之間的差額主要是關(guān)稅、耕地占用稅、契稅、船舶噸稅①船舶噸稅，是指對在我國港口行使的外國籍船舶、外商租用的中國籍船舶，按照船舶注冊的凈噸位征收的一種關(guān)稅。征收船舶噸稅一方面可以限制外國船舶隨意進(jìn)入我國港口、保護(hù)我國海洋運輸業(yè)的發(fā)展；另一方面，也可以為我國的港口建設(shè)和維護(hù)、海上干線公用航標(biāo)的建設(shè)和維護(hù)籌集一定數(shù)量的資金。和出口退稅、財政部門辦理的企業(yè)所得稅和增值稅退稅。其中，統(tǒng)計局口徑中不包括的關(guān)稅、耕地占用稅、契稅、船舶噸稅等收入為“增項”，會使財政部門的稅收收入執(zhí)行數(shù)變大；而出口退稅、財政部門辦理的企業(yè)所得稅和增值稅退稅為“減項”，在財務(wù)上直接沖減收入。

“增項”中的四稅多為小稅種，稅收收入數(shù)額有限；而2008年的出口退稅數(shù)額高達(dá)5865.9億元，“減項”大于“增項”，導(dǎo)致盡管財政部門的統(tǒng)計口徑大，但數(shù)額反而較小。

二、構(gòu)建稅收支出預(yù)算，增加財政透明度

（一）預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金與財政赤字規(guī)模

上述統(tǒng)計口徑的差異對財稅專業(yè)人士而言不難理解，但是在一般民眾看來，如墮五里霧中，理解起來確實很困難。無獨有偶，今年的9500億元的財政預(yù)算赤字創(chuàng)了歷史記錄，引發(fā)了各方面的廣泛關(guān)注。但是，全國財政收入66230億元直接減去全國財政支出76235億元后的余額，卻并非“9500億元”。后來，財政部門的有關(guān)人士一解釋，人們才清楚，財政收入方還要加上調(diào)入使用中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金（budget stabilization fund）的505億元。2007年我國建立了中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，專門用于今后彌補短收年份預(yù)算執(zhí)行中的收支缺口，應(yīng)對不時之需。2007年中央財政從2006年的超收收入中安排了500億元，用于建立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，2007年預(yù)算執(zhí)行后再次注入1032億元，2008年用超收收入安排了192億元的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。2008年和2009年在編制預(yù)算時，又分別從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金中調(diào)出了500億元和505億元（具體情況參見表1）。中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金起到了一個“蓄水池”的作用，當(dāng)財政超收較多時，可以放入“蓄水池”；當(dāng)財政收支矛盾比較突出時，就從“蓄水池”當(dāng)中放出一部分進(jìn)行調(diào)節(jié)，有助于我國預(yù)算的平穩(wěn)發(fā)展。

表1 我國中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的收支情況

2009年我國預(yù)算支出壓力陡然增加，505億元預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的調(diào)入使用，避免了我國財政赤字歷史性的突破“萬億”大關(guān)的尷尬。

（二）提高財政透明度的途徑

2008年“兩會”期間，不斷有代表提出要增加財政透明度，預(yù)算報告要能使廣大代表和民眾看懂、看明白。2008年5月1日，頒布實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》是新中國第一部針對政府信息公開的專門法規(guī)，其“以公開為原則，以不公開為例外”的基本原則，旨在讓政府權(quán)力在“陽光下運行”。近年來，財政部門將推進(jìn)預(yù)算信息公開透明作為推行政務(wù)公開的一項重要內(nèi)容，取得了重要進(jìn)展。2000～2007年的全國財政收支預(yù)算、決算數(shù)據(jù)均在《中國財政年鑒》中出現(xiàn)，2008年財政部首次在其網(wǎng)站上公布了2003～2007年的全國財政決算數(shù)據(jù)，但在時效上明顯滯后。2009年財政部在第一時間將經(jīng)過全國人大批準(zhǔn)的中央預(yù)算在其網(wǎng)站上做了公布。

但是，財政預(yù)算報告具有較強的專業(yè)性，要“看懂、看明白”需要廣泛的專業(yè)知識背景，殊為不易。國外議員通常都是擁有自己的相關(guān)財稅方面的助理；另一方面，我國人大中的財經(jīng)專業(yè)委員會也可以發(fā)揮“術(shù)業(yè)有專攻”的作用。

盡管如此，增加財政透明度仍是可以有所為的。關(guān)于財政透明度（fiscal transparency）的含義，目前比較權(quán)威的是國際貨幣基金組織財政事務(wù)部在《財政透明度手冊》中給出的定義——向公眾最大限度地公開政府職能、財政政策意向、公共部門賬戶和財政預(yù)測信息，并且這些信息是可靠的、詳細(xì)的、及時的、容易理解且可以比較的，便于民眾和市場準(zhǔn)確估計政府活動的真實成本和收益。在這方面，2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》正式開始實施，我國的財政透明度不斷增強。但是，諸如出口退稅等“直接沖減收入”的內(nèi)容具有較強的隱蔽性，應(yīng)當(dāng)通過編制“稅收支出預(yù)算”的形式來進(jìn)行揭示。

三、充分認(rèn)識稅式支出與一般公共支出的區(qū)別，增強構(gòu)建稅收支出預(yù)算的緊迫性

稅式支出的概念產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代。在此之前，稅收優(yōu)惠措施已經(jīng)在各國得到廣泛應(yīng)用。1973年，美國財政部部長助理、哈佛大學(xué)教授薩里（Stanley S.Surrey）在其所著的《稅收改革之途徑》（Pathway to Tax Reform）一書中，第一次對稅式支出做了理論上的探討和闡述。稅式支出（tax expenditure）是以特殊的法律條款規(guī)定的、給予特定類型的活動或納稅人以各種稅收優(yōu)惠待遇而形成的收入損失或放棄的收入。就具體形式而言，其中不僅包括出口退稅，還包括稅收豁免、稅收抵免、納稅扣除、延期納稅、盈虧相抵、優(yōu)惠稅率、加速折舊等多種形式。因此，稅式支出實質(zhì)上是政府的一種間接性支出，屬于轉(zhuǎn)移性支出的范疇。

（一）稅式支出與一般公共支出的相同點

稅式支出和直接的公共支出都是公共支出的具體形式，二者之間的相同點體現(xiàn)在：

1.資金的性質(zhì)相同

直接支出和稅式支出將政府財政資金安排出去之后，既不要求受益者償還，也不要求受益者像銀行貸款那樣支付利息，都是對政府財政資金的一種無償使用。

2.目的相同

無論直接支出、還是稅式支出，其最終目的都是為了履行國家職能、滿足社會公共需要，實現(xiàn)政府的社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。

3.實施效果相同

直接支出和稅式支出都是對政府資金的使用，實施的結(jié)果都是使受益人的財力增加，而國家財力直接減少。

4.結(jié)果相同

對于財政收支平衡來說，在其他條件不變的前提下，直接支出以“增支”的方式、稅式支出以“減收”的方式影響財政平衡，但二者的指向都是使財政向著失衡的方向發(fā)展。

（二）稅式支出與一般公共支出的差異性

當(dāng)然，作為公共支出的不同形式，稅式支出和直接公共支出之間更多的還是表現(xiàn)出差異性，這種差異性是政府在稅式支出和直接支出之間進(jìn)行選擇時的重要基礎(chǔ)和理論依據(jù)。與直接支出相比，稅式支出具有以下幾個特點：

1.稅式支出在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的效果上更具有時效性

稅式支出一經(jīng)實施，即在納稅人履行納稅義務(wù)時直接從應(yīng)納稅款中自動兌現(xiàn)，兌現(xiàn)的稅款又直接參與企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)，省略了納稅人直接支付稅款和政府再按預(yù)算審核撥付資金這一程序，縮短了資金在政府手中滯留的時間，減少了調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的時滯。而且，如果安排得當(dāng)，這種程序上的簡化還有利于節(jié)約行政管理費用。

2.稅式支出具有間接性

稅式支出是通過稅收制度規(guī)定和稅制實施過程中實現(xiàn)的一種稅前支出或“坐支”，在政府收入實現(xiàn)之前就已經(jīng)發(fā)生了，不具有直接支出那樣的先收再支和按照預(yù)算由國庫賬戶進(jìn)行劃撥的支出控制程序。稅式支出的這種間接性，使得它在沒有編制稅式支出預(yù)算之前，無需經(jīng)過立法機關(guān)的同意，而是利用稅收制度的這種特殊條款達(dá)到了稅收與支出之間“直通車”的目的。

3.稅式支出具有隱蔽性

如果說直接預(yù)算支出中的財政補貼是“明給”的話，稅式支出則屬于一定意義上的“暗予”。因此，稅式支出又表現(xiàn)出很強的隱蔽性，很容易為政府所偏愛，從而導(dǎo)致稅式支出過多、過濫，與公共預(yù)算難以進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)，因此被喻為政府的“隱蔽性預(yù)算”或“看不見的預(yù)算”。這實際上也是傳統(tǒng)的稅收優(yōu)惠以及稅收優(yōu)惠管理模式的主要弊端，同時也是需要對其進(jìn)行改革的主要原因。正因為如此，才有必要將其納入公共支出預(yù)算加以公開化和透明化。

（三）稅式支出的預(yù)算控制

據(jù)統(tǒng)計，2002年我國稅式支出總額達(dá)到2159.52億元，占當(dāng)年全部稅收收入的12.7%。1998～2002年間，稅式支出年均增長29.6%，超過稅收收入增速12.7個百分點。表2中為2006財政年度美國聯(lián)邦所得稅中估測出來的10項最大的稅式支出項目。

強調(diào)“稅式支出”的概念，一方面是要強調(diào)在鼓勵效果上各項稅收減免措施與直接的公共支出相類似，通過對稅式支出分析與評估有利于考察稅式支出與直接支出之間轉(zhuǎn)換的可能性，及時采取措施，以避免稅基遭到侵蝕和稅制的復(fù)雜化，從而實現(xiàn)稅收效率與公平的統(tǒng)一，進(jìn)而優(yōu)化我國稅制結(jié)構(gòu)。

表2 2006財政年度美國聯(lián)邦所得稅中估測出的10項最大的稅式支出 單位：百萬美元

另一方面，則是強調(diào)各項稅收減免措施和其他公共支出一樣，需要必須經(jīng)過國家預(yù)算的控制程序方可實施，即要通過建立稅式支出預(yù)算實現(xiàn)對稅式支出的有效控制。建立稅式支出預(yù)算，既有利于稅收優(yōu)惠政策的公開、透明，便于投資者了解政府鼓勵的行業(yè)而做出相應(yīng)的投資決策，也將稅式支出報告作為政府預(yù)算的一部分，向公眾提供一個及時的、可靠的、全面的、有分析的政府預(yù)算，其中的信息和數(shù)據(jù)能覆蓋整個財政行為范疇，提高財政資金分配的透明度。

[1]國家統(tǒng)計局.2008年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[Z].

[2]張晉武.中國稅式支出制度構(gòu)建研究[D].成都：西南財經(jīng)大學(xué)，2007.

[3]張培.中國稅式支出預(yù)算管理研究[D].廣州：暨南大學(xué)，2007.

[4][美]約翰·L·米克塞爾.公共財政管理：分析與應(yīng)用（第六版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2005.

[5]Executive Office of the President,Office of Management and Budget,Analytical Perspective,Budget of the United States Government,Fiscal 2006[M].Washington D.C.:U.S.GPO,2005.

Fiscal Transparency and Tax Expenditure Budget

BAI Yan-feng

Recently,the difference between the tax revenue of 2008 released by two departments has attracted great attention.The main reason for the difference is the huge tax expenditure in China.It is urgent to set up the tax expenditure budget in China to improve the fiscal transparency.

tax data;tax expenditure budget;fiscal transparency

F812.42

A

1673-8616（2010）01-0051-03

2010-01-08

[責(zé)任編校：李君安]