□文/張 瀾

近幾年來，我國提出以內(nèi)需和外需并重的政策。進(jìn)一步擴(kuò)大總需求，推進(jìn)市場化改革，從根本上調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大就業(yè)、提高資源利用效率，使我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入穩(wěn)定增長的軌道。上述變化直接引致了國債規(guī)模的擴(kuò)張，而國債償還高峰期的借新還舊壓力則進(jìn)一步加劇了這一擴(kuò)張趨勢。面對這種情況，一些人感到憂慮，認(rèn)為我國的國債規(guī)模過于龐大，增長過快；另一種源于凱恩斯主義國債非債的觀點(diǎn)認(rèn)為，國債不是債可以不斷借新還舊，因此可以不必考慮與顧忌其規(guī)模適度與否的問題。但是，關(guān)于國債規(guī)模以多大為好，是否存在一個具有客觀性質(zhì)的合理界限，一直存在著爭議。本文就我國國債規(guī)模問題進(jìn)行初步探討。

一、國債的適度規(guī)模理論分析

國債發(fā)行規(guī)模的合理限度，主要表現(xiàn)在:（一）國債的發(fā)行額不應(yīng)影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營對資金的需要，不應(yīng)影響居民消費(fèi)水平的逐步提高，即要盡量避免國債發(fā)行對企業(yè)投資或居民消費(fèi)的擠出，保障市場體系的正常運(yùn)行；（二）國債發(fā)行額應(yīng)與財(cái)政承債能力相適應(yīng)，避免損害財(cái)政收支的長期均衡，防止財(cái)政陷入債務(wù)危機(jī)。一般來說，國債規(guī)模超過合理的限度，是不利于經(jīng)濟(jì)增長或發(fā)展的。對此，許多人都對此做了較為深入的分析。從理論上說，國債的適度規(guī)模，是指國債規(guī)模處于這樣一種數(shù)量狀態(tài)下，即該狀態(tài)使國債的積極影響達(dá)到最大化。換言之，能使得國債的凈正面效應(yīng)達(dá)到最大化的國債規(guī)模，即為國債的適度規(guī)模。（圖1）

圖1

圖1中，X軸表示國債的規(guī)模，Y軸表示國債的凈正面效應(yīng)。在曲線OA段，在沒有國債發(fā)行時，國債規(guī)模為零，也就不存在國債的外在影響或效應(yīng)。隨著國債的發(fā)行及其規(guī)模的擴(kuò)大，在曲線達(dá)到拐點(diǎn)A以前，國債的凈正效應(yīng)隨著國債規(guī)模的擴(kuò)大而增長，到達(dá)A點(diǎn)時，國債的凈正效應(yīng)最大化；A對應(yīng)的國債規(guī)模為X軸上的A點(diǎn)，這一點(diǎn)即為理論上的最佳國債規(guī)模，或適度國債規(guī)模區(qū)間的中點(diǎn)。在曲線AB段，隨著國債規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其凈正面效應(yīng)反而下降，其負(fù)效應(yīng)就會明顯增加，從而使國債的總體正效應(yīng)呈一條下滑曲線，如果超出過多（經(jīng)過B點(diǎn)后凈正效應(yīng)為負(fù)），甚至將造成危機(jī)性的后果。

以上曲線表面上反映國債規(guī)模與國債效應(yīng)的關(guān)系，實(shí)際上體現(xiàn)的是國債規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，因?yàn)閲鴤?guī)模過大導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的衰退。許多經(jīng)驗(yàn)性材料告訴我們，越過A點(diǎn)之后國債正效應(yīng)的下滑曲線是相當(dāng)陡峭的，很快便是落入“債務(wù)陷阱”的階段。

二、國債規(guī)模指標(biāo)分析

由于國際上通用的衡量國債相對規(guī)模大小的最重要指標(biāo)是國債負(fù)擔(dān)率（國債余額對GDP之比）。該指標(biāo)反映了國家債務(wù)的相對規(guī)模，在其他條件不變的情況下，政府的國債負(fù)擔(dān)率越高意味著國民經(jīng)濟(jì)的應(yīng)債能力越差。例如，《馬約》中的規(guī)定作為警戒線，是為了歐共體成員國將財(cái)政赤字和債務(wù)保持在大致相同的水平，赤字率為3%和國債負(fù)擔(dān)率60%只是成員國限制線。為此，他們提出:只要債務(wù)融資的出發(fā)點(diǎn)是為了彌補(bǔ)財(cái)政赤字，且應(yīng)債主體有意愿并有能力購買國債，在利率不提高的情況下，就不會引起通貨膨脹。在這種情況下赤字和債務(wù)的規(guī)模可以相對大一些，并從次級赤字的角度提出將我國的限制線定在3%～5%之間，同時建議采用國家綜合負(fù)擔(dān)率監(jiān)控債務(wù)規(guī)模，提議將該控制線定為70%～75%。財(cái)政部國庫司（2004）通過研究發(fā)現(xiàn)，許多國家已超出了歐盟的標(biāo)準(zhǔn)。以國債相對規(guī)模為例，在1998年，意大利、日本和加拿大等國家的國債相對規(guī)模均高達(dá)100%左右；至2001年底，歐元區(qū)的國債相對規(guī)模為69.1%，歐盟15國為63.0%；而美國，早在2003年第二季度，國債相對規(guī)模就達(dá)到61.89%，目前仍有上升的趨勢。從赤字率看，發(fā)達(dá)國家赤字率超過3%的情況也非常多見，如美國1985～1995年的赤字率均在5%左右，而英國和法國在1995年的赤字率也達(dá)到了5.3%和6.4%。然而，即便是在上述情況下，這些國家的財(cái)政支付能力和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況也未出現(xiàn)大的問題。因此，關(guān)于國債規(guī)模的警戒性指標(biāo)，只是起警戒作用的一般性經(jīng)驗(yàn)指標(biāo)，并不一定與其他各國的具體情況吻合，特別是難以適應(yīng)對各國某個特定時期國債適度規(guī)模的判斷。單從某一指標(biāo)不足以得出國債規(guī)模是否適度的結(jié)論，而且有時出于種種原因，各種指標(biāo)之間會出現(xiàn)相互矛盾的情況。況且，這些警戒性指標(biāo)是從風(fēng)險控制角度來看待國債規(guī)模的，而不是從規(guī)模效應(yīng)角度來看待的。因此，判斷國債規(guī)模是否適度，從國債規(guī)模效應(yīng)角度出發(fā)，應(yīng)該更加注重分析國債規(guī)模的決定因素及國債規(guī)模變動對國民經(jīng)濟(jì)總量均衡、結(jié)構(gòu)合理化的影響，以及對投資與儲蓄和對財(cái)政金融狀況的影響。

三、我國國債規(guī)模現(xiàn)狀分析

判斷國債規(guī)模是否適度主要看國債的相對指標(biāo)，主要有:赤字率、國債負(fù)擔(dān)率、借債率、居民應(yīng)債能力、國債依存度、償債率等。前面幾項(xiàng)反映了國債的應(yīng)債能力，后幾項(xiàng)指標(biāo)反映了國債的償債能力。

（一）反映國債應(yīng)債能力的指標(biāo)分析

1、赤字率。赤字率反映了我國政府的實(shí)際收支流量狀況。在九十年代初期，我國的赤字率基本維持在1%以下；然而，在1998年實(shí)施積極財(cái)政政策以后，我國的赤字率迅速上升，由1998年的1.2%上升到2000年的2.9%，與歐盟3%的規(guī)定警戒標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)接近，但仍然在警戒線內(nèi)。隨著財(cái)政政策由積極轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)健，政府在確保財(cái)政收入穩(wěn)定增長的同時，開始嚴(yán)格支出管理，逐步規(guī)范政府支出行為。我國財(cái)政赤字絕對額和財(cái)政赤字率都已出現(xiàn)下降，相信當(dāng)前這種財(cái)政收支制度性調(diào)整對于改變現(xiàn)行這種政府債務(wù)不可持續(xù)運(yùn)行模式將起到關(guān)鍵性的作用。2001年為2.7%、2002年為 2.6%，2003年為 2.4%，2004年為 2%，2005為 1.6%，2006年為1.3%，2007年為0.8%。從賬面上看，我國目前的赤字水平并不可怕。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為，“我國計(jì)算赤字率的時候，運(yùn)用的赤字的數(shù)據(jù)是不包含用于還本付息部分的；如果按照《馬約》的計(jì)算方法，我國近年來已經(jīng)超過了5.5%的上限?！?/p>

2、債務(wù)負(fù)擔(dān)率。用于衡量一國國債規(guī)模大小的指標(biāo)是國債累積額占同年GDP的比重。它著眼于國債的存量，反映國債累積總量相對于同年經(jīng)濟(jì)總規(guī)模的比例關(guān)系。1994年以前國債更多是作為籌集政府資金、彌補(bǔ)財(cái)政赤字的手段。1995年頒布的《中國人民銀行法》規(guī)定，人民銀行不得對政府財(cái)政透支。因此，全部財(cái)政赤字必須以發(fā)行國債的方式彌補(bǔ)，國債余額迅速增加。到1998年，由于國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了持續(xù)的需求不足，中央政府在擴(kuò)大內(nèi)需中，財(cái)政向商業(yè)銀行增加發(fā)行1，000億元建設(shè)債券，發(fā)行7，838.7億元，國債債務(wù)負(fù)擔(dān)率9.29%。2001年開始，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭較好，但有效需求不足的問題依然存在，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的基礎(chǔ)尚不穩(wěn)固。2006年經(jīng)全國人民代表大會批準(zhǔn)，國債實(shí)行余額管理，國債籌資規(guī)模由新增國債籌資規(guī)模和還本國債規(guī)模構(gòu)成。2007年由于特殊的國際形勢，經(jīng)人大批準(zhǔn)，發(fā)行15，500億元特別國債，購買外匯。2007年債務(wù)余額為52，074.7億元，債務(wù)負(fù)擔(dān)率為20.24%。2009年全國財(cái)政赤字?jǐn)M安排合計(jì)為9，500億元，其中包含財(cái)政部代地方發(fā)債的2，000億元，列入地方財(cái)政赤字。

從國際上看，日本的國內(nèi)債務(wù)負(fù)擔(dān)率從 1999年到 2008年為 69.0%、75.7%、90.0%、102.6%、113.5%、125.7%、133.7%、132.9%、132.7%、134.1%。2008年德國的中央政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率為28.50%，美國的國內(nèi)債務(wù)負(fù)擔(dān)率為70.28%，英國中央政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率為61.10%，法國中央政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率為58.20%，印度中央政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率為55.10%，巴西中央政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率為66.70%。總體來說，我國債務(wù)負(fù)擔(dān)率不是很高。

3、國債借債率。它反映了當(dāng)年GDP對國債增量的負(fù)擔(dān)能力，國債借債率一般小于10%。我國國債借債率從九十年代中期以來，上升速度較大，特別是1998～2004年實(shí)行積極財(cái)政政策期間，由于不斷增發(fā)長期建設(shè)國債，國債借債率不斷增加。2005年以后由于穩(wěn)健財(cái)政政策的實(shí)行，長期建設(shè)國債的發(fā)行規(guī)模逐步減少，國債借債率也有所下降?？偟膩砜?，我國的國債借債率水平普遍低于發(fā)達(dá)國家，即使與借債率較低的法國、英國和加拿大相比，借債率水平也不高。雖然表面上看，我國國債的累積規(guī)模不大，但我國年度國債規(guī)模偏大且增速過快。發(fā)行規(guī)模由1994年的 1，028億元，上升到 2008年的8，558.2億元，年均增長16%，高于同期GDP增長率近6個百分點(diǎn)。而以美國為代表的西方國家，國債的余額之所以能達(dá)到如此高是經(jīng)過幾百年時間積累下來的。如果我國國債的發(fā)行規(guī)模按目前這樣的形式發(fā)展下去，我國國債的累積規(guī)模，很可能會達(dá)到難以控制的程度，且有可能趕上有著幾百年舉債歷史的西方發(fā)達(dá)國家。

（二）投資者承購國債的應(yīng)債能力

1、居民應(yīng)債能力。是指國債發(fā)行額占當(dāng)年城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額的比重，是從居民的儲蓄水平來考察國債發(fā)行規(guī)模的。我國居民是認(rèn)購國債的重要組成部分，居民手中的存款和現(xiàn)金是購買國債的主要來源。從1994年開始，我國國債發(fā)行額占城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額的比重不斷上升；到2004年達(dá)到最高值6.82%。隨后又逐年下降，2008年為3.93%。這些指標(biāo)反映的情況說明，我國居民個人購買國債的能力還比較強(qiáng)。近年來，盡管居民可選擇購買的金融資產(chǎn)增加了，這些指標(biāo)不能完全反映居民購買國債的能力和潛力，但仍然是居民購買國債的主要依據(jù)，也是在確定國債發(fā)行規(guī)模時不得不考慮的一個重要因素。

2、國債依存度。國債依存度指當(dāng)年國債發(fā)行額與當(dāng)年財(cái)政支出的比率，它表明當(dāng)年財(cái)政支出中有多少數(shù)額依賴當(dāng)年國債收入。該項(xiàng)指標(biāo)越高，表明財(cái)政支出對國債的依賴性越大，財(cái)政償債能力就越弱。國際上對國債依存度有一個模糊的經(jīng)驗(yàn)性的安全控制線，即國家財(cái)政的國債依存度（當(dāng)年國債發(fā)行額/國家財(cái)政總支出）控制線為15%～20%，中央財(cái)政的國債依存度（當(dāng)年國債發(fā)行額/中央財(cái)政支出）則為25%～30%。在2000～2008年間，我國國家債務(wù)依存度分別為2002年達(dá)到26.89%，2007年下降至16.03%?！霸?0世紀(jì)九十年代初期，美國的凈債務(wù)收入占中央財(cái)政支出的比重為20%左右，日本在八十年代前半期該指標(biāo)約為35%，英國在八十年代的一些年份中該指標(biāo)為10%左右，意大利在八十年代中期為27%左右，印度則達(dá)到37%左右。”與其他國家相比，這個比例不算高。但從我國中央財(cái)政債務(wù)依存度上看，卻是偏高的。中央債務(wù)依存度國家債務(wù)依存度的對比，恰恰反映了我國財(cái)政結(jié)構(gòu)中的一個突出問題:中央財(cái)政支出比重太低，而所有債務(wù)又都集中在中央財(cái)政這一級。從上述公式計(jì)算，債務(wù)負(fù)擔(dān)率的角度看，存在明顯不合理之處，為了更準(zhǔn)確地反映中央財(cái)政支出對國債的依賴程度，根據(jù)我國國債管理原理和其他國家的經(jīng)驗(yàn)，在計(jì)算中央財(cái)政的債務(wù)依存度時應(yīng)該扣除兩個部分:（一）國債轉(zhuǎn)貸資金轉(zhuǎn)入地方，應(yīng)由地方政府來承擔(dān)；（二）國債的還本都是通過發(fā)新還舊的方式解決，只有利息支付才計(jì)入經(jīng)常性支出。調(diào)整之前中央債務(wù)依存度2002年最高達(dá)到87.56%，2007年最低也為69.75%。重新定義的債務(wù)依存度大幅度下調(diào)，但與其他國家同類比重相比仍略顯偏高，其主要原因是分母偏小，即中央財(cái)政支出過小。

3、國債償債率。國債償債率反映了一年內(nèi)國債還本付息額與財(cái)政收入的比例關(guān)系，用當(dāng)年到期的國債還本付息額占當(dāng)年財(cái)政收入的比率來表示。國債償債率表明當(dāng)年的財(cái)政收入中必須拿出多少份額用于國債還本付息，該項(xiàng)指標(biāo)越高，說明債務(wù)償還越集中，國債結(jié)構(gòu)越不合理，從而國家的償債能力越弱。這一指標(biāo)按國際上公認(rèn)的安全線標(biāo)準(zhǔn)為8%～10%，按可比數(shù)據(jù)考察西方發(fā)達(dá)國家，就總的水平而言，償債率一般在7%～15%之間，他們的年度國債發(fā)行額和國債還本付息額都很大，但相對于巨額財(cái)政收入來說，數(shù)額仍然很少。從我國國債償債率的情況來看，我國1994年以前國債償債率都在警戒線（10%）以下，隨著通貨膨脹時期發(fā)行的高利率國債的逐步到期，我國國債還本付息額猛增，導(dǎo)致了國債償債率急劇增長，并在1998年達(dá)到峰值22.74%，大大超過國際公認(rèn)安全線的水平。雖然隨著近年來我國財(cái)政收入的逐步提高，國債償債率有所回落，但2008年國債償債率為10.99%，仍在國際水平之上。自九十年代以來，我國國債償債率都超過了國際公認(rèn)警戒線，這一方面是由于我國國債期限的設(shè)計(jì)不合理，在“發(fā)新債還舊債”的債務(wù)模式下導(dǎo)致債務(wù)還本付息過于集中；另一方面是由于在財(cái)政收入總量有限的情況下，國債規(guī)模的擴(kuò)張速度過快，債務(wù)成本過高。

4、我國國債可持續(xù)償還能力。我國國債還本采用借新還舊的方式，從2000年開始，國債利率列入經(jīng)常性預(yù)算。國際上的一般觀點(diǎn)認(rèn)為，只有國債利息的增加才真正體現(xiàn)國債負(fù)擔(dān)的增加。通過前述分析可知，只要國債發(fā)行的利率低于GDP增長率，就滿足國債穩(wěn)定負(fù)擔(dān)率條件，國債政策就是可以持續(xù)的。通過國債發(fā)行加權(quán)平均利率與GDP增長率，從1999～2008年看，我國國債的加權(quán)平均利率在2.83%～4.04%之間，1997年后，我國國債加權(quán)平均利率一直低于GDP增長率，而且差幅在逐年拉大?！笆晃濉逼陂g，我國經(jīng)濟(jì)將繼續(xù)保持平穩(wěn)快速的發(fā)展，GDP保持在7.5%左右。經(jīng)濟(jì)的高增長和國債發(fā)行利率的低水平，從而說明我國國債政策的可持續(xù)性。

四、國債應(yīng)債能力指標(biāo)與財(cái)政償債能力指標(biāo)的綜合

通過上面的分析可以看出，從不同角度分析國債規(guī)模，其結(jié)論可能不一致。如就國債依存度來說，我國國債規(guī)模顯得過大；但依據(jù)國債負(fù)擔(dān)率來說，我國國債數(shù)量還不多。由于一個國家的國債規(guī)模到底能夠達(dá)到多大取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、金融市場和國債市場的完善程度、人們對政府的信心、國債本身的使用效益等多種因素，而這些因素又是不斷發(fā)展變化的，債務(wù)指標(biāo)的國際警戒線是一個靜態(tài)指標(biāo)，它并不能隨著這些因素的變化而相應(yīng)調(diào)整，也就不能針對不同時期的經(jīng)濟(jì)情況，從整個經(jīng)濟(jì)狀況中來合理地對國債規(guī)模進(jìn)行判斷。由于我國與西方各國的經(jīng)濟(jì)體制和發(fā)展水平不同，在財(cái)政規(guī)則中確定的各項(xiàng)債務(wù)指標(biāo)也存在量的差異，因此將我國的各項(xiàng)債務(wù)指標(biāo)簡單對比，并據(jù)此判斷我國國債的適度規(guī)模具有一定的片面性。

根據(jù)上面對于我國國債規(guī)模的可持續(xù)發(fā)展分析可知，要保持國債規(guī)模的可持續(xù)性，使我國國債處于可控制的范圍之內(nèi)，關(guān)鍵在于兩個方面:

（一）控制財(cái)政赤字。因?yàn)閲鴤鶜w根結(jié)底是由財(cái)政赤字產(chǎn)生的，如果不考慮其他因素，財(cái)政赤字的增加，國債規(guī)模必然擴(kuò)大，因而控制財(cái)政赤字自然是控制國債規(guī)模風(fēng)險的基本措施。從我國財(cái)政赤字產(chǎn)生的原因來看，既有改革開放以來因財(cái)政收支制度不合理引起財(cái)政收入增長緩慢、財(cái)政支出壓力加大所導(dǎo)致的制度性因素，也有政策性因素。因此，要想從根源上控制我國國債規(guī)模就必須從這兩個方面入手，一方面通過規(guī)范政府收支行為，逐步避免財(cái)政收入相對減少而財(cái)政支出剛性增加的情況發(fā)生，消除我國財(cái)政赤字產(chǎn)生的制度因素；另一方面配合我國財(cái)政政策的逐步向穩(wěn)健財(cái)政政策轉(zhuǎn)型，將控制財(cái)政赤字和國債規(guī)模納入中長期財(cái)政的發(fā)展規(guī)劃中。

（二）保持國債利率低于經(jīng)濟(jì)增長率。從上文對我國國債規(guī)模狀況的分析中可知，國債利率超過經(jīng)濟(jì)增長率導(dǎo)致我國國債相對規(guī)模趨于無窮大，從而面臨較大的國債規(guī)模風(fēng)險。由于國債利率實(shí)際上體現(xiàn)了國債資金的使用成本大小，而經(jīng)濟(jì)增長率則間接反映了國債資金的使用效率大小。因此，一旦國債利率高于經(jīng)濟(jì)增長率，實(shí)際上就意味著國債資金的使用成本要高于國債資金的使用效率，顯然這種情況下的政府通過國債融資是不具有可持續(xù)性的。因此，為了確保我國國債利率低于經(jīng)濟(jì)增長率的水平，今后應(yīng)一方面通過完善和發(fā)展國債市場，提高國債的流動性，從而降低國債的利率水平和融資成本；另一方面應(yīng)通過調(diào)整國債投資方向，強(qiáng)調(diào)國債使用效益，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長，保持適度的高經(jīng)濟(jì)增長率。

總之，在一個國家一個時期的特定條件下，必然客觀存在著某種適度債務(wù)規(guī)模?，F(xiàn)實(shí)生活中，由于決定或影響適度債務(wù)規(guī)模的因素是多方面的，并且各種因素也處于不斷變化之中，因此并不存在唯一的、指導(dǎo)一切時期和一切國家的國債適度規(guī)模。但是，不同國家國債規(guī)模的發(fā)展趨勢及規(guī)律對我國國債規(guī)模合理性的判斷仍具有一定的參考價值。

[1]（英）凱恩斯.就業(yè)、利息和貨幣通論.商務(wù)印書館，1983.

[2]（美）薩繆爾森、諾德豪斯.經(jīng)濟(jì)學(xué).華夏出版社，1999.

[3]財(cái)政部國庫司.中國政府債務(wù)管理報告.中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2005.