○方齊云 王 斌

（華中科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430074）

中國電信行業(yè)的規(guī)制模式與選擇

○方齊云 王 斌

（華中科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430074）

中國電信行業(yè)的規(guī)制模式選擇既要體現(xiàn)一般的規(guī)制要求，還要體現(xiàn)中國電信業(yè)自身的特點(diǎn)。本文給出了中國電信業(yè)規(guī)制的一般模式內(nèi)容和具體模式設(shè)計(jì)，旨在尋找有效競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)制的最優(yōu)組合模式，期望對(duì)中國電信業(yè)的改革與發(fā)展實(shí)踐提供一種分析思路。

中國電信業(yè) 監(jiān)管 規(guī)制 模式

在我國歷次的電信業(yè)改革中，結(jié)構(gòu)失衡往往是改革的起因，但在改革之后，經(jīng)過一段時(shí)間的競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展，電信業(yè)又會(huì)陷入新一輪的結(jié)構(gòu)失衡中。因此，本文認(rèn)為對(duì)中國電信業(yè)的治理不能進(jìn)行簡(jiǎn)單的拆分、合并和重組，應(yīng)該對(duì)電信市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)與可能發(fā)生的結(jié)構(gòu)重組進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

一、規(guī)制的理論依據(jù)

1、自然壟斷產(chǎn)業(yè)的有效競(jìng)爭(zhēng)理論

傳統(tǒng)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，其根本特性是規(guī)模經(jīng)濟(jì)，但隨著技術(shù)和需求等因素發(fā)生變化，自然壟斷的邊界也隨之調(diào)整，競(jìng)爭(zhēng)成為自然壟斷產(chǎn)業(yè)的一個(gè)重要特性。但競(jìng)爭(zhēng)并不意味應(yīng)完全放棄規(guī)制，競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)還必須與壟斷環(huán)節(jié)融合。同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)在突出效率的同時(shí)，也應(yīng)該體現(xiàn)公平。因此，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的有效市場(chǎng)是指以有效競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)與規(guī)模兼容、競(jìng)爭(zhēng)與規(guī)制兼容、競(jìng)爭(zhēng)與壟斷兼容、國有與民營兼容、效率與公平兼容的自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)。這樣的市場(chǎng)既是市場(chǎng)機(jī)制作用的產(chǎn)物，又是政府適當(dāng)干預(yù)的結(jié)果。因此，自然壟斷產(chǎn)業(yè)有效市場(chǎng)是一種特殊的產(chǎn)業(yè)效率實(shí)現(xiàn)模式，它強(qiáng)調(diào)的是市場(chǎng)與政府的有機(jī)結(jié)合。

自然壟斷產(chǎn)業(yè)有效競(jìng)爭(zhēng)模式區(qū)分了自然壟斷業(yè)務(wù)和非自然壟斷業(yè)務(wù)，在非自然壟斷業(yè)務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)。有效競(jìng)爭(zhēng)所取得的績效正是非自然壟斷業(yè)務(wù)從壟斷到競(jìng)爭(zhēng)的轉(zhuǎn)變所帶來的。

2、規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論

1971年，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者施蒂格勒（Stigler）發(fā)表了《經(jīng)濟(jì)規(guī)制論》，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本范疇和標(biāo)準(zhǔn)分析方法開創(chuàng)了規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論。后來佩爾茲曼（Peltzman）和貝克爾（Becker）等人在其研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)展和完善了規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論。施蒂格勒運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法分析規(guī)制的產(chǎn)生，由此規(guī)制就成為經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的一個(gè)內(nèi)生變量，由規(guī)制需求和規(guī)制供給聯(lián)合來決定。施蒂格勒分析的最初前提是：強(qiáng)制力是政府的特有資源。利益集團(tuán)可以說服政府運(yùn)用強(qiáng)制力來為其謀利。另一前提是各規(guī)制機(jī)構(gòu)的行為選擇是理性的，都追求效用最大化。規(guī)制的供給與利益集團(tuán)收入最大化行為的要求相適應(yīng)，利益集團(tuán)可以通過規(guī)制來增加其收入。

3、競(jìng)爭(zhēng)與規(guī)制的選擇

引入競(jìng)爭(zhēng)可能是自然壟斷改革的趨勢(shì)，但在目前的技術(shù)水平和市場(chǎng)需求等因素的約束下，規(guī)制仍然是一種不可或缺的制度選擇。

競(jìng)爭(zhēng)與規(guī)制是相互補(bǔ)充的關(guān)系。在放松規(guī)制取得進(jìn)展的同時(shí)，要引入競(jìng)爭(zhēng)，政府還必須相應(yīng)地制定一些配套的規(guī)范與規(guī)則，使其能夠規(guī)制這種競(jìng)爭(zhēng)的進(jìn)入。這就意味著在引入競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，政府實(shí)際上應(yīng)該加強(qiáng)規(guī)制制度的建設(shè)，這就是規(guī)制重建的含義。引入競(jìng)爭(zhēng)后，政府對(duì)基礎(chǔ)部門的規(guī)制內(nèi)容往往不是減少，而是更多。因此，規(guī)制重構(gòu)對(duì)于能否形成有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局具有重要作用。

二、規(guī)制模式的分類

1、激勵(lì)性規(guī)制

由于存在信息不對(duì)稱，效率與信息租金可以說是一對(duì)共生的矛盾。因此，如果要獲得最好的規(guī)制政策，政府需要盡可能地利用企業(yè)的私有信息，通過設(shè)計(jì)特定的規(guī)制制度以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)規(guī)制。既允許被規(guī)制企業(yè)利用其信息優(yōu)勢(shì)，通過賦予其更多利潤支配權(quán)的方式，使其在一定程度上得到信息租金，以換得提高生產(chǎn)效率的激勵(lì)；同時(shí)，為了更好地利用被規(guī)制企業(yè)的私有信息，最佳的規(guī)制機(jī)制是通過提供這樣一種合同選擇，即或是較低產(chǎn)量但盈虧平衡的低強(qiáng)度激勵(lì)合約，或是最優(yōu)產(chǎn)量但利潤最大化的高強(qiáng)度激勵(lì)合約，從而在市場(chǎng)勢(shì)力與信息壟斷之間進(jìn)行取舍。

2、不對(duì)稱規(guī)制

不對(duì)稱規(guī)制的實(shí)質(zhì)是在打破壟斷引入競(jìng)爭(zhēng)的初期，為了盡快改變不對(duì)等的競(jìng)爭(zhēng)局面，政府對(duì)原有企業(yè)和新進(jìn)入企業(yè)給予不同的“待遇”：對(duì)掌握控制性網(wǎng)絡(luò)的原有企業(yè)實(shí)行比新進(jìn)入企業(yè)更嚴(yán)格的規(guī)制，或者說給新進(jìn)入者比原有壟斷經(jīng)營者更加優(yōu)惠的待遇。也就是一方面管住大的，另一方面扶植小的，以使新進(jìn)入者在政府的保護(hù)下盡快成長，成為能和原有企業(yè)相抗衡的競(jìng)爭(zhēng)力量，并最終形成有效競(jìng)爭(zhēng)的局面。

3、社會(huì)性規(guī)制

在放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的同時(shí)，對(duì)于某些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)也有必要加強(qiáng)或維持社會(huì)性規(guī)制。社會(huì)性規(guī)制是以保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康、環(huán)境保護(hù)和防止災(zāi)害為目的，通過對(duì)物品和服務(wù)的質(zhì)量及各種活動(dòng)制定一定的標(biāo)準(zhǔn)，并從根本上限制特定行為的規(guī)制。從本質(zhì)上說，社會(huì)性規(guī)制主要是為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的外部性（特別是外部不經(jīng)濟(jì)）、非價(jià)值性物品、信息不完全以及某些公共產(chǎn)品而設(shè)置的，以增進(jìn)社會(huì)福利為目的。

三、我國電信業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀

我國電信業(yè)的監(jiān)管是一個(gè)由監(jiān)管部門、監(jiān)管法規(guī)、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管目的等組成的一個(gè)系統(tǒng)工程。

1、監(jiān)管部門和法規(guī)

（1）電信監(jiān)管部門。負(fù)責(zé)電信行業(yè)監(jiān)管職責(zé)的中央政府部門主要有兩個(gè)。

第一，工業(yè)信息化部。主要負(fù)責(zé)制定并實(shí)施行業(yè)政策、法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，頒發(fā)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證，監(jiān)管電信運(yùn)營商的服務(wù)質(zhì)量，分配并管理頻譜、號(hào)碼等電信資源，制定各種電信服務(wù)資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，制定網(wǎng)間互聯(lián)及結(jié)算安排，維持運(yùn)營商之間公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。運(yùn)營商可實(shí)際收取的資費(fèi)則由其所在的省級(jí)通信管理局及省、自治區(qū)、直轄市的物價(jià)局共同制定。

第二，國家發(fā)展和改革委員會(huì)。與工信部共同為若干電信服務(wù)資費(fèi)制定政府指導(dǎo)價(jià)格，也負(fù)責(zé)批準(zhǔn)超過資本支出額的投資與融資項(xiàng)目，以及超過投資額的外商投資項(xiàng)目。

（2）監(jiān)管法規(guī)。第一，電信條例。電信條例于2000年9月25日起生效，該條例與電信業(yè)的現(xiàn)行制度及政策基本一致，而且更加精簡(jiǎn)明確。

第二，電信法。為了提供統(tǒng)一的監(jiān)管框架以鼓勵(lì)電信業(yè)有序發(fā)展，我國政府公布了電信法草案，并正在征求意見。電信法將會(huì)成為我國電信業(yè)的基本法規(guī)，為電信業(yè)提供監(jiān)管框架。

2、監(jiān)管目的和內(nèi)容

我國電信行業(yè)監(jiān)管最主要的特征是非對(duì)稱管制。非對(duì)稱管制的目的是促進(jìn)和規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，其監(jiān)管的主要內(nèi)容有四個(gè)方面。

（1）許可證。任何在中國兩個(gè)省份或以上提供基本電信服務(wù)與增值電信服務(wù)的運(yùn)營商必須向工信部申請(qǐng)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證。

（2）資費(fèi)管制。電信資費(fèi)分為政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)和市場(chǎng)價(jià)。固定和移動(dòng)電話月租費(fèi)和通信費(fèi)是工信部與發(fā)展改革委員會(huì)協(xié)商確定指導(dǎo)價(jià)范圍，由省級(jí)通信管理局與物價(jià)局厘定。

（3）網(wǎng)間互聯(lián)互通。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，主要電信運(yùn)營商不得拒絕其他運(yùn)營商與其電信網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行網(wǎng)間互聯(lián)的要求。網(wǎng)間互聯(lián)協(xié)議必須向工信部備案，未經(jīng)工信部事先批準(zhǔn)，任何網(wǎng)間互聯(lián)協(xié)議均不得單方面中止。

（4）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。工信部為電信終端設(shè)備及公共電信網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)設(shè)備制定行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，電信運(yùn)營商必須取得工信部及其他有關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)出的入網(wǎng)許可證。

此外，監(jiān)管內(nèi)容還包括資本投資、電信資源、服務(wù)質(zhì)量、普遍服務(wù)等。

四、中國電信業(yè)規(guī)制的具體模式

從我國電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的實(shí)際進(jìn)程看，整體上側(cè)重于打破壟斷引入競(jìng)爭(zhēng)、政企分開，目前我國電信產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)正發(fā)生顯著的變化，但規(guī)制體系的建設(shè)卻并沒有得到應(yīng)有的重視。因此，我國電信業(yè)規(guī)制可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)膭?chuàng)新或再構(gòu)。

1、政府規(guī)制改革的基本模式

在非自然壟斷環(huán)節(jié)充分利用市場(chǎng)機(jī)制，同時(shí)在自然壟斷環(huán)節(jié)建立科學(xué)合理的規(guī)制體系。

從改革的層次上大體可劃分為政府層面和企業(yè)層面。從政府層面來看，機(jī)構(gòu)改革包括組建獨(dú)立性的規(guī)制機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)構(gòu)兩個(gè)方面；從企業(yè)層面分析，主要包括產(chǎn)權(quán)改革和結(jié)構(gòu)改革。同時(shí)在電信產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性業(yè)務(wù)中，規(guī)制機(jī)構(gòu)還需對(duì)其進(jìn)行激勵(lì)性規(guī)制。另一方面，在放松進(jìn)入規(guī)制后，電信產(chǎn)業(yè)中的非自然壟斷性業(yè)務(wù)的有效競(jìng)爭(zhēng)還需要政府采取適當(dāng)?shù)姆菍?duì)稱規(guī)制措施。

圖1 我國電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革示意圖

2、建立綜合性的獨(dú)立電信規(guī)制機(jī)構(gòu)

我國電信產(chǎn)業(yè)的規(guī)制機(jī)構(gòu)是工業(yè)信息化部，雖然經(jīng)歷了政企分開的改革，但仍然和運(yùn)營商有著千絲萬縷的聯(lián)系。因此，規(guī)制部門不可能站在中立的地位制定和執(zhí)行法規(guī)，并且還常常忽視消費(fèi)者的利益。規(guī)制重建的重要任務(wù)是建立新的規(guī)制機(jī)構(gòu)，從根本上解決目前政府規(guī)制中存在的機(jī)構(gòu)重疊、多頭管理以及政企不分的問題。新的規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)立要體現(xiàn)獨(dú)立性、法制化、綜合化和透明性原則。

3、制定有效的規(guī)制政策

當(dāng)前，應(yīng)該把監(jiān)管的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)ヂ?lián)互通和普遍服務(wù)的規(guī)制。

（1）市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制。電信業(yè)的有效競(jìng)爭(zhēng)，關(guān)鍵在于把握好市場(chǎng)準(zhǔn)入的度。市場(chǎng)主體適度進(jìn)入的原則是：退出的社會(huì)成本最小化，不同業(yè)務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入的差異化，市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的動(dòng)態(tài)化。

（2）互聯(lián)互通規(guī)制?；ヂ?lián)互通規(guī)制是電信業(yè)競(jìng)爭(zhēng)得以順利進(jìn)行的關(guān)鍵，其規(guī)制涉及技術(shù)和經(jīng)濟(jì)兩方面，但關(guān)鍵是經(jīng)濟(jì)利益，特別是費(fèi)用結(jié)算之爭(zhēng)。

（3）普遍服務(wù)規(guī)制。引入電信競(jìng)爭(zhēng)以后，普遍服務(wù)面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。當(dāng)前電信改革中迫切需要解決的一個(gè)重要問題就是建立普遍服務(wù)的新機(jī)制。普遍服務(wù)新機(jī)制的主要內(nèi)容是建立普遍服務(wù)基金和相應(yīng)的管理體制。

（4）價(jià)格規(guī)制。從目前我國電信市場(chǎng)所處的發(fā)展階段來看，制定電信資費(fèi)應(yīng)該把握好社會(huì)福利與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平衡點(diǎn)，既實(shí)行上限管制，以維護(hù)消費(fèi)者的利益，也實(shí)行下限管制，以防止惡性價(jià)格戰(zhàn)的發(fā)生；在上下限區(qū)間內(nèi)，電信資費(fèi)水平可以由運(yùn)營商自主浮動(dòng)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的電信資費(fèi)市場(chǎng)形成機(jī)制。

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（責(zé)任編輯：李文斐）