劉 葭

(復旦大學，上海 200433)

城市水業(yè) PPP 項目的風險分擔研究

劉 葭

(復旦大學，上海 200433)

公私合伙制（即PPP）模式在城市水業(yè)項目中已經(jīng)得到廣泛的應用，公私雙方的合作方式和風險分擔是PPP項目成功的關鍵。在不同的合作關系中，公私雙方所承擔的風險種類和程度都有所不同。因此，只有理順PPP項目合作方式與風險分擔的對應關系，公共部門才能正確選擇PPP項目的合作方式和私營合作方。

PPP項目;合作方式;風險分擔

1 引言

在公共事業(yè)領域，由私人企業(yè)參與公共事業(yè)基礎設施的投融資、設計、建設或運營的方式通常被統(tǒng)稱為PPP（Public-Private Partnership），即公私合伙制。在這一機制中，項目的順利實施需要公共部門和私人企業(yè)的協(xié)調(diào)配合，但由于合作雙方的利益出發(fā)點不同，二者之間容易發(fā)生諸多矛盾。因此，用以規(guī)范雙方權、責、利的合同協(xié)議在PPP項目實施中起著至關重要的作用。而PPP項目合同的核心是確定公共部門和私人部門的合作方式和風險分擔。在某種程度上，科學合理的合作方式以及風險分擔機制是成功實施PPP項目的基礎。

目前，國內(nèi)外諸多學者和研究機構對PPP項目的合作方式以及風險分擔分別進行了廣泛而深入的研究。首先，從不同角度出發(fā)，PPP項目合作方式的分類不盡相同。例如，世界銀行從資產(chǎn)所有權、經(jīng)營權、投資關系、商業(yè)風險、合同期限等方面考慮，將PPP項目分為服務外包、管理外包、租賃、特許經(jīng)營、BOT/BOO和剝離六種模式[1]。Guash根據(jù)私人部門參與程度不同對PPP項目模式進行分類[2]。其中，應用最廣泛的PPP分類體系是由 the Canadian Council for Publlc-Private Partnerships 和the B.C. Taskforce on Publlc-Private 提出的[3]。

其次，國內(nèi)外對于PPP項目的風險分擔研究，主要集中在以下幾個方面：風險分擔的原則和談判過程、風險類型識別、風險如何分配的模型及其案例研究。Loosemore M提出了風險分擔的原則，即風險承擔者對風險有清醒的認識；有風險控制能力；有應對風險的能力和資源；有必要的風險意識，并愿意承擔風險；承擔風險有機會獲得適當?shù)慕?jīng)濟收益[4]。劉新平、王守清提出了風險分配的三原則：對風險最有控制力的一方控制風險；承擔的風險程度與所得回報相匹配；承擔的風險要有上限[5]。沙驥把PPP模式的風險分成商業(yè)風險、非商業(yè)風險和不可抗力風險，并且根據(jù)國際原則和經(jīng)驗，以及我國國情和項目實際情況等參考因素，對PPP項目的風險進行了分配[6]。李永強、蘇振民從參與主體的角度對政府部門、項目公司、投資人的風險進行了分析[7]。周云圣認為PPP項目實施的風險包括商業(yè)風險、財政風險、政治風險和其他風險[3]。在風險分擔的模型研究方面，Grimsey和Lewis提出了采購主體、項目出資人以及貸款人三方的風險調(diào)查和分析的模型，并應用于具體的污水處理設施項目[8]。李永強、蘇振民應用博弈論對政府部門與私營企業(yè)間如何分擔風險進行了研究，認為風險偏好系數(shù)較大的參與主體應當承擔項目融資風險[9]。Li Bing等試圖通過調(diào)查問卷的方式來確定影響PPP項目效率的主要因素以及各主體的風險分擔意愿[10]。A.Ng和Loosemore M以悉尼的新南鐵路為例，分析了公共部門和私人企業(yè)風險分擔的基本原理，并對如何進行風險分配提出了建議[11]。

雖然關于PPP項目風險分擔的研究已經(jīng)進入較為全面和深入的階段，但是現(xiàn)有研究主要基于所有公共事業(yè)行業(yè)的大背景下，對個別部門的風險研究并不多。實際上，各個公共事業(yè)行業(yè)均有其特殊性，在PPP項目實施中可能發(fā)生的風險及其控制機制也有所不同。因此，有必要對特殊領域的PPP項目風險分擔進行研究。同時，以往的研究只是將PPP項目合作方式概括為風險從公共部門向私人企業(yè)轉移的漸變過程，并沒有對各種合作方式的風險分配進行逐一描述。因此，本文將在已有研究的基礎上，就城市水業(yè)領域PPP項目的合作方式與風險分擔的對應關系進行研究。

2 城市水業(yè)PPP項目的合作方式

加拿大公私合作協(xié)會（Canadian Council for Public-Private Partnerships）認為，PPP模式是公共部門和私營企業(yè)的一種風險合作，它是根據(jù)各個合作者的專長，通過資源、風險和收益的適當分配來最好的滿足公共需要[6]。根據(jù)分配內(nèi)容的不同，PPP模式涵蓋了多種類型的合作方式。這些合作方式組成了一個連續(xù)體，見表1。

表1 城市水業(yè)PPP項目類型描述

3 城市水業(yè)PPP項目的風險識別與分析

3.1 城市水業(yè)的特點

與其他公用事業(yè)領域相似，城市水業(yè)也具有準公共產(chǎn)品特性、生活必需品特性以及壟斷經(jīng)營特性。此外，我國城市水業(yè)還具有某些特殊性：（1）水業(yè)產(chǎn)品具有低可替代性和低需求彈性的特點。城市供排水服務已經(jīng)成為維持人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)和生活的必需品，可替代性極小，且價格變化對需求的影響很小。這一方面要求水業(yè)經(jīng)營者向其經(jīng)營區(qū)域的所有用戶提供基本的廣泛而公平的水業(yè)服務，另一方面也預示著價格杠桿在水業(yè)領域的作用難以發(fā)揮，可能刺激經(jīng)營者通過提升價格來獲取超額利潤。（2）我國城市水業(yè)市場化改革目前還處于逐步推進階段，相關法律體系尚未健全，政出多門且政策多變是我國城市水業(yè)的現(xiàn)實情況。（3）資本的沉淀性、投資的專用性強。城市水業(yè)的運營必須借助于給排水管網(wǎng)，而投資、經(jīng)營管網(wǎng)是以巨大的沉淀成本為代價。（4）城市水業(yè)具有明顯的地域界限，難以建立跨區(qū)域供水管網(wǎng)。因此，城市水業(yè)的經(jīng)營企業(yè)必然受到所運營區(qū)域的發(fā)展水平、政府財力、居民消費水平等的影響。

我國城市水業(yè)的以上特點都將不同程度地對PPP項目可能發(fā)生的風險產(chǎn)生影響。下文將綜合已有相關研究，結合我國城市水業(yè)的特點，對城市水業(yè)PPP項目實施過程中存在的潛在風險進行識別并分析。

3.2 城市水業(yè)PPP項目的風險識別

風險是指由于某些隨機因素引起的投資項目的總體實際效果與預期效果之間的差異以及這種差異的程度和出現(xiàn)這種差異的可能性的大小。對于城市水業(yè)PPP項目而言，根據(jù)分類角度不同，PPP項目風險的分類也不同。從宏觀的角度看，可將PPP項目的風險分為三類：商業(yè)風險、非商業(yè)風險、不可抗力風險。

（1）商業(yè)風險

在水業(yè)項目建設過程中，從前期設計、施工到運營，由于人員的失誤、環(huán)境的變化等因素影響，有可能出現(xiàn)以下風險：

1） 施工風險：一是指由于技術落后或設計時錯誤、遺漏，造成施工技術方案不合理，安全措施不當?shù)?；二是施工過程中材料引發(fā)的風險，包括原材料、成品、半成品的供貨不足或拖延、數(shù)量差錯、質(zhì)量規(guī)格有問題、特殊材料和新材料的使用有問題、材料的損耗和浪費；三是設備引發(fā)的風險，包括施工設備供應不足、設備選型不配套、設備故障或安裝失誤等；四是由于上述原因造成的成本超支、施工工期拖延等風險。這些風險主要由施工單位承擔，屬于可控風險。

2） 運營風險：主要來源于項目運營過程中的運營費用高于預期，或者質(zhì)量低于預期或規(guī)定的水平。在污水處理PPP項目中，一旦實際進水水質(zhì)、水量與預期進水指標差異較大，可能大大降低污水處理設施的運行效率。這一風險的直接承擔者雖然是運營商，但政府可以通過明確告知區(qū)域的詳細發(fā)展規(guī)劃，使設施的設計符合未來區(qū)域污水處理的要求，以降低風險。

3） 收益風險：項目的產(chǎn)品（或是提供的服務）的價格和需求的變動以及市場競爭，會對未來收益的變化產(chǎn)生影響。如上文所述，城市水業(yè)的經(jīng)營范圍受到地域限制，如果當?shù)氐慕?jīng)濟狀況惡化或居民收入水平降低，可能對經(jīng)營者的收益產(chǎn)生一定影響。另外，新進入企業(yè)將加劇市場的競爭。但在城市水業(yè)領域，政府部門通常會承諾按公式調(diào)整的水價購買固定水量或污水處理服務，并且由于城市水業(yè)的自然壟斷性，行業(yè)準入門檻較高，政府部門也會對市場競爭采取限制措施，這部分風險可以由政府部門和運營者共同承擔。

（2）非商業(yè)風險

非商業(yè)風險是指由于政治、金融等外部環(huán)境變化而產(chǎn)生的風險。

1） 政治風險：一是規(guī)則和政策風險。規(guī)則和政策風險主要源于法律和經(jīng)濟因素引發(fā)的風險，包括法律和規(guī)則的變化、項目缺乏政府政策的支持等。例如，由于政策法規(guī)的變化而引起的項目成本增加風險，由于影響政策規(guī)定的因素很多，政府部門也難以掌控此類風險，但項目公司可以通過與有關部門談判，制定改進時間表，以減小損失。二是政治因素引發(fā)的風險，包括戰(zhàn)爭和騷亂、罷工、經(jīng)濟制裁，以及隨之而來的在經(jīng)濟方面的影響。例如，由于某種政治原因，政府部門對項目實行征用、沒收，或強制收購。在我國，改制后的供水企業(yè)常常要承擔原有職工身份置換、員工安置等遺留問題。如果職工對安置結果不滿，可能會影響項目公司的正常運營。三是獲準風險，PPP項目的建設必須得到東道國政府的授權或許可，這期間要經(jīng)過復雜的審批程序，花費相當長的時間。如果不能及時得到政府的批準，可能會造成項目運行延誤。四是爭端解決風險。在我國，關于城市水業(yè)的特許經(jīng)營合同究竟是行政合同還是經(jīng)濟合同的問題一直存在爭議，它直接關系到政府部門和私營企業(yè)發(fā)生糾紛時如何仲裁，這就使得合同雙方都要承擔爭端無法解決的風險。由于政府部門相對于私人企業(yè)處于強勢地位，私營合作方可以在合同條款中要求一個中立的仲裁機構來解決爭端。通過對以上幾種政治風險的分析可見，政府部門在控制政治風險方面有天然的優(yōu)勢，因此是這類風險的主要承擔者。

2） 金融風險：主要包括債務償付風險、外匯風險、利率風險。第一，資金籌措方式不合理、資金不到位、資金短缺等可能招致項目的債務償付風險。私營部門可能獨自承擔，政府也可對部分債務進行擔保。第二，當東道國貨幣的自由兌換、經(jīng)營收益的自由匯出政策發(fā)生變化或由匯率波動造成貨幣貶值時，項目公司的境外母公司將會利益受損。私營企業(yè)可能獨自承擔此類風險，也可以通過與政府部門達成固定匯率和保證外匯匯出的協(xié)議來避免此類風險。第三，在項目經(jīng)營過程中，由于利率變動直接或間接地造成項目價值降低或收益受到損失而產(chǎn)生的風險是利率風險。當采用浮動利率融資時，利率上升會導致項目生產(chǎn)成本提高；當采用固定利率融資時，市場利率降低會造成項目機會成本的提高[13]。

（3）不可抗力風險

指項目的參與方不能預見且無法克服、無法避免的事件對項目造成損害或毀滅的風險，如自然災害等。這種風險可以通過私營部門和政府部門投保進行規(guī)避。

4 城市水業(yè)PPP項目不同合作方式與風險分擔的對應關系

學界公認的風險分配原則是風險由最有能力評估、控制和管理風險的一方承擔，或者由擁有最優(yōu)風險規(guī)避、風險分散工具，或承擔風險成本最低的一方承擔[14]。當風險能較大程度地被控制時，風險應當由控制力最強的部門承擔；當風險在某種程度上不可控時，具備較強風險轉移能力或能以較低成本承擔風險的部門更適于承擔此風險。依據(jù)上述風險分配原則，通過上節(jié)對城市水業(yè)PPP項目中的風險識別和分析，可以對表1中各種PPP合作方式的風險分擔進行描述，詳見表2。

從表2可以看出，隨著私營企業(yè)在PPP項目中參與程度的逐漸提高，其所承擔的風險也相應增加。私營部門對政治風險、金融風險以及不可抗力風險的控制能力較弱，而政府部門有能力采取一定措施降低風險損害程度。因此，在租賃-建設-經(jīng)營等長期特許經(jīng)營模式中，私營部門可以通過合同協(xié)議條款將此類風險部分轉嫁給政府部門。

表2 城市水業(yè)PPP項目的合作方式與風險分擔的對應關系

5 結語

（1）通過剖析城市水業(yè)PPP項目的主要分類和潛在風險，描述了在各種合作關系中，政府和私營企業(yè)應當承擔的風險類型和相對程度?？蔀檎块T在選擇水業(yè)基礎設施PPP項目的合作方式和私營合作方提供一定的參考。

（2）在確定城市水業(yè)PPP項目合作方式時，政府部門應當首先分析具體項目的特征、性質(zhì)和外部條件，以及希望轉移給私營企業(yè)的風險，作為初步選擇合作方式的依據(jù)。

（3）在招標環(huán)節(jié)，政府部門應當綜合考慮投標人的風險承擔能力，在同等條件下，能承擔較大風險的私營企業(yè)是較優(yōu)選擇。

（4）確定私人合作方后，合作雙方應當根據(jù)自身承擔風險的能力進行談判，最終確認合作方式以及風險分配，達成合同協(xié)議，從而充分發(fā)揮雙方的優(yōu)勢，達到雙贏的目的。

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Study on Risk Share for Public-Private Partnership (PPP) Project of City Water Industry

LIU Jia
(Fudan University, Shanghai 200433, China)

PPP mode has been extensively used in city water industry and the cooperative mode and risk shares for public and private parties are the key of success for PPP project. In the different cooperation, the risk varieties and degree shared by both public and private are different. Therefore only the relationship between the cooperative mode and risk shares for PPP project should be managed correctly, then the public departments could correctly choose the cooperative mode and private ownership cooperative party for PPP project.

PPP project; cooperative mode; risk share

F283

A

1006-5377（2010）05-0035-04