肖興志 胡艷芳

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心,遼寧大連116025)

一、引言

“民以食為天,食以安為先”,食品安全事關(guān)國(guó)計(jì)民生,直接維系著億萬(wàn)人的生命健康,關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。自2001年以來(lái),中國(guó)食品安全事故頻頻見(jiàn)諸各類報(bào)刊:“毒大米”、“瘦肉精”、“地溝油”、“蘇丹紅一號(hào)”……2008年9月中旬爆發(fā)的三鹿奶粉三聚氰胺超標(biāo)事件更是震驚全國(guó),接二連三的食品安全事故再次嚴(yán)厲拷問(wèn)中國(guó)食品安全監(jiān)管體制。

食品安全事故的多發(fā)頻發(fā)使得食品安全日益被社會(huì)各界所關(guān)注。隨著食品產(chǎn)業(yè)鏈條的不斷延伸,影響食品安全的因素日益復(fù)雜。從目前研究方向看,這些因素大體包括三類[1]:一是表征因素,微生物污染以及化肥、農(nóng)藥、生長(zhǎng)激素的使用不當(dāng)致使有害化學(xué)物質(zhì)在農(nóng)產(chǎn)品中的殘留被指為食品安全的罪魁禍?zhǔn)?。二是過(guò)程控制因素,食品供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)的不安全因素是導(dǎo)致食品安全問(wèn)題的主要原因,如生產(chǎn)和加工過(guò)程中的不安全因素、包裝容器的污染及生產(chǎn)者摻假的“敗德”行為[2];中國(guó)食品流通市場(chǎng)的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化程度不高、食品安全控制的技術(shù)水平和管理水平低下導(dǎo)致食品在流通中的二次污染[3];消費(fèi)環(huán)節(jié)也是食品安全得到保證的重要一環(huán)[4][5]。三是制度體制因素,林鏑等比較研究中美食品安全監(jiān)管體制后認(rèn)為,中國(guó)食品安全體系尚在法律標(biāo)準(zhǔn)、組織體系、技術(shù)保障等方面與美國(guó)存在差距[6];李懷則系統(tǒng)分析了中國(guó)食品安全法律法規(guī)體系的建設(shè)[7];陳興樂(lè)認(rèn)為政府監(jiān)管體制與機(jī)制不到位、監(jiān)管信息不暢、部分監(jiān)管人員缺乏責(zé)任感、監(jiān)測(cè)與預(yù)警機(jī)制缺失等是中國(guó)食品安全監(jiān)管中存在的主要問(wèn)題[8]。

盡管很多研究人員開始關(guān)注中國(guó)食品安全監(jiān)管體制上的缺陷,但是關(guān)于如何激勵(lì)中央和地方各個(gè)監(jiān)管部門高效實(shí)施監(jiān)管的研究相對(duì)較少,而近年來(lái)中國(guó)食品安全事故頻發(fā)的內(nèi)在原因正是由于監(jiān)管的激勵(lì)機(jī)制缺失。中國(guó)現(xiàn)有體制下主要負(fù)責(zé)食品安全的監(jiān)管機(jī)構(gòu),如農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、商務(wù)部等,按一般化對(duì)等分權(quán)的縱向配置原則,各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)受地方政府的直接領(lǐng)導(dǎo),上級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)上的監(jiān)督,地方政府出于增加地方財(cái)政收入的考慮以及對(duì)本地GDP的片面追求,越位干預(yù)地方各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管活動(dòng),使得中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目標(biāo)被扭曲,監(jiān)管政策無(wú)法落到實(shí)處;同時(shí),各地食品企業(yè)利潤(rùn)最大化的終極目標(biāo)可能會(huì)使其減少對(duì)安全生產(chǎn)的投入以求降低生產(chǎn)成本。這樣一來(lái),中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)、地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)和食品企業(yè)等主體追求的利益不一致,導(dǎo)致對(duì)有關(guān)食品安全政策的理解和落實(shí)存在差異,也就是說(shuō),目前中國(guó)的食品安全監(jiān)管仍處于一種激勵(lì)不相容的狀態(tài),因此,亟需在是規(guī)制過(guò)程中引入激勵(lì)相容機(jī)制,使得各方利益趨于一致,令監(jiān)管更有成效,從而減少食品安全事故的發(fā)生。

二、激勵(lì)相容理論及模型的條件

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,每個(gè)理性“經(jīng)濟(jì)人”都會(huì)盡力追求自身利益的最大化,個(gè)人行為按有利于自身利益的規(guī)則行動(dòng),在這種情況下,如果能有一種制度安排,使“經(jīng)濟(jì)人”追求個(gè)人利益的行為恰好與集體實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化的目標(biāo)相吻合,這種制度安排就是所謂的“激勵(lì)相容”。任何有效的激勵(lì)相容機(jī)制的設(shè)計(jì),均需要滿足兩個(gè)約束條件:第一,參與約束,即代理人執(zhí)行契約后所獲得的效用不能低于其預(yù)定效用;第二,激勵(lì)相容約束,即代理人以自身效用最大化原則選擇的行動(dòng)其結(jié)果也使委托人的效用最大化。激勵(lì)相容理論已經(jīng)逐漸被認(rèn)識(shí)和接受為是任何經(jīng)濟(jì)體制都需要具備的性質(zhì)。

在食品安全監(jiān)管中引入激勵(lì)相容機(jī)制,需要確定涉及到的相關(guān)利益主體。從監(jiān)管鏈條來(lái)看,主要涉及三個(gè)主體:中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)、地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)和食品企業(yè)。中國(guó)目前食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局、國(guó)家工商行政管理局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、商務(wù)部等,為了分析問(wèn)題和建立模型的需要,本文將所有在中央層面負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的部門統(tǒng)稱“中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。而在地方,由各部門的直屬機(jī)構(gòu)及分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管,地方政府負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)工作,因此模型中將地方層面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)加以合并,統(tǒng)一由“地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)”來(lái)代替,且限定為縣一級(jí)政府。模型中“食品企業(yè)”僅指食品生產(chǎn)和加工企業(yè)。本文在此基礎(chǔ)上,建立中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)——地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)、地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)——食品企業(yè)兩個(gè)層次的激勵(lì)相容模型。

三、中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)與地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的激勵(lì)相容機(jī)制設(shè)計(jì)

根據(jù)中國(guó)目前的實(shí)際情況,中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)委托地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)食品企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管,中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)從降低食品安全事故發(fā)生率得到的效用為U(q),q為食品安全事故發(fā)生數(shù),其中,U′＜0,U″＞0。中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)法觀察到地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)食品企業(yè)的真實(shí)監(jiān)管成本,但以下的事實(shí)是雙方的共識(shí):即地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成本可以分為直接成本F(e)和間接成本C(e)兩部分。直接成本是其對(duì)食品企業(yè)是否安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督所發(fā)生的成本;間接成本是由于地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度不夠或沒(méi)有完成監(jiān)管任務(wù)被中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)后,對(duì)其進(jìn)行處罰所發(fā)生的成本。此外,設(shè)努力程度為e,e∈{eh,el},即地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能是高效努力的(eh),也可能是低效努力的(el),概率分別是m和1-m。

在此,根據(jù)Jean-Jacques Laffont的契約時(shí)序,中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)委托地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)針對(duì)食品安全實(shí)施監(jiān)管,并提供一組契約,對(duì)于后者是否高效努力完成監(jiān)管任務(wù)等信息,前者無(wú)從獲得,即契約提供之時(shí),兩級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間已經(jīng)存在信息不對(duì)稱[9](P20)。

若兩級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息是對(duì)稱的,那么最優(yōu)的食品安全事故發(fā)生數(shù)可以在中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)的邊際效用等于地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的邊際成本處得到[9](P21—27)。而現(xiàn)實(shí)的情況通常是,令地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)效用最大化的目標(biāo)通常與中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)保證全國(guó)食品安全的最終目標(biāo)不一致,從而不能達(dá)到最優(yōu)的食品安全事故發(fā)生數(shù)。為了確保地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)高效努力完成監(jiān)管任務(wù),需要引入激勵(lì)相容機(jī)制,使得地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)自利的行為選擇結(jié)果也使中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)的利益最大化。則中央和地方兩級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要訂立一種契約,若后者按前者的各項(xiàng)要求高效努力的實(shí)行監(jiān)管,使得本地食品安全事故發(fā)生數(shù)控制在一個(gè)合理范圍內(nèi),前者則給予后者獎(jiǎng)勵(lì)——增加對(duì)該地區(qū)用于食品安全監(jiān)管方面的轉(zhuǎn)移支付,此時(shí)形成二者之間的正向激勵(lì);而對(duì)于地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)不予以配合的事項(xiàng),比如表面接受任務(wù)而實(shí)際上消極懈怠,疏于監(jiān)管,甚至與食品企業(yè)合謀結(jié)成利益共同體等,中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)相應(yīng)地予以處罰,減小相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額,甚至予以罰款,以此形成中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)與地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的負(fù)向激勵(lì)[10]。那么在這種獎(jiǎng)罰分明的契約機(jī)制下,中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)每年根據(jù)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作表現(xiàn)和工作效果給予其一定的轉(zhuǎn)移支付(可正可負(fù),罰款即看成是轉(zhuǎn)移支付取負(fù)數(shù)),轉(zhuǎn)移支付的多少與地方食品安全事故發(fā)生數(shù)直接聯(lián)系,故設(shè)中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)移支付為t(q),且與食品安全事故發(fā)生數(shù)q呈反向關(guān)系。

由于信息不對(duì)稱的存在,中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否高效監(jiān)管只能通過(guò)對(duì)地方食品安全事故發(fā)生數(shù)的觀測(cè)。假設(shè)q在符合現(xiàn)實(shí)的范圍內(nèi)有n個(gè)不同的取值,且滿足q1＜q2＜……＜qn,設(shè)Pik表示在地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)努力程度為ek(k=h,l)的情況下,食品安全生產(chǎn)事故為qi的概率,其滿足

在此假定中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)都是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的偏好者,那么最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)要求每一方都承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn),則中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)激勵(lì)相容的最優(yōu)規(guī)劃問(wèn)題可以表示為:

該激勵(lì)相容問(wèn)題的約束條件為參與約束(IR)和激勵(lì)相容約束(IC):

其中,ˉu0為地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)表面接受契約而實(shí)際不付出行動(dòng)所得到的保留效用水平。

下面利用拉格朗日乘數(shù)法求解這個(gè)最優(yōu)化問(wèn)題。令λ、μ(λ,μ＞0)分別為IR和IC的拉格朗日乘數(shù),構(gòu)造拉格朗日方程并對(duì)t(q)求導(dǎo),一階條件為:

中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以選擇一個(gè)參照的食品安全事故發(fā)生數(shù)q*,可以肯定的是,中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)期望地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)總是高效努力的,但在信息不對(duì)稱的條件下,地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)際的努力程度只能是e*(e*的具體數(shù)值中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)從獲得),從而有則中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)的最優(yōu)規(guī)劃問(wèn)題得到簡(jiǎn)化,并由此得到一個(gè)在q*發(fā)生時(shí),中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)移支付最優(yōu)值t*(q),我們稱之為參照的地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)最優(yōu)收入。

設(shè)ν=p(eh)(υ＞0)為中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)選擇了eh的先驗(yàn)概率,ν′=p(eh|q0)(ν′＞0)則后驗(yàn)概率,根據(jù)貝葉斯法則可以推出:

由于t(q)與q呈反向關(guān)系,則當(dāng)q0＞q*時(shí),有t(q0)＜t(q*),即地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)在其被觀測(cè)到的產(chǎn)出(食品安全事故發(fā)生數(shù))為q0時(shí)可以獲得的收入小于參照的最優(yōu)收入,則可以認(rèn)為地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)選擇el時(shí)q0出現(xiàn)的概率大于其選擇eh時(shí)q0出現(xiàn)的概率[11](P248—254),即pil＞pih,那么由于 ν,ν′均大于零,則ν′＜ν。因此,當(dāng)被觀測(cè)到的食品安全事故實(shí)際發(fā)生數(shù)q0大于參照的發(fā)生數(shù)q*時(shí),中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)選擇高效努力eh的后驗(yàn)概率小于先驗(yàn)概率。鑒于此,完全可以認(rèn)為此時(shí)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒(méi)有以高效努力實(shí)施監(jiān)管,應(yīng)該受到處罰。

中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管不力的嚴(yán)重程度予以不同的處罰,對(duì)于嚴(yán)重失信的地方監(jiān)管機(jī)構(gòu),除了減少轉(zhuǎn)移支付及罰款之外,相關(guān)人員還應(yīng)該被免職,情節(jié)嚴(yán)重的追究其刑事責(zé)任。這樣就使得地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成本C(e)趨于無(wú)窮大,從而使其獲得的凈效益t(q)-C(e)-F(e)趨于負(fù)無(wú)窮。面對(duì)這種契約,地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)如果存在僥幸心理,則很有可能付出極大的代價(jià),因此,其最優(yōu)選擇就是按照中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求高效努力地對(duì)食品企業(yè)實(shí)施監(jiān)管。

四、地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)與食品企業(yè)之間的激勵(lì)相容機(jī)制設(shè)計(jì)

在地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)與食品企業(yè)形成的委托代理關(guān)系中,假定地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)總是高效努力實(shí)施監(jiān)管以期降低事故發(fā)生率,而食品企業(yè)通常受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使為了降低成本而減少在安全生產(chǎn)方面的投入。由于食品企業(yè)擁有自身是否安全生產(chǎn)等私人信息,為保證二者目標(biāo)和利益趨于一致,地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要同食品企業(yè)簽訂一項(xiàng)契約:對(duì)于一定時(shí)期內(nèi),安全生產(chǎn)并且無(wú)食品安全事故的食品企業(yè),地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)其一定數(shù)額的資金,并適當(dāng)提供稅收減免或稅率優(yōu)惠的政策,鼓勵(lì)該企業(yè)繼續(xù)提供安全可靠的食品;而對(duì)于那些違規(guī)生產(chǎn)且時(shí)有安全事故發(fā)生的食品企業(yè),地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)視情節(jié)嚴(yán)重程度給予其相應(yīng)的處罰:罰款、勒令停產(chǎn)整頓甚至吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照并追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任(由于這里需要將懲罰的力度量化,因此模型中涉及的處罰僅包括罰款)。在這種獎(jiǎng)罰分明的契約機(jī)制下,設(shè)食品企業(yè)最終所能獲得的獎(jiǎng)金為

為了方便分析問(wèn)題,設(shè)食品企業(yè)自身努力程度為e,e∈{eh,el},由于其努力程度屬于私人信息,處于信息弱勢(shì)的地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)法獲得,因此,地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)只能通過(guò)觀測(cè)食品企業(yè)在安全生產(chǎn)方面的投資額(I)(其中包括安全生產(chǎn)的設(shè)施建設(shè)、設(shè)備投入、為確保生產(chǎn)工人的健康做出的努力等投資)來(lái)進(jìn)行監(jiān)督。地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)從食品企業(yè)加大安全生產(chǎn)投入中獲得的效用為U0(I),其中,U′0＞0,U″0＜0。則地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)和食品企業(yè)的期望效用函數(shù)可以分別表示為:

按照我們前面所假設(shè)的契約時(shí)序,委托人地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)在獲知代理人食品企業(yè)的類型前,向后者提供一組契約,因此,地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)采用期望效用的形式計(jì)算其收益,則其激勵(lì)相容的最優(yōu)規(guī)劃問(wèn)題可以表示為:

對(duì)于食品企業(yè)來(lái)說(shuō),同樣存在兩個(gè)約束條件:即參與約束和激勵(lì)相容約束。下面按照與分析中央和地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系相同的方法,由地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況選擇一個(gè)參照的安全投資額I*,并通過(guò)觀察I*與I0的關(guān)系,利用貝葉斯法則來(lái)確定食品企業(yè)是否高效努力的實(shí)施安全生產(chǎn),這一過(guò)程與上面的分析使用的方法完全一樣。當(dāng)食品企業(yè)實(shí)際用于安全生產(chǎn)的投資額I0小于參照的投資水平I*時(shí),地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為食品企業(yè)選擇高效努力的后驗(yàn)概率小于先驗(yàn)概率。鑒于此,可以認(rèn)為,食品企業(yè)沒(méi)有以高效努力來(lái)保證安全生產(chǎn),它面臨的是趨向負(fù)無(wú)窮的成本。面對(duì)這樣的契約,食品企業(yè)的最優(yōu)選擇只能是以高效的努力來(lái)保證安全生產(chǎn),提供可靠的食品。

五、結(jié)論及政策建議

本文構(gòu)建了中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)——地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)、地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)——食品企業(yè)兩個(gè)層次的激勵(lì)相容模型,試圖從中尋求各方主體利益趨于一致的條件。在兩個(gè)模型中可以看到,從中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)到食品企業(yè),符合激勵(lì)相容的主要是負(fù)向激勵(lì),比如對(duì)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)公務(wù)人員瀆職的責(zé)任追究以及對(duì)食品企業(yè)無(wú)視安全隱患進(jìn)行生產(chǎn)的嚴(yán)厲懲罰。由于食品安全規(guī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)性的、多主體的復(fù)雜工程,本文是在諸多假設(shè)條件下對(duì)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行簡(jiǎn)化后構(gòu)建的委托——代理模型,僅僅是對(duì)激勵(lì)相容理論在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域運(yùn)用的初步理論探析。根據(jù)本文建立的模型,可以得到如下幾點(diǎn)啟示:

(一)應(yīng)由中國(guó)食品安全委員會(huì)統(tǒng)領(lǐng)食品安全監(jiān)管工作

通過(guò)前文模型分析可以看出,只有中央層面各監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一其目標(biāo)和利益,才能在各自職權(quán)范圍內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)和激勵(lì)下屬機(jī)構(gòu)開展地方食品安全監(jiān)管工作。目前,負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的部門多達(dá)十余個(gè),由于采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式,容易造成多頭管理,部門利益沖突等問(wèn)題,同時(shí)又缺少一個(gè)真正能夠協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門利益的機(jī)構(gòu),中央層面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的目標(biāo)和利益都不盡相同,指導(dǎo)并激勵(lì)地方監(jiān)管工作高效開展更是無(wú)從談起。2009年2月28日出臺(tái)的《食品安全法》中雖然提出由國(guó)務(wù)院成立食品安全委員會(huì),但是并未對(duì)其具體職責(zé)做出詳細(xì)規(guī)定,負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)的仍是衛(wèi)生行政部門。而衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部等部門在橫向配置上屬于平級(jí)關(guān)系,由衛(wèi)生部門協(xié)調(diào)彼此之間的關(guān)系難免遇到阻礙,不利于監(jiān)管工作的有效開展。因此,為了協(xié)調(diào)中央各監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的利益,加強(qiáng)部門交流與合作,可以考慮由中國(guó)食品安全委員會(huì)協(xié)調(diào)相關(guān)各部委的責(zé)任,統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、管理與食品安全有關(guān)的全部工作。

(二)中央和地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間實(shí)行垂直管理

現(xiàn)有體制的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)受地方政府的直接領(lǐng)導(dǎo),上級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)只是業(yè)務(wù)和技術(shù)上的領(lǐng)導(dǎo),而食品安全法草案的三審稿中也規(guī)定地方政府作為地方各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)者,在增加本級(jí)財(cái)政收入及提高本地GDP的利益驅(qū)使下,地方政府難免會(huì)為了保護(hù)本地食品企業(yè)而干預(yù)甚至阻礙食品安全監(jiān)管工作。因此,可以考慮推行主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)各個(gè)層級(jí)之間實(shí)行垂直管理,不受地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)管轄,直接由上級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)全面領(lǐng)導(dǎo)[12]。

(三)加大對(duì)違規(guī)食品企業(yè)的懲罰力度

從模型中可以看出,在地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)與食品企業(yè)之間訂立的契約中,只有加大對(duì)違規(guī)生產(chǎn)的食品企業(yè)懲罰力度,使得其成本趨于負(fù)無(wú)窮,才能激勵(lì)企業(yè)加大安全投入保障安全生產(chǎn)。新出臺(tái)的《食品安全法》中規(guī)定的對(duì)于違規(guī)食品企業(yè)處罰金額大多是兩千元以上五萬(wàn)元以下人民幣,最多不過(guò)涉案金額的十倍,相對(duì)于違規(guī)操作攫取的高額利潤(rùn)來(lái)說(shuō),這樣的處罰力度仍然顯得過(guò)輕。因此,應(yīng)該繼續(xù)加大對(duì)企業(yè)的處罰力度,比如,發(fā)現(xiàn)一次嚴(yán)重食品造假行為,按國(guó)際通則永遠(yuǎn)逐出本行業(yè);由于產(chǎn)品質(zhì)量不合格甚至含有對(duì)人體有害物質(zhì)并危害到人體生命健康的企業(yè),應(yīng)當(dāng)予以重罰,情節(jié)特別嚴(yán)重的,吊銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照,并且企業(yè)主要負(fù)責(zé)人終身不得從事食品行業(yè);對(duì)無(wú)證無(wú)照的“黑窩點(diǎn)”要追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任等等。

(四)在食品安全監(jiān)管體制中引入問(wèn)責(zé)制

通過(guò)前文建立的模型發(fā)現(xiàn),對(duì)于地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)及食品企業(yè)的激勵(lì)主要是負(fù)向激勵(lì)。若地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒(méi)有高效努力完成監(jiān)管任務(wù)從而使該地食品安全事故頻發(fā),上級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)視嚴(yán)重程度對(duì)其進(jìn)行處罰,追究相關(guān)人員的責(zé)任。因此,在各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)中引入問(wèn)責(zé)制十分必要。不僅對(duì)濫用、誤用公共權(quán)力的越職行為和未利用公共權(quán)力的缺職行為問(wèn)責(zé),而且要對(duì)故意推諉扯皮的不作為問(wèn)責(zé)。問(wèn)責(zé)制的引入,不僅可以防止尋租行為,還可以激勵(lì)各級(jí)監(jiān)管部門的公職人員認(rèn)真履行職責(zé)[13],加強(qiáng)對(duì)食品安全事故的預(yù)防和處理,更好的實(shí)現(xiàn)政府的監(jiān)管目標(biāo)。

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