顧永紅 楊五洲

(1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院,湖北 武漢430073;2.西南財(cái)經(jīng)大學(xué)MBA中心,四川成都 610074)

人們?yōu)榱艘?guī)避風(fēng)險(xiǎn),運(yùn)用各種技術(shù)手段,探索、總結(jié)了許多預(yù)測和防范風(fēng)險(xiǎn)的措施與方法,形成了一些有效的制度安排。這些制度安排大致遵循兩種思路:一是“不要把所有雞蛋放在一個(gè)籃子里”,二是通過保險(xiǎn)來分散風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)人們主動(dòng)涉足風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域時(shí),如面臨可能發(fā)生的疾病、意外傷害、財(cái)產(chǎn)損失時(shí),通常遵循后一種思路［1］(P5)。保險(xiǎn)是消除風(fēng)險(xiǎn)或降低風(fēng)險(xiǎn)的一種制度安排,但是保險(xiǎn)制度并非完美無缺,它與所有新制度一樣,在解決已有問題的同時(shí)也帶來了新的問題?；谶@種缺失才有了本文對農(nóng)民工抗風(fēng)險(xiǎn)能力的評估。

一、農(nóng)民工社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源探析

(一)農(nóng)民工具有與就業(yè)不穩(wěn)定相關(guān)的臨時(shí)性

我國采取的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和以戶籍制度為主的人口靜態(tài)管理模式,阻礙了城鄉(xiāng)之間的勞動(dòng)力流動(dòng),形成了一個(gè)半封閉的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流動(dòng)受限于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)潛力的釋放,在農(nóng)民工由農(nóng)村向城市流動(dòng)過程中,進(jìn)城就業(yè)不穩(wěn)定是其流動(dòng)的常態(tài)。農(nóng)民工流動(dòng)的不穩(wěn)定性演化出農(nóng)民工的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、生活費(fèi)用來源不穩(wěn)定以及家庭貧困化趨向。在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,農(nóng)民工流動(dòng)形式和流動(dòng)規(guī)模各不相同,但都表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間的“亦工亦農(nóng)”流動(dòng)和城市間的職業(yè)工種的改變:既有在比較利益級差導(dǎo)向下大量農(nóng)村人口涌入城市的“向心式”流動(dòng),又有在城市環(huán)境質(zhì)量下降時(shí)農(nóng)民往返于工作地點(diǎn)和居住地點(diǎn)之間的“鐘擺式”流動(dòng);也有大城市高集聚效應(yīng)和高輻射效應(yīng)帶來的功能性梯級流動(dòng),又有功能性相似的城市之間的同級流動(dòng)。無論哪種流動(dòng)方式,都決定了農(nóng)民工就業(yè)、居所的不穩(wěn)定性,以此產(chǎn)生眾多問題即形成了風(fēng)險(xiǎn)沖擊。

在農(nóng)民工結(jié)束城市中的打工生涯回流到農(nóng)村的時(shí)候,這種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)潛力釋放受限的因素引發(fā)了回流農(nóng)民工尋求可持續(xù)性生存方式的困境［2］。這時(shí)農(nóng)民工面對的將不再是個(gè)體性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),而是以缺乏后續(xù)發(fā)展能力的農(nóng)民工家庭面對的群體性系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)城市社會(huì)保障供給制度排斥農(nóng)民工群體

一般來說,農(nóng)民工流動(dòng)的集聚量和擴(kuò)散量與城市的功能呈顯著相關(guān)關(guān)系。城市較大的經(jīng)濟(jì)就業(yè)容量吸引著從事各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的農(nóng)民工流入城市。城市企業(yè)雇主也樂于聘用農(nóng)民工,原因是農(nóng)民工平均成本低于城市勞動(dòng)力。據(jù)測算,一個(gè)城市勞動(dòng)力成本大體等于2個(gè)甚至2個(gè)以上的農(nóng)民工的人工成本。這種用工成本的顯著差異主要來源于我國城市就業(yè)制度與福利制度、保障制度的三位一體、高度重合特性,但進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民處于社會(huì)保障和單位社會(huì)保障的圈子之外［3］。

這種用工需求與農(nóng)民工保障給予量的不協(xié)調(diào)無法為農(nóng)民工構(gòu)筑社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的立體防線。農(nóng)民工在城市缺乏基本的社會(huì)保障和公共服務(wù),缺乏正常的權(quán)利保障;農(nóng)民工收入持續(xù)相對下降,缺乏基本的醫(yī)療衛(wèi)生條件;實(shí)際失業(yè)率和貧富差距都已經(jīng)達(dá)到或超過國際公認(rèn)的警戒線,等等。這些復(fù)雜的矛盾日趨嚴(yán)重化、顯性化,社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)潛伏于農(nóng)民工群體,其造成社會(huì)不穩(wěn)定因素增多,同時(shí)更是釀成社會(huì)危機(jī)的不確定因子。

(三)農(nóng)民工基本享受不到城市政府提供的公共服務(wù)

一是農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育困難。農(nóng)民工家庭父母長期在外打工,留守農(nóng)村的孩子缺乏良好的教育,綴學(xué)、失學(xué)人數(shù)不斷增多［4］。二是城市政府無法為農(nóng)民工居住集中區(qū)域提供有效的公共管理服務(wù)。農(nóng)民工落腳于近郊區(qū)尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶的概率遠(yuǎn)高于在城市市中心的可能性,但是農(nóng)民工流動(dòng)的平均密度則是市中心遠(yuǎn)高于近郊區(qū)。農(nóng)民工這種居住特點(diǎn)成為城市政府提供公共管理服務(wù)的“陽光普照不到的獨(dú)立王國”。三是城市政府無法控制農(nóng)民工生活居住區(qū)的“常態(tài)管理”。亂搭亂蓋,擺攤占鬧市、擠便道,不僅影響市容市貌,還造成火災(zāi)和交通隱患。農(nóng)民工集中居住的臨時(shí)工棚附近、出入地帶連同施工現(xiàn)場,往往是垃圾遍地、蚊蠅孽生、臭水橫流,是城市中臟亂差的死角,成為各種疾病滋生的傳播源。農(nóng)民工自身也是各種傳染性疾病的主要傳播者,城市衛(wèi)生防疫管理工作基本上是“真空”狀態(tài)。

二、農(nóng)民工的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及結(jié)構(gòu)識(shí)別

農(nóng)民工面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要由其進(jìn)入城市后的就業(yè)模式?jīng)Q定。由于他們的工作勞動(dòng)強(qiáng)度高、操作簡單、危險(xiǎn)性高、穩(wěn)定性差、收入偏低以及流動(dòng)性強(qiáng)等特點(diǎn),其面臨的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)不再是傳統(tǒng)的與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的“自然經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)”,而是一種與市場經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相伴隨的現(xiàn)代結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。判斷農(nóng)民工面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)及其輕重程度,可依據(jù)課題組調(diào)研問卷涉及的“農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目意愿的重要程度”問題回答。因?yàn)樾枨笤醋杂谛枰?是對象接受外界信息的直觀而理性的反映,農(nóng)民工對參加社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的意愿及選擇次序,能夠反映農(nóng)民工在城市工作、生活環(huán)境狀態(tài)下面臨社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容與強(qiáng)度。雖然農(nóng)民工在城市生活面臨著各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),但農(nóng)民工對于城鎮(zhèn)職工所享有的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)存在著有差別的參保意愿。農(nóng)民工對于養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等五大險(xiǎn)種的參保意愿分別為6.231%、5.07%、2.232%、1.33%、0.214%?？梢?農(nóng)民工判斷面臨社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊的輕重緩急的排序?yàn)?老年養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)、醫(yī)療救治風(fēng)險(xiǎn)、工傷事故風(fēng)險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)以及生育防治風(fēng)險(xiǎn)①。

(一)老年養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)

老年養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)(即養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn))與疾病風(fēng)險(xiǎn)比較而言,老年風(fēng)險(xiǎn)是有規(guī)律的并且確定,也是人人都將面臨的,養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)不僅一定會(huì)發(fā)生并且基本可預(yù)知在什么時(shí)間發(fā)生。因此,化解養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)需要個(gè)人在生命周期內(nèi)由年輕階段為老年階段做出謀劃:或調(diào)節(jié)自身儲(chǔ)蓄與消費(fèi)比例關(guān)系,或在政府主導(dǎo)下實(shí)行相應(yīng)的養(yǎng)老安排,或兩者兼而用之。由于社會(huì)身份和職業(yè)定位的矛盾集結(jié),農(nóng)民工的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)比其他群體需要更多的關(guān)注。其一,農(nóng)民工主要從事繁重的體力勞動(dòng),隨著年齡的增長,他們的勞動(dòng)能力和生理機(jī)能越來越弱,將逐漸退出勞動(dòng)領(lǐng)域而喪失為自己創(chuàng)造財(cái)富的能力;其二,由于從事的主要是城市中臟、亂、差的工作,在常年超負(fù)荷的勞作下,年老時(shí)身體素質(zhì)下降、各種潛伏職業(yè)危害病頻發(fā),健康狀況更容易出現(xiàn)問題;其三,農(nóng)民工進(jìn)城打工后通常把多余的土地轉(zhuǎn)包予他人,若在城市陷入困境回到農(nóng)村可能沒有穩(wěn)定的生活保障;其四,農(nóng)民工外出務(wù)工的目的一般是為了謀生和養(yǎng)家,很少為自己的養(yǎng)老問題打算,也不可能為養(yǎng)老攢下多少積蓄。

從課題組調(diào)研數(shù)據(jù)庫中抽取蘇、皖、鄂三地農(nóng)民工的調(diào)查數(shù)據(jù),如表1所示。從表1中可知,67.552%的農(nóng)民工并沒有為自身計(jì)劃養(yǎng)老金安排事宜,而進(jìn)行老年生活保障積累的比重只有12.094%。受訪農(nóng)民工中16～40歲年齡組占三地區(qū)抽樣調(diào)查樣本的55.39%,其中有85.52%的農(nóng)民工沒有考慮過自身養(yǎng)老問題(“C.未予考慮”)、8.60%農(nóng)民工有考慮年老生活來源但卻暫時(shí)沒有進(jìn)行養(yǎng)老積累(“B.有計(jì)劃但無積累”)、只有5.88%的農(nóng)民工有考慮并有積累(“A.進(jìn)行了養(yǎng)老積累”)。41～55歲農(nóng)民工約占21.3%,其中有47.06%的人“未予考慮”;56歲以上群組中,有67.55%比例為“未予考慮”。由此可見,絕大部分的農(nóng)民工在不久的將來都會(huì)面臨嚴(yán)重的養(yǎng)老問題。

表1 農(nóng)民工的自身養(yǎng)老打算情況(蘇、皖、鄂三地抽樣)

(二)醫(yī)療救治風(fēng)險(xiǎn)

疾病是人生難以預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn),個(gè)人抵抗疾病風(fēng)險(xiǎn)的能力亦很有限。在疾病侵?jǐn)_時(shí),以青壯年為主的農(nóng)民工,仗著年輕、體質(zhì)好硬挺過來或找一些江湖游醫(yī)診治。這種治療疾病方式往往延誤病情甚至危及性命。一旦農(nóng)民工受到大病的侵襲,不但喪失收入來源,而且還要變賣家中房子、牛羊等家畜來籌集大筆資金醫(yī)治疾病,農(nóng)村家庭也因此容易“因病返貧”或“因病致貧”。農(nóng)民工疾病風(fēng)險(xiǎn)有典型的“治病三步曲”:不愿看病,潦草吃藥,住不起院。由于營養(yǎng)、衛(wèi)生、醫(yī)療、保健等條件落后以及文化水平、收入等因素的影響,這些都加劇了農(nóng)民工衛(wèi)生健康問題。

(三)工傷事故風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)民工的工傷風(fēng)險(xiǎn)分為職業(yè)工傷和職業(yè)病兩類,兩類工傷風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)效和結(jié)果顯現(xiàn)形式不盡相同,農(nóng)民工應(yīng)對此兩類風(fēng)險(xiǎn)也具有不同的脆弱性考量。職業(yè)工傷事故對農(nóng)民工的傷害是即時(shí)的,也是最慘烈的形式;職業(yè)病傷害則是對農(nóng)民工生命的隱蔽性透支,潛伏在若干年后才可能顯現(xiàn),并且還可能發(fā)生后遺癥。

我國每年與工傷直接相關(guān)的事故死亡人數(shù)超過1.5萬人,主要集中在礦山開采、建筑施工、危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)等高危企業(yè)。這些職業(yè)傷害事故死亡的人員中很大部分是農(nóng)民工,如建筑施工生產(chǎn)安全事故受害的90%為農(nóng)民工。調(diào)查顯示,我國遭受職業(yè)病危害的勞動(dòng)者,已經(jīng)由過去的國有企業(yè)正式工人轉(zhuǎn)嫁給進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民［5］。2008年認(rèn)定的近100萬工傷人員中,80%以上是農(nóng)民工;全年享受工傷保險(xiǎn)醫(yī)療的256萬人中80%以上也是農(nóng)民工②?！堵殬I(yè)病防治法》頒布實(shí)施近7年,仍然難以有效控制農(nóng)民工職業(yè)病危害。鄭功成等人組織的農(nóng)民工問卷調(diào)查顯示,56.5%的農(nóng)民工從未接受過勞動(dòng)安全衛(wèi)生教育,只有60.6%的人表示所占單位提供了必要的勞動(dòng)保護(hù)用品,僅有47.2%的農(nóng)民工反映所在單位能夠定期進(jìn)行健康檢查,48.3%的女性農(nóng)民工在孕期不能得到法律規(guī)定的特殊保護(hù)③。數(shù)據(jù)顯示我國農(nóng)民工的工傷風(fēng)險(xiǎn)防范能力較弱,企業(yè)對職工安全生產(chǎn)保護(hù)觀念不強(qiáng)。

(四)失業(yè)救濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)民工的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)來源于農(nóng)民工就業(yè)的不穩(wěn)定特性。農(nóng)民工在城里求職的途徑主要有6種④,這6種主要都是非正規(guī)化的就業(yè)渠道,農(nóng)民工從進(jìn)入勞動(dòng)力市場便決定了其就業(yè)穩(wěn)定度不會(huì)很高。農(nóng)民工就業(yè)基本上有兩種情況:一種是臨時(shí)工。雖然農(nóng)民工所在的單位可能是正規(guī)部門,但是農(nóng)民工只是從事臨時(shí)的工作,與正式職工在收入、福利上均有明顯差別;另一種情況則是,農(nóng)民工所在的單位本身就是非正式組織或非正規(guī)部門。這兩種就業(yè)模式都具有低收入、不穩(wěn)定等特點(diǎn),因此農(nóng)民工隨時(shí)都面臨著失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。

三、農(nóng)民工的抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制

(一)農(nóng)民工傳統(tǒng)的抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制

農(nóng)民工傳統(tǒng)的抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制源于農(nóng)民工的“農(nóng)民”身份,是農(nóng)民工回流農(nóng)村后能夠享受到的保障項(xiàng)目。中國的經(jīng)濟(jì)改革雖然從農(nóng)村開始,但是以城市為改革重點(diǎn)。目前農(nóng)村以“自然就業(yè)”為基礎(chǔ)的社會(huì)保障政策,與城鎮(zhèn)相比,農(nóng)村社會(huì)保障水平低,保障項(xiàng)目少,保障只具有應(yīng)急性,缺乏制度化［6］(P276)。目前從全國地方開展農(nóng)村社會(huì)保障情況來看,涉及農(nóng)民工及其家庭的傳統(tǒng)抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制主要包括:(1)家庭養(yǎng)老保障;(2)土地保障;(3)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老;(4)商業(yè)保險(xiǎn);(5)“五?！敝贫扰c社會(huì)救濟(jì)制度;(6)農(nóng)村最低生活保障制度;(7)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

(二)農(nóng)民工社會(huì)保障項(xiàng)目的制度供給

農(nóng)民工抗風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)政策體系有國家層面的指導(dǎo)性質(zhì)的文件與農(nóng)民工流入較集中的城市試點(diǎn)操作組成?！秶鴦?wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(國發(fā)［2006］5號)以及原勞動(dòng)與社會(huì)保障部《關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院解決農(nóng)民工問題的若干意見的實(shí)施意見》(勞社部發(fā)［2006］15號)、《關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》(勞社部發(fā)［2004］18號)等文件中對建立農(nóng)民工社會(huì)保障制度明確了方向,并提出了建立農(nóng)民工社會(huì)保障制度的基本原則。同時(shí),全國各大城市亦結(jié)合本地的實(shí)際情況,先后制定農(nóng)民工社會(huì)保障制度,有些地方的試點(diǎn)時(shí)間比上述三個(gè)文件的出臺(tái)還要早。地方城市建設(shè)的農(nóng)民工社會(huì)保障制度基本包括了農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、權(quán)益保護(hù)等項(xiàng)目。北京早在1999年就出臺(tái)了《農(nóng)民合同制職工參加北京市養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)暫行辦法》,在2001年9月制定了《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》。該《辦法》明確規(guī)定了用人單位應(yīng)從招用農(nóng)民工之月起,必須與其鑒定勞動(dòng)合同,并為其辦理參加養(yǎng)老保險(xiǎn)手續(xù)。上海市從2002年9月執(zhí)行《上海市外來從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法》,2003年3月成都實(shí)施了《成都市非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》。

四、農(nóng)民工抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制評估

農(nóng)民工社會(huì)保障政策能夠在一定程度上化解農(nóng)民工的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)壓力。比較于20世紀(jì)90年以前國家“管理”農(nóng)民工跨地區(qū)流動(dòng)的社會(huì)政策,上述的農(nóng)民工社會(huì)保障制度突破了“嚴(yán)格控制”、“消極應(yīng)對”農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的政策制度。各地根據(jù)本地農(nóng)民工流動(dòng)特點(diǎn)制定當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民工社會(huì)保障政策,自下而上地從地方經(jīng)驗(yàn)摸索開始,逐漸推動(dòng)建立國家層面的農(nóng)民工社會(huì)保障制度,這有利于綜合地方農(nóng)民工社會(huì)保障制度的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn),在國家層面規(guī)范農(nóng)民工社會(huì)保障制度,從而在更高級別層面幫助農(nóng)民工化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。

雖然上述社會(huì)政策制度構(gòu)成的農(nóng)民工抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制能夠緩解農(nóng)民工的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊,但從實(shí)施效果和資源整合方面來看,這種農(nóng)民工抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制還是比較薄弱,農(nóng)民工抗風(fēng)險(xiǎn)能力未能得到及時(shí)、有效加強(qiáng)。

(一)傳統(tǒng)的抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制無法抵御農(nóng)民工社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌,農(nóng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)解體,使農(nóng)民工失去了分散社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的組織基礎(chǔ)和物質(zhì)條件。貌似廣泛的農(nóng)村社會(huì)保障方式恰恰說明了農(nóng)民工在傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)保障上的無助:農(nóng)村中除“三無”老人可享受部分社會(huì)保障、極少數(shù)富裕地區(qū)農(nóng)民工能享受社區(qū)養(yǎng)老外,農(nóng)民工在農(nóng)村基本上都是依靠自己或家庭養(yǎng)老［7］。計(jì)劃生育政策實(shí)施打破了農(nóng)民工養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)思想。農(nóng)民工在城市流動(dòng)若干年后回流農(nóng)村是否還能適應(yīng)土地耕作的農(nóng)村生產(chǎn)方式?這在一定程度上弱化了土地保障功能的發(fā)揮。

農(nóng)民工家庭養(yǎng)老、農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老兩種方式是否能夠化解農(nóng)民工養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)、保障農(nóng)民工老年生活?目前我國農(nóng)民雖然還是以家庭養(yǎng)老為主,但是家庭養(yǎng)老功能明顯弱化。一是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動(dòng)搖了家庭養(yǎng)老的思想和道德基礎(chǔ);二是家庭規(guī)模小型化縮小了家庭養(yǎng)老的照料和贍養(yǎng)源,農(nóng)村家庭規(guī)模小型化在逐漸瓦解家庭養(yǎng)老方式的“人口紅利式”條件;三是農(nóng)民工作為各自家庭支柱,其本身職業(yè)的非農(nóng)化和頻繁外出務(wù)工活動(dòng),削弱了家庭成員的互助功能。這樣農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式難以滿足農(nóng)民工家庭的養(yǎng)老需求,農(nóng)民工養(yǎng)老面臨缺乏經(jīng)濟(jì)支持、缺乏家庭保障的雙重困境。對于農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老,改革開放30年來,農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老只在少數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)以社會(huì)福利的方式,提供退休費(fèi)、舉辦敬老院、建設(shè)老年公寓等,其覆蓋范圍極其有限。所以說,農(nóng)民工的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)也無法依靠這兩種方式來化解。

(二)不協(xié)調(diào)的地方農(nóng)民工社會(huì)保障制度尚未發(fā)揮化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的功能

以國發(fā)［2006］5號、勞社部發(fā)［2006］15號、勞社部發(fā)［2004］18號等規(guī)定為原則,各地方政府建立了相應(yīng)的農(nóng)民工社會(huì)保障制度,但由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和認(rèn)識(shí)水平不盡一致,其內(nèi)容差異較大。所以,農(nóng)民工社會(huì)保障政策還沒有發(fā)揮化解農(nóng)民工社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的功能。

其一,建立的包括工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的保險(xiǎn)制度,制度安排初衷與制度運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)局部脫節(jié),使該制度的適應(yīng)性受到影響［8］(P206)。這種局部脫節(jié)造成了農(nóng)民工社會(huì)保障制度主體(企業(yè)、農(nóng)民工自身)的參保意愿低,降低了制度主體抗風(fēng)險(xiǎn)的能力⑤。企業(yè)雇主與農(nóng)民工共同承擔(dān)農(nóng)民工社會(huì)保障賬戶的繳費(fèi)責(zé)任,企業(yè)承擔(dān)較高水平的繳費(fèi)率挫敗了企業(yè)參保積極性;農(nóng)民工對農(nóng)村土地的特殊依賴和非農(nóng)就業(yè)收入的低水平狀況使得農(nóng)民工參?！靶挠杏喽Σ蛔恪?。調(diào)查顯示,廣東、北京、上海、江蘇等地都已出臺(tái)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)辦法,但是政策的推行遇到了較大的阻力,與制度推行的預(yù)期存在較大的差距:80.0%的企業(yè)雇主不贊成為農(nóng)民工購買養(yǎng)老保險(xiǎn),83.2%不愿意購買基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),90.0%根本就沒有購買基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)［9］。

其二,地方操作實(shí)施的農(nóng)民工社會(huì)保障政策仍然有覆蓋范圍的遺漏,未能有效地分類管理農(nóng)民工。當(dāng)前農(nóng)民工的構(gòu)成較為復(fù)雜,有穩(wěn)定就業(yè)型的農(nóng)民工、季節(jié)性流動(dòng)的農(nóng)民工和崗位、職業(yè)、城市不斷轉(zhuǎn)換的流動(dòng)性農(nóng)民工等類別。地方政府實(shí)施的農(nóng)民工社會(huì)保障政策未能將不同類別的農(nóng)民工流動(dòng)特點(diǎn)綜合考慮,往往將其中部分農(nóng)民工排除在參保政策規(guī)定之外,這樣部分農(nóng)民工的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)仍然由其本人或其家庭承擔(dān)。

其三,農(nóng)民工社會(huì)保障既得權(quán)益不能轉(zhuǎn)移接續(xù),農(nóng)民工抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制不可持續(xù)。目前各省市實(shí)施的農(nóng)民工社會(huì)保障制度規(guī)定只允許農(nóng)民工權(quán)益在特定區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移和流動(dòng),不能實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)的制度轉(zhuǎn)移和制度對接。盡管參保者在離開原工作地時(shí)可以退保,即取出社保中個(gè)人賬戶中的資金,但是退保也即意味著過去多年的參保權(quán)益徹底消亡,這對于參保者來說無疑意味著一大損失。尤其是農(nóng)民工回鄉(xiāng),就更意味著徹底與社會(huì)保障及其所能提供的保障無緣。盡管社會(huì)保障不一定就是人們是否流動(dòng)的決定性因素,但是對于自我保障意識(shí)強(qiáng)的農(nóng)民工來說,卻不得不成為他們需要慎重考慮的問題。

五、展望

上述對于農(nóng)民工抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的評估可以得出的結(jié)論是,農(nóng)民工傳統(tǒng)“家庭式”的保障機(jī)能在面臨現(xiàn)代工業(yè)文明(農(nóng)民工進(jìn)程就業(yè))風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)已無法承受,當(dāng)前國家“碎片化”的社會(huì)保障制度尚未發(fā)揮化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的保障功能。因此,有必要重新審視農(nóng)民工抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的建設(shè)思路。

農(nóng)民工承受的這些社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)演變?yōu)槿后w性的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn),它有可能削弱農(nóng)民工群體中部分人原本脆弱的基本生存能力。因此,降低、化解農(nóng)民工群體性系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)有賴于國家建立社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制和提供社會(huì)政策體系［10］。筆者以為,該體系與機(jī)制的制度載體便是農(nóng)民工的社會(huì)保障體系的制度安排。也就是說,農(nóng)民工群體的抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制建設(shè)理念是研究農(nóng)民工社會(huì)保障制度,該制度覆蓋下的農(nóng)民工社會(huì)保障項(xiàng)目的完備性與項(xiàng)目的保障能力。建立農(nóng)民工的社會(huì)政策原則之一是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則,其與社會(huì)保障制度的風(fēng)險(xiǎn)分散、群體共擔(dān)的“大數(shù)法則”類同。農(nóng)民工抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制收斂于社會(huì)保障制度之中,其功能發(fā)揮有賴于建立農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和生活救助等制度以及相應(yīng)的財(cái)政投入、金融扶持機(jī)制。

注釋:

①數(shù)據(jù)來源于“農(nóng)村社會(huì)保障制度研究”課題組2007～2009年所做的“農(nóng)民工社會(huì)保障”子課題調(diào)研數(shù)據(jù)中農(nóng)民工社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因子的計(jì)算結(jié)果。

②國務(wù)院農(nóng)民工工作辦公室主任、人力資源和社會(huì)保障部副部長楊志明在2009年“保護(hù)農(nóng)民工健康高層論壇”上發(fā)布的數(shù)據(jù)。

③數(shù)據(jù)來源于鄭功成等人在2005年組織的農(nóng)民工抽樣調(diào)查。調(diào)查地點(diǎn)包括深圳、蘇州、成都與北京四地,調(diào)查采取問卷調(diào)查與深度訪談方式,共獲取2 800份(有效問卷2 617份)、深度訪談120份。

④根據(jù)“農(nóng)村社會(huì)保障制度研究”課題組調(diào)研總結(jié)得出的結(jié)論,農(nóng)民工求職6種途徑:(1)通過縣(鄉(xiāng))政府統(tǒng)一組織的勞務(wù)輸出;(2)由城里的親朋好友牽線搭橋在用人單位謀職;(3)農(nóng)民流動(dòng)的連鎖效應(yīng),即一個(gè)人進(jìn)城務(wù)工所帶來的誘人的“流動(dòng)效益”會(huì)刺激一群人隨之而去,往往經(jīng)先行流動(dòng)人員介紹在同一單位謀取崗位;(4)在各類職業(yè)介紹所登記求職或在勞動(dòng)力市場,尤其是在初級勞動(dòng)力市場上;(5)自謀職業(yè),包括兩部分人:一是走街串巷的流動(dòng)商販和修理工匠,二是開店設(shè)鋪的個(gè)體經(jīng)營者;(6)由各類包工頭組織進(jìn)城攬活。

⑤雇傭農(nóng)民工的企業(yè)為農(nóng)民工建立社會(huì)保障賬戶,這是從風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制出發(fā)幫助農(nóng)民工增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力的途徑之一。

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