張艷

（1.西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院，陜西楊凌 712100；2.新鄉(xiāng)學(xué)院商學(xué)院，河南新鄉(xiāng) 453000）

消除我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)障礙的路徑分析
——基于社會(huì)保障的視角

張艷1，2

（1.西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院，陜西楊凌 712100；2.新鄉(xiāng)學(xué)院商學(xué)院，河南新鄉(xiāng) 453000）

農(nóng)地流轉(zhuǎn)作為資源優(yōu)化配置的方式，是促進(jìn)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的重要途徑。但是目前來看，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度緩慢，水平不高。究其原因，主要在于農(nóng)村社保體系的不健全以及其他相關(guān)制度建設(shè)的缺失。為了促使農(nóng)地流轉(zhuǎn)順利有序開展，必須首先從完善農(nóng)村社保體系入手，并配套其他相關(guān)制度建設(shè)。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)；社會(huì)保障；障礙因素

引言

改革開放初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施曾經(jīng)激發(fā)了廣大農(nóng)民的積極性，促進(jìn)了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。進(jìn)入上世紀(jì)九十年代，這種以家庭人口為分配標(biāo)準(zhǔn)的土地承包制度卻在很大程度上阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。在較為嚴(yán)重的時(shí)期，農(nóng)業(yè)收益的下滑甚至導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地的大量撂荒，造成了資源的極大浪費(fèi)。取消農(nóng)業(yè)稅之后，這種現(xiàn)象有所減少，但以家庭為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)營方式仍難以擺脫土地收益增長緩慢的局面。因此，實(shí)施土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，提高土地生產(chǎn)效率成為必要的選擇。

作為土地資源優(yōu)化配置的有效途徑，土地流轉(zhuǎn)將能夠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值，加快我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，從根本上提高農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。但是，據(jù)農(nóng)業(yè)部有關(guān)部門的調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，到2008年底，全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積僅有1.09億畝，占農(nóng)戶承包耕地總面積的8.9%[1]，我國土地流轉(zhuǎn)形式并不樂觀。究其原因，土地承載眾多的保障功能以及農(nóng)村社會(huì)保障制度的缺失是其中的主要原因，如何構(gòu)建完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系，剝離土地的保障功能，成為土地能否順利流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

一、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及困境

近年來，隨著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的發(fā)展，我國農(nóng)民非農(nóng)收入不斷增加，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較利益開始下降。尤其從上世紀(jì)九十年代開始，隨著物價(jià)水平的上漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入不斷增加，農(nóng)業(yè)收益幾乎與投入持平。農(nóng)業(yè)經(jīng)營的不景氣，使得一部分農(nóng)民開始轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)。在實(shí)際的流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)戶依照自己的具體情況摸索出了轉(zhuǎn)包、租賃、轉(zhuǎn)讓、互換以及股份合作等多種流轉(zhuǎn)形式，實(shí)現(xiàn)了一定程度的土地集中經(jīng)營。盡管如此，我國農(nóng)村土地仍然無法達(dá)到適度規(guī)模經(jīng)營的最佳狀態(tài)，還存在著一些問題：

（一）流轉(zhuǎn)層次低

我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要形式是農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)，主要采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、土地互換、委托經(jīng)營等方式進(jìn)行。因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)主要發(fā)生在親屬、鄰居等熟人之間，流轉(zhuǎn)時(shí)間也較短，所以土地流轉(zhuǎn)的期限、價(jià)格大多以口頭商定為主，很少訂立書面合同。這種農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式雖然簡單易行，很適合農(nóng)村熟人社會(huì)的實(shí)際情況，但層次相對較低，很容易造成流轉(zhuǎn)雙方因?yàn)楦鞣N原因隨時(shí)中止土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，從而使得土地流轉(zhuǎn)存在較大的隨意性和不穩(wěn)定性。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)較多出現(xiàn)的由流轉(zhuǎn)雙方參與并簽訂正式書面合同，明確合同各方責(zé)任權(quán)利關(guān)系的土地租賃以及股份合作形式，因?yàn)槿狈m當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)還沒有在廣大農(nóng)村地區(qū)全面展開。

（二）流轉(zhuǎn)總量少

土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)極為普遍，農(nóng)村外出務(wù)工人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商業(yè)者以及一些有著穩(wěn)定收入的農(nóng)村居民，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)收入的低下或者因?yàn)楣ぷ饕约捌渌?jīng)濟(jì)活動(dòng)的限制無法兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，都愿意以一定的代價(jià)將土地流轉(zhuǎn)出去。但是具備這些條件的并有較高非農(nóng)收入的農(nóng)民畢竟只是少數(shù)，而絕大多數(shù)農(nóng)民還是依靠土地作為主要的經(jīng)濟(jì)來源，因此，從農(nóng)村整體情況來看，大規(guī)模大范圍的土地流轉(zhuǎn)還難以實(shí)施。

（三）流轉(zhuǎn)速度慢

我國大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)，尤其是農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要以農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)為主。這種自發(fā)式的土地流轉(zhuǎn)必然根據(jù)某些農(nóng)戶的具體情況以及機(jī)會(huì)而定，屬于偶發(fā)性的事件，只能在一些特定的情況下才能成交。這種借助機(jī)遇的偶發(fā)性事件使得土地流轉(zhuǎn)的速度非常緩慢，要想達(dá)到土地適度規(guī)模的最佳狀態(tài)將是一個(gè)漫長的過程。

（四）流轉(zhuǎn)效果不理想

由于土地流轉(zhuǎn)的上述特點(diǎn)，難以達(dá)到土地適度規(guī)模經(jīng)營的理想狀態(tài)，也就無法實(shí)現(xiàn)提高土地生產(chǎn)效率，促進(jìn)農(nóng)民增收的效果。首先，土地的農(nóng)戶分散轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、委托經(jīng)營很難保證土地大片集中，大型農(nóng)業(yè)機(jī)械的應(yīng)用存在難度，無法提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。其次，土地流轉(zhuǎn)的隨意性暫時(shí)性無法確保受讓方的相關(guān)利益，使得受讓方的投入風(fēng)險(xiǎn)加大，影響他們對土地生產(chǎn)的長期資金投入。除此之外，零散流轉(zhuǎn)的土地也大多用來進(jìn)行傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)作物的生產(chǎn)，無法進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，經(jīng)濟(jì)收益不高。

二、農(nóng)村社會(huì)保障的缺失是影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素

作為理性經(jīng)濟(jì)人，農(nóng)民在做出這些經(jīng)濟(jì)行為時(shí)，都對利益得失進(jìn)行了一定的評估，以獲取最大的經(jīng)濟(jì)利益。在自愿土地流轉(zhuǎn)中，大多數(shù)農(nóng)民傾向于選擇上述短期靈活的方式進(jìn)行。其原因，除了可以根據(jù)情況隨時(shí)調(diào)整流轉(zhuǎn)價(jià)格以獲取經(jīng)濟(jì)利益之外，更深層的原因卻是根植于農(nóng)民內(nèi)心深處的對失去土地以后未來經(jīng)濟(jì)預(yù)期的不安全感。根據(jù)觀察，愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民大多有著較高的非農(nóng)收入，或者有著某種形式的經(jīng)濟(jì)保障，他們并不完全依靠土地收入來維持家庭開支和未來生活儲(chǔ)蓄。而其他絕大多數(shù)農(nóng)民，在沒有外界壓力或不能預(yù)期獲得永久非農(nóng)收入的情況下，沒人愿意流轉(zhuǎn)自己的土地經(jīng)營權(quán)。對待土地流轉(zhuǎn)的截然不同的兩種選擇很顯然與我國當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障狀態(tài)有著根本的聯(lián)系。

（一）土地承載著眾多的社會(huì)保障功能

1978年實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為了確保公平，主要以人口為依據(jù)進(jìn)行土地均分。土地均分本身帶有明顯的福利傾向，它使得每一位集體成員無論能力的高低、年齡的大小都可以憑借集體成員的身份獲得一份賴以生存的土地，從而獲得一定程度的生活保障。土地的這一保障功能，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，范圍也有所擴(kuò)展。

1.生存保障

農(nóng)民在土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可以獲得生存所需要的糧食、副食等生存物質(zhì)并從中獲取其他必需品，以保障自己最基本的生存需要，這是農(nóng)民從土地中得到的最基本保障。

2.就業(yè)保障

作為自雇者，農(nóng)民在自己承包的土地上進(jìn)行耕種，獲得勞動(dòng)報(bào)酬，農(nóng)民一旦擁有土地，也就意味著處于就業(yè)狀態(tài)，即土地為農(nóng)民提供了就業(yè)保障的效用。[2]

3.養(yǎng)老保障

土地作為重要的生產(chǎn)資料，在農(nóng)村居民自己可以耕種土地的時(shí)候，它作為就業(yè)保障存在。而當(dāng)年老時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)移到子女或其他人手中，以獲得一部分養(yǎng)老收入。土地的這一養(yǎng)老保障功能對于缺乏家庭資助以及社會(huì)資助的農(nóng)村老人來說，意義重大。

4.失業(yè)保障

隨著工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開始向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。這部分農(nóng)民在轉(zhuǎn)移到非農(nóng)領(lǐng)域的過程中，因?yàn)楦鞣N條件的限制，難以加入到城鎮(zhèn)社保體系，無法享受城市產(chǎn)業(yè)工人所享有的失業(yè)保險(xiǎn)等相關(guān)待遇。為了規(guī)避市場經(jīng)濟(jì)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，土地成為這部分農(nóng)民工的最后選擇。在這個(gè)意義上，土地也承擔(dān)著農(nóng)民工的失業(yè)保障。

（二）農(nóng)村社會(huì)保障制度的缺失

與土地承載眾多社會(huì)保障功能相對應(yīng)，我國農(nóng)村社會(huì)保障制度還存在著不小的缺陷。

1.保障體系不健全

作為一個(gè)完善的社會(huì)保障體系，居民的生、老、病、死、傷殘、失業(yè)都應(yīng)包括其中，而我國目前的農(nóng)村社會(huì)保障體系僅僅涉及到其中幾項(xiàng)，如新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)、農(nóng)村最低生活保障制度，這些項(xiàng)目的設(shè)置根本無法形成完整的社保體系，從而確保農(nóng)民生活的安全。

2.保障水平低

即使在這些運(yùn)行的農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目中，保障水平也很低。如新型農(nóng)村合作醫(yī)療，無論從報(bào)銷的比例還是報(bào)銷的最高限額方面，都處在較低的水平。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)每月的發(fā)放額度也普遍不足百元，這樣的數(shù)額無法維持老年人正常的生活開支。最低生活保障制度覆蓋的范圍也很小，發(fā)放的金額按照各地經(jīng)濟(jì)水平的高低有著不同的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，普遍的情況是一年不超過千元。

在沒有其他途徑可以化解風(fēng)險(xiǎn)的情況下，農(nóng)村社會(huì)保障制度的缺失進(jìn)一步強(qiáng)化了土地承擔(dān)社會(huì)保障功能的作用，這無疑更增加了土地在農(nóng)村居民生活中的重要性。

（三）謹(jǐn)慎農(nóng)地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)有農(nóng)村社保制度下農(nóng)民的理性選擇

促使土地加快流轉(zhuǎn)必須符合一定的條件，即土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民有著穩(wěn)定的非農(nóng)收入，這部分收入與土地流轉(zhuǎn)后的土地租金總和將不低于亦工亦農(nóng)的收入水平。尤其是在非農(nóng)收入受到影響，即失業(yè)、傷殘、疾病或生育、年老時(shí)，將可以借助除了土地之外的途徑來獲取經(jīng)濟(jì)來源。只有這樣，才能消除失去土地給農(nóng)民造成的恐懼感，使得他們愿意將土地流轉(zhuǎn)出去。

根據(jù)以上的分析，我國當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)保障體系無法達(dá)到這樣的目標(biāo)。首先，在農(nóng)村居民失去土地，難以穩(wěn)定就業(yè)時(shí)，我國當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)保障體系根本沒有設(shè)置針對農(nóng)民的失業(yè)保險(xiǎn)。其次，在疾病、年老以及貧困時(shí)，當(dāng)前較低的農(nóng)村社會(huì)保障水平無法給土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)村居民提供滿足需求的相應(yīng)保障。同時(shí)，在土地流轉(zhuǎn)后，由于農(nóng)戶土地?cái)?shù)量普遍不多，總體土地租金收入預(yù)期也不會(huì)非常豐厚，可能會(huì)出現(xiàn)無法保障農(nóng)民最低生活需求的情況，而當(dāng)前發(fā)放的農(nóng)村最低生活保障無論從資金還是其他方面都無法覆蓋全部有需求的農(nóng)民。

對比農(nóng)村社會(huì)保障體系的種種缺陷，土地保障顯示出它穩(wěn)定、安全、全面的優(yōu)越性，經(jīng)過理性的分析，謹(jǐn)慎地對待土地流轉(zhuǎn)不失為農(nóng)民深思熟慮的選擇。在這樣的情況下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難成為必然的結(jié)果。

三、構(gòu)建完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系是促使農(nóng)地資源流轉(zhuǎn)的前提

解決當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)困難與適度規(guī)模經(jīng)營的矛盾，必須首先彌補(bǔ)我國農(nóng)村社會(huì)保障體系的嚴(yán)重缺陷，這是解決問題的前提。在如何構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系時(shí)存在一些爭議，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，作為土地自愿流轉(zhuǎn)的前提，完善的農(nóng)村社保體系必須提前建立；而另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，完善農(nóng)村社保體系的建立到目前為止還存在著諸如資金、管理等方面的障礙，單憑國家和地方政府的財(cái)力根本無法徹底解決十幾億農(nóng)民的社會(huì)保障，而土地流轉(zhuǎn)正好給農(nóng)村社保的建立提供了好的契機(jī)，可以利用流轉(zhuǎn)中的土地資金來填補(bǔ)社保資金的缺乏。盡管后一種提議有著一定的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，但是，它所造成的問題也顯而易見。

首先，土地流轉(zhuǎn)作為新的事物，沒有相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，在運(yùn)作的過程中難免會(huì)有失誤，比如土地補(bǔ)償費(fèi)用不合理、土地價(jià)值低估、土地補(bǔ)償?shù)囊还P付清等等，這些都會(huì)給缺乏社會(huì)保障的農(nóng)民生活帶來隱患，甚至造成實(shí)際的社會(huì)沖突。

其次，土地流轉(zhuǎn)后，負(fù)責(zé)經(jīng)營的農(nóng)戶或企業(yè)將面臨著一個(gè)充滿風(fēng)險(xiǎn)的市場，如果企業(yè)的效益出現(xiàn)問題，依靠股份分紅或土地租金的農(nóng)民收入也將受到影響，這種風(fēng)險(xiǎn)比農(nóng)戶單純依靠糧食種植或牲畜喂養(yǎng)的保守經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)更大，這對缺乏社會(huì)保障的土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民來說，存在極大的不安全性，因此，在沒有建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系之前就著力推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)是不合適的。

完善農(nóng)村社保體系的建立是推進(jìn)自愿農(nóng)地流轉(zhuǎn)的前提，根據(jù)目前我國農(nóng)村社保體系的現(xiàn)狀，亟待從以下幾個(gè)方面著手：

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)

我國現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)存在著保障水平低的問題，因此應(yīng)不斷提高給付水平，使養(yǎng)老保險(xiǎn)真正成為農(nóng)村居民晚年生活的安全保障。同時(shí)，現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)采取自愿的方式進(jìn)行，沒有應(yīng)保盡保。一些農(nóng)民可能因?yàn)槎喾N原因并沒有參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，對這部分農(nóng)民來說，土地的依賴性仍然很強(qiáng)，因此，應(yīng)逐步推進(jìn)強(qiáng)制性農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使每一位農(nóng)民都能為自己的晚年生活進(jìn)行必要的準(zhǔn)備。

（二）農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)

我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在推行的幾年中確實(shí)給農(nóng)村居民減輕了很大負(fù)擔(dān)，減少了農(nóng)村家庭因病致貧返貧的比例，但是，其中仍然存在很多問題，使得農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的效果大打折扣。除了政府財(cái)力投入不足、管理漏洞、制度缺失等問題之外，報(bào)銷程序復(fù)雜漫長、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于規(guī)定、醫(yī)院過度用藥等與農(nóng)民自身利益切實(shí)相關(guān)的問題也極大影響了農(nóng)民參合的積極性，甚至使農(nóng)民在就診的過程中遭受更大的損失。

因此，農(nóng)村合作醫(yī)療必須探尋新的運(yùn)作模式，逐步改善存在的問題。

（三）農(nóng)村最低生活保障

作為農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)制度，最低生活保障制度保障了農(nóng)民作為國家公民應(yīng)該享有的生存權(quán)利，是農(nóng)村社保體系的一個(gè)重要組成部分。現(xiàn)今的農(nóng)村最低生活保障制度覆蓋范圍非常小，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也很嚴(yán)格，只有極少部分農(nóng)村居民能夠享受得到這樣的補(bǔ)貼。但是，土地流轉(zhuǎn)之后，由于各種機(jī)遇的不同，面臨暫時(shí)或永久生活困難的家庭可能會(huì)增多，最低生活保障制度需要對此有所警惕，積極準(zhǔn)備一些應(yīng)對措施，制定較為靈活的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，逐步擴(kuò)大覆蓋范圍。

（四）失業(yè)保險(xiǎn)

就目前來看，失業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目在我國農(nóng)村社會(huì)還沒有設(shè)置，很多從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工也無法加入城鎮(zhèn)失業(yè)保障體系，而在私營企業(yè)或者從事臨時(shí)性季節(jié)性流動(dòng)性工作的農(nóng)民工就更難擁有失業(yè)保險(xiǎn)。但是在土地流轉(zhuǎn)后，不可抗拒的市場風(fēng)險(xiǎn)難以避免，農(nóng)民失業(yè)將成為常見的現(xiàn)象。即使在農(nóng)業(yè)企業(yè)打工的農(nóng)民，也可能會(huì)因?yàn)榇笮娃r(nóng)業(yè)耕作工具的取代而無工可做，這在農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的情況下幾乎是必然的結(jié)果。

因此，失業(yè)保險(xiǎn)在土地流轉(zhuǎn)的背景下是必需提上日程的保險(xiǎn)項(xiàng)目。在開設(shè)農(nóng)村失業(yè)保險(xiǎn)時(shí)，可以與土地流轉(zhuǎn)同步進(jìn)行，采取與城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險(xiǎn)類似的做法，由企業(yè)、農(nóng)民工共同承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)，強(qiáng)制繳納。

四、促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)還需要其他相關(guān)制度建設(shè)

農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)作為實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)的前提，是促進(jìn)農(nóng)地自愿流轉(zhuǎn)的準(zhǔn)備條件之一。但是為了保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)積極、順利、有序、有效進(jìn)行，還必須配套其他相關(guān)制度建設(shè)。

（一）加快農(nóng)村發(fā)展，促進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移

農(nóng)民愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要條件在于，在土地之外有著穩(wěn)定和較高的經(jīng)濟(jì)收入。為此，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)以及積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化水平，有效促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，保障農(nóng)村勞動(dòng)力穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)，才能促使農(nóng)民有信心有底氣地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。擴(kuò)大農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)主要有兩種途徑：加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)調(diào)整，增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，吸引農(nóng)村勞動(dòng)力本地非農(nóng)轉(zhuǎn)移；對于進(jìn)城農(nóng)民工，加快解決他們的住房、就業(yè)、子女入學(xué)等問題，對進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村的承包土地、房屋、宅基地，要通過創(chuàng)新體制機(jī)制，完善資產(chǎn)處置辦法，使其順利地離開農(nóng)村和土地。

（二）明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，確保農(nóng)民土地權(quán)利

土地產(chǎn)權(quán)明晰是確保土地順利流轉(zhuǎn)的重要條件，是土地進(jìn)行市場化運(yùn)作的關(guān)鍵。就目前我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制來看，農(nóng)民是否享有一定條件下充分的土地處分權(quán)，無論是對自身還是土地受讓方來說都是非常重要的。在承包期限內(nèi)，對土地享有充分的處分權(quán)使得農(nóng)民可以按照自己的意愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。而農(nóng)民享有土地的處分權(quán)對受讓方來說也同樣重要，它意味著土地流轉(zhuǎn)的合法性，從而使得自己獲得的土地使用權(quán)不受干擾和侵害。

盡管我國相關(guān)的很多法律文件都規(guī)定了農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益和有條件的處分權(quán)[3]，但在實(shí)際操作中這一處分權(quán)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，存在“產(chǎn)權(quán)殘缺”[4]的問題。農(nóng)民土地權(quán)利的殘缺，往往會(huì)使得集體以土地所有者的名義，任意干擾侵害農(nóng)民的正當(dāng)土地利益，這必然影響到土地流轉(zhuǎn)的通暢性，因此，明晰土地產(chǎn)權(quán)對于土地流轉(zhuǎn)的意義非常重大。但是就目前來看，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的地位仍然不可動(dòng)搖。在確保土地所有權(quán)歸屬的情況下，可以逐步完善農(nóng)民作為集體成員對集體土地的處置權(quán)。并進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，以法律的形式明確農(nóng)民對土地享有的相對獨(dú)立的權(quán)利。

（三）完善法律法規(guī)、加強(qiáng)政府監(jiān)督管理

在土地流轉(zhuǎn)過程中，國家應(yīng)該起到制定規(guī)則并有效監(jiān)管的作用。為了土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行，國家應(yīng)制定相應(yīng)的法律法規(guī)。首先，明確土地集體所有權(quán)，并以法律的形式保障農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)的完整，確立農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)中的市場主體地位。其次，應(yīng)根據(jù)土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的實(shí)際問題，出臺(tái)相應(yīng)法律法規(guī)和仲裁條款，完善相關(guān)土地流轉(zhuǎn)爭端機(jī)制，以保證土地流轉(zhuǎn)糾紛處置的規(guī)范化。同時(shí)，應(yīng)建立健全土地流轉(zhuǎn)登記制度。在制定了各項(xiàng)法律法規(guī)之后，政府應(yīng)著重監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)是否在法律規(guī)范中進(jìn)行，尤其關(guān)注土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地權(quán)益是否被違規(guī)侵害，農(nóng)地用途是否被改變等問題，以確保土地流轉(zhuǎn)依法良好運(yùn)行。

（四）培育中介組織，完善土地流轉(zhuǎn)市場體系

我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢的原因，不僅在于農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不高、缺乏社會(huì)和權(quán)益保障以及各種法律制度的缺失，土地流轉(zhuǎn)市場的不健全也大大影響了土地流轉(zhuǎn)的速度和效率，因此，應(yīng)積極加快土地流轉(zhuǎn)市場的培育，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的市場服務(wù)引導(dǎo)工作。首先，加快土地流轉(zhuǎn)中介組織，如信息服務(wù)組織、法律服務(wù)組織、技術(shù)經(jīng)濟(jì)評估組織的培育。土地中介組織的作用在于為土地流轉(zhuǎn)提供及時(shí)有效詳盡的信息和交易平臺(tái)，這從很大程度上節(jié)約了交易雙方尋找信息所承擔(dān)的龐大成本，同時(shí)也便于兩者的溝通，有利于土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)的達(dá)成。

其次，完善土地流轉(zhuǎn)市場體系。完善土地流轉(zhuǎn)市場體系最重要的就是確保合理的土地價(jià)格形成機(jī)制?？茖W(xué)的定價(jià)體系應(yīng)先建立統(tǒng)一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，通過剖析土地生產(chǎn)力的影響因素，對土地的自然屬性和經(jīng)濟(jì)屬性進(jìn)行綜合評價(jià)，進(jìn)而得出土地綜合評價(jià)結(jié)果，反映土地生產(chǎn)力的高低。[5]

[1]朱雋．農(nóng)業(yè)部:土地流轉(zhuǎn)過程中必須處理好四對關(guān)系[N].人民日報(bào)，2009-08-02．

[[2]李毅，趙興羅．我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難的原因及對策[J]．中州學(xué)刊，2009（9）：273-274．

[3]張宗亮．我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)若干問題研究[J]．山東社會(huì)科學(xué)，2010（4）：116-121．

[4]田靜婷．我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究述評[J]．經(jīng)濟(jì)縱橫，2010（3）：123-125．

［5］郭振宗．我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)緩慢的原因及對策[J]．時(shí)代人物，2008（10）:56-57．

(1.SchoolofHumanities,Northwest A&F University,Yangling Shanxi 712100;2.SchoolofBusiness,XinxiangUniversity, Xinxiang Henan 453000,China)

Land transfer is the way of the rational allocation of resources,which can improve the further development of rural economy.But the present speed of the land transfer is slow and inefficient in China.The reasons mainly lie in the deficiencies of rural social security and the related systems.In order to develop the land transfer smoothly and orderly,we must improve rural social security and perfect the related systems. Keywords:land transfer;social security;obstacles

F323

A

1674-7356（2010）04-0021-06

2010-08-05

張艷（1978-），女，西北農(nóng)林科技大學(xué)博士研究生，新鄉(xiāng)學(xué)院講師，研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)與農(nóng)村社會(huì)發(fā)展。