顧江霞 羅觀翠

（1.廣東商學(xué)院人文與傳播學(xué)院，廣東廣州 510320；

2.中山大學(xué)社會(huì)學(xué)與人類學(xué)學(xué)院，廣東廣州 510275）

公共政策與公共管理

試論政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的責(zé)信機(jī)制
——基于H市政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)

顧江霞1羅觀翠2

（1.廣東商學(xué)院人文與傳播學(xué)院，廣東廣州 510320；

2.中山大學(xué)社會(huì)學(xué)與人類學(xué)學(xué)院，廣東廣州 510275）

本文從社會(huì)服務(wù)責(zé)信理論出發(fā)，以H市政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為例，認(rèn)為政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目需要建立完善的責(zé)信機(jī)制。文章以契約理論為中心，分析社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施過程政府、機(jī)構(gòu)、服務(wù)對(duì)象等之間的契約關(guān)系，特別關(guān)注項(xiàng)目實(shí)踐中存在的問題。文章認(rèn)為“民營(yíng)化”應(yīng)與“法制化”相適應(yīng)，否則“民營(yíng)化”并不能帶來社會(huì)服務(wù)效率的提高，而建立完善的責(zé)信機(jī)制，其目的正是為了保證優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)輸出，避免社會(huì)服務(wù)資源的耗竭和濫用。

責(zé)信 政府購(gòu)買 社會(huì)服務(wù)輸送

2006年中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆六中全會(huì)提出“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”以來，國(guó)家民政部、組織部及地方相應(yīng)部門紛紛成立社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。為了推動(dòng)社會(huì)工作職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展，2008年開始國(guó)家實(shí)行社會(huì)工作者職業(yè)資格考試。各地除了推動(dòng)社會(huì)工作教育和從業(yè)者資格認(rèn)證外，不同地方在推動(dòng)社會(huì)工作實(shí)務(wù)上有不同的推動(dòng)途徑。在各界推動(dòng)社會(huì)工作服務(wù)發(fā)展中，由于中國(guó)內(nèi)地社會(huì)工作服務(wù)處于初始發(fā)展階段，社會(huì)工作服務(wù)遇到不少問題的同時(shí)，也積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。為了更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作專業(yè)價(jià)值觀，本文以H市政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，從社會(huì)服務(wù)責(zé)信理論出發(fā)，反思當(dāng)前社會(huì)工作發(fā)展模式的理念及存在的風(fēng)險(xiǎn)，并嘗試提出相應(yīng)的對(duì)策。

一、社會(huì)服務(wù)責(zé)信理論

在國(guó)際上“公共管理改革”浪潮之下，我國(guó)大陸政府提供公共服務(wù)的方式開始發(fā)生變化。劉淑瓊認(rèn)為，“公共管理改革”采用新公共管理，其主要價(jià)值目標(biāo)是效率、效能、經(jīng)濟(jì)、質(zhì)量，其主要內(nèi)涵包括引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制與民間力量、重組公共部門與公共服務(wù)、采取契約委托手段、鼓勵(lì)參與、重視績(jī)效管理，以顧客滿意為導(dǎo)向。這種改革的一個(gè)表現(xiàn)就是，大量的公共服務(wù)以契約委托的方式，轉(zhuǎn)由民間營(yíng)利或非營(yíng)利組織來生產(chǎn)與供應(yīng)。①劉淑瓊：《績(jī)效、品質(zhì)與消費(fèi)者權(quán)益保障——以社會(huì)服務(wù)契約委托的責(zé)信課題為例》，載官有垣、陳錦棠、陸宛蘋主編：《第三部門評(píng)估與責(zé)信》，北京大學(xué)出版社2008年5月版，第286頁(yè)。作為公共服務(wù)的重要組織部分的社會(huì)服務(wù)，其主要面向經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)地位處于弱勢(shì)的群體提供的服務(wù)，在“公共管理改革”背景下遇到新的發(fā)展機(jī)遇。但是，同樣需要關(guān)注的是，契約管理的公共服務(wù)質(zhì)量如何保證呢？社會(huì)服務(wù)的責(zé)信（accountability）問題由此產(chǎn)生。

Mckinney and Howard認(rèn)為，責(zé)信是指在任何情境下，執(zhí)行權(quán)力的個(gè)人應(yīng)該受到外部機(jī)制，以及某種程度的內(nèi)部規(guī)范的合理規(guī)制。也就是說，責(zé)信包括自我約束和外部約束。責(zé)信包括多層次的責(zé)任，以及對(duì)相應(yīng)責(zé)任的制約，有的學(xué)者稱為“多元責(zé)信”。②同上，第288-306頁(yè)。社會(huì)工作專業(yè)倫理要求社會(huì)工作者提供優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)，社會(huì)工作者要承擔(dān)對(duì)機(jī)構(gòu)、同工、服務(wù)對(duì)象等的責(zé)任（responsibility）。在開發(fā)、推行社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目階段，為了社會(huì)工作行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，不僅社會(huì)工作者要求達(dá)到專業(yè)倫理要求，而且社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目利益相關(guān)者（stockholder）也要承擔(dān)責(zé)任。社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目利益相關(guān)者包括政府、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)工作者、服務(wù)對(duì)象等。按Gregory對(duì)責(zé)信的分類，我們可以把責(zé)信分為主觀責(zé)信和外部責(zé)信。主觀責(zé)信，重點(diǎn)在于個(gè)人與組織的自我要求，特別是在倫理守則與專業(yè)訓(xùn)練方面的自我要求，即“自律”。外部責(zé)信，又稱“他律”，重點(diǎn)在于外部各行動(dòng)者（即訂立契約各方）對(duì)組織預(yù)期績(jī)效的約束，特別是各行動(dòng)者通過契約明確各自的角色與責(zé)任期待。③同上，第28頁(yè)。具體來說，內(nèi)部責(zé)任體現(xiàn)在實(shí)施項(xiàng)目的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)組織文化、服務(wù)等各項(xiàng)紀(jì)律約束。外部責(zé)任制度體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)諸如財(cái)務(wù)、服務(wù)等相關(guān)的法律法規(guī)約束。

在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目機(jī)制中，政府代表納稅人，委托社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)為有需要的服務(wù)對(duì)象開展服務(wù)。在這種社會(huì)契約關(guān)系中，政府擔(dān)任的是代理人角色，是社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的發(fā)包方、監(jiān)督方，而社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的是社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的承包方、實(shí)施方，服務(wù)對(duì)象則承擔(dān)了顧客或消費(fèi)者的角色。當(dāng)服務(wù)對(duì)象存在社會(huì)福利服務(wù)需求時(shí)，政府選擇補(bǔ)貼服務(wù)供應(yīng)方（社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)）向服務(wù)對(duì)象（項(xiàng)目的目標(biāo)人群）輸送各種資源（主要是社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)）。在推動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展過程中，社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目責(zé)信包括各種行動(dòng)主體的責(zé)任，特別是專業(yè)發(fā)展對(duì)各種行動(dòng)主體的約束，主要體現(xiàn)在政府、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、從業(yè)者的制度約束和非制度約束。責(zé)信機(jī)制建立包括從上到下的體制合法性和從下到上的民眾認(rèn)受性。④認(rèn)受性，是“l(fā)egitimacy”譯文，有學(xué)者譯為合法性，有譯為認(rèn)受性。張和清采用認(rèn)受性的譯法，意味著社會(huì)對(duì)國(guó)家權(quán)威的認(rèn)可與接受程度。本文亦采用“認(rèn)受性”的譯法。張和清：《國(guó)家、民族與中國(guó)農(nóng)村基層政治：蚌嵐河槽60年》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年2月版，第15頁(yè)。那么，在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的過程中，社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目責(zé)信機(jī)制是如何構(gòu)建的？利益相關(guān)者之間的博弈機(jī)制是什么？這種責(zé)信機(jī)制存在什么問題？

二、政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的責(zé)信困境

政府順應(yīng)公共管理改革潮流，努力在原有體制中嫁接社會(huì)工作專業(yè)，用所謂的專業(yè)化、職業(yè)化的話語(yǔ)表述社會(huì)工作特點(diǎn)，把社會(huì)工作作為新的有效的治理技術(shù)來看待，利用部分知識(shí)分子和傳統(tǒng)民間力量來回應(yīng)當(dāng)前社會(huì)需要或社會(huì)問題。通過社會(huì)工作教育界和相關(guān)者的游說，政府推動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展的通常做法是，政府和其他社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展關(guān)注者積極在民政系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、教育系統(tǒng)等相關(guān)部門開發(fā)社會(huì)工作崗位或服務(wù)項(xiàng)目。一方面，政府鼓勵(lì)原從事相關(guān)工作的人員參加社會(huì)工作繼續(xù)教育，甚至要求其持社會(huì)工作者職業(yè)資格證上崗。另一方面，針對(duì)服務(wù)對(duì)象的需求或社會(huì)問題，開發(fā)社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目。

目前來看，社會(huì)工作實(shí)務(wù)發(fā)展逐漸形成兩種模式，分別“民間團(tuán)體社會(huì)化籌資發(fā)展模式”和“政府購(gòu)買模式”。“民間團(tuán)體社會(huì)化籌資發(fā)展模式”，主要是指社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)通過基金會(huì)、服務(wù)收費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)等形式籌資開展服務(wù)；“政府購(gòu)買模式”，主要是指政府出資購(gòu)買社會(huì)服務(wù)。本文所指的“政府購(gòu)買模式”主要是指政府向民辦非企業(yè)性質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)，可以分為“政府購(gòu)買社會(huì)工作崗位”模式和“政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目”模式。政府會(huì)向社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)布政府購(gòu)買服務(wù)崗位的競(jìng)標(biāo)信息，由中標(biāo)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)派駐社會(huì)工作者到崗位工作，即“政府購(gòu)買崗位”。另一種做法是，政府收集社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目信息，組織競(jìng)標(biāo)，由中標(biāo)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)行項(xiàng)目，即“政府購(gòu)買項(xiàng)目”。在此，以H市政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)踐為例，我們分析旨在優(yōu)化社會(huì)服務(wù)的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目所面臨的體制約束及由此帶來的責(zé)信困境。

第一階段，試點(diǎn)項(xiàng)目立項(xiàng)階段。

2009年H市民政局社會(huì)工作處開展推動(dòng)社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施。2009年4月，由H市各個(gè)區(qū)提交社會(huì)工作試點(diǎn)項(xiàng)目申請(qǐng)書，共50多個(gè)項(xiàng)目，由H市社工處組織專家審批34個(gè)項(xiàng)目。①其中一條街道民政部門和團(tuán)委將青少年服務(wù)分為兩個(gè)項(xiàng)目，分別由兩個(gè)機(jī)構(gòu)承辦，其中一個(gè)機(jī)構(gòu)是由該區(qū)原義工聯(lián)人員和當(dāng)?shù)芈殬I(yè)技術(shù)學(xué)校老師共同創(chuàng)辦，另一個(gè)機(jī)構(gòu)是由H市另一所高校老師創(chuàng)辦。專家主要是由高校社會(huì)工作專業(yè)老師及資深社工從業(yè)者組成。在立項(xiàng)前期，試點(diǎn)街道的做法大致有三種：一是邀請(qǐng)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的社工從業(yè)者完成立項(xiàng)申請(qǐng)書，并許諾立項(xiàng)后會(huì)優(yōu)先考慮該機(jī)構(gòu)；二是與有合作意向的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)合作完成立項(xiàng)申請(qǐng)書；三是借試點(diǎn)項(xiàng)目之機(jī)，提出機(jī)構(gòu)增加人員或編制要求。在立項(xiàng)審批時(shí)，專家根據(jù)街道申請(qǐng)書所表現(xiàn)出的服務(wù)專業(yè)性，淘汰無社會(huì)工作服務(wù)要求的項(xiàng)目。每個(gè)項(xiàng)目周期是兩年，即2009年4月至2011年4月。對(duì)于每個(gè)立項(xiàng)項(xiàng)目，H市民政局配套資金是每個(gè)項(xiàng)目20萬(wàn)元，該資金是由H市財(cái)政局撥付給試點(diǎn)項(xiàng)目所在的街道。其中2010年6月進(jìn)行項(xiàng)目中期評(píng)估，根據(jù)中期評(píng)估的結(jié)果，做出繼續(xù)或停止撥付經(jīng)費(fèi)的決定。

第二階段，試點(diǎn)項(xiàng)目招投標(biāo)階段。

試點(diǎn)街道社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目立項(xiàng)之后，組織社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)競(jìng)標(biāo)，要求社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)遞交投標(biāo)書。在此階段，有的街道根據(jù)服務(wù)人群的覆蓋范圍，區(qū)或街道會(huì)增加配套資金，或者縮減原有的市民政局的資金。最終每個(gè)項(xiàng)目資助額度在10.2萬(wàn)元至100萬(wàn)元之間。34個(gè)項(xiàng)目，資助額度在10-24萬(wàn)元的約35%，100萬(wàn)的有1個(gè)項(xiàng)目②該試點(diǎn)項(xiàng)目屬于農(nóng)村社會(huì)工作，項(xiàng)目目的旨在探索農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文化、環(huán)境之間的關(guān)系及積極改變。該試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)村屬于H市管轄。，其余為25-60萬(wàn)元的項(xiàng)目。在筆者了解到的其中17個(gè)項(xiàng)目，在2010年5月底還沒有開展直接服務(wù)的有7家，其中2010年4月左右才與街道簽訂合同的有6家。

從機(jī)構(gòu)背景來看，目前H市有9家是由大專及其以上院校社會(huì)工作老師或心理學(xué)專業(yè)創(chuàng)辦。在這33個(gè)項(xiàng)目中，有高校背景的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)拿到14個(gè)項(xiàng)目，其中有一家社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)同時(shí)承接了6個(gè)服務(wù)項(xiàng)目，另有1家承擔(dān)了3個(gè)服務(wù)項(xiàng)目；有3家機(jī)構(gòu)是由民政系統(tǒng)或司法系統(tǒng)退休干部創(chuàng)辦，共承擔(dān)了6個(gè)服務(wù)項(xiàng)目；其余的為老人院、義工聯(lián)、婦聯(lián)、團(tuán)委或慈善組織背景的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。

由此可見，在社會(huì)工作發(fā)展初期，社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目很大程度上依賴政府資源，包括依賴政府組織資源、行政資源和經(jīng)濟(jì)資源，甚至合法性資源。在社會(huì)工作專業(yè)社會(huì)認(rèn)同度較低的情況下，社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目責(zé)信的對(duì)象主要是政府，即向政府發(fā)包方負(fù)責(zé)，而非直接對(duì)服務(wù)對(duì)象負(fù)責(zé)，這就很容易造成原有制度設(shè)計(jì)中服務(wù)資源的流失，而且會(huì)誘發(fā)社會(huì)機(jī)構(gòu)尋租行為和惡意競(jìng)爭(zhēng)行為。在社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目外部責(zé)信機(jī)制和內(nèi)部責(zé)信機(jī)制還沒有完全建立起來時(shí)，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目極易出現(xiàn)與政策推行初衷相悖的后果。也就是說，政府企圖通過“民營(yíng)化”推動(dòng)公共管理改革的過程中，市場(chǎng)的外部效應(yīng)很容易出現(xiàn)。

第三階段，試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施及評(píng)估階段。

至2010年6月前已開展的項(xiàng)目，實(shí)施情況也各不相同。目前了解到最為突出的問題包括四個(gè)方面，分別是服務(wù)對(duì)象置換、服務(wù)方法沿用傳統(tǒng)方法、服務(wù)人員采用新職人員、項(xiàng)目督導(dǎo)資源不足等問題。

1.服務(wù)對(duì)象置換

有的服務(wù)機(jī)構(gòu)同時(shí)承接幾個(gè)項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目屬于不同的領(lǐng)域，青少年服務(wù)、社區(qū)精神康復(fù)服務(wù)、社區(qū)救助、村轉(zhuǎn)居服務(wù)、社區(qū)矯正服務(wù)等，專業(yè)領(lǐng)域跨度較大。在服務(wù)實(shí)施階段，承辦項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)在未告知H市民政局的情況下，與街道協(xié)商，調(diào)整原有的項(xiàng)目服務(wù)對(duì)象，集中在一兩個(gè)服務(wù)領(lǐng)域開展服務(wù)。該承辦機(jī)構(gòu)就將前述服務(wù)項(xiàng)目主要集中在青少年服務(wù)，使得項(xiàng)目實(shí)際受益人群與目標(biāo)人群發(fā)生偏離。服務(wù)對(duì)象置換現(xiàn)象的發(fā)生，一方面說明承辦機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)主義傾向，另一方面說明機(jī)構(gòu)的資源非常不足。出現(xiàn)服務(wù)對(duì)象置換的機(jī)構(gòu)每個(gè)項(xiàng)目運(yùn)行資金在12.2-18.6萬(wàn)之間，項(xiàng)目沒有其他資金來源。

2.服務(wù)方法沿用傳統(tǒng)方法

社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在承接項(xiàng)目后，依托原有的行政體系開展工作，并沒有遵守社會(huì)工作倫理守則和專業(yè)方法開展工作。比如，某服務(wù)機(jī)構(gòu)盡管有社會(huì)工作者，但是將項(xiàng)目各項(xiàng)工作交由社區(qū)居委會(huì)完成，并不注重項(xiàng)目目標(biāo)人群的需求和能力提升。另一家服務(wù)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員中沒有一名社會(huì)工作專業(yè)訓(xùn)練的人員，專業(yè)督導(dǎo)也形同虛設(shè)，但會(huì)嘗試運(yùn)用社會(huì)工作方法，開始向社會(huì)工作思維方式轉(zhuǎn)變，比如開展服務(wù)時(shí)比較注重個(gè)人需求調(diào)查。不過，兩家機(jī)構(gòu)均在2010年4月簽訂正式社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目合同，后一家表示會(huì)招聘社會(huì)工作者。

3.服務(wù)人員采用新職人員

社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行多采用項(xiàng)目主任制，即社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)總干事會(huì)派出機(jī)構(gòu)員工2-3人執(zhí)行項(xiàng)目合同，其中一個(gè)擔(dān)任項(xiàng)目主任。在實(shí)踐中，包括項(xiàng)目主任在內(nèi)，很多社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)采用應(yīng)屆社會(huì)工作畢業(yè)生和實(shí)習(xí)生作為項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)成員，而且大多簽訂的是高校、用人單位和畢業(yè)生本人的三方就業(yè)協(xié)議。項(xiàng)目運(yùn)作比較穩(wěn)定時(shí)，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)通常會(huì)跟畢業(yè)生簽定H市勞動(dòng)合同。這也說明，在項(xiàng)目試點(diǎn)期，由于項(xiàng)目的可持續(xù)性沒有保證，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)會(huì)采用實(shí)習(xí)生或見習(xí)生來節(jié)省勞動(dòng)力成本，降低風(fēng)險(xiǎn)。

這就造成兩種后果，一種后果是項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量得不到保證，另一種后果是項(xiàng)目執(zhí)行成員的勞動(dòng)權(quán)益得不到保障。就后者來說，實(shí)習(xí)生或見習(xí)生在實(shí)習(xí)期間或見習(xí)期間，勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)很容易造成侵害。實(shí)習(xí)期間，學(xué)校有少量實(shí)習(xí)經(jīng)費(fèi)（如廣東某高校學(xué)生實(shí)習(xí)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每周20元），但是機(jī)構(gòu)并沒有責(zé)任一定提供實(shí)習(xí)補(bǔ)助，有的機(jī)構(gòu)甚至明確表示，如果要得到機(jī)構(gòu)督導(dǎo)服務(wù)，要求學(xué)生付費(fèi)實(shí)習(xí)。在現(xiàn)行教育機(jī)制下，學(xué)校也沒有專門和足夠的經(jīng)費(fèi)來提供學(xué)校督導(dǎo)服務(wù)。這就使學(xué)生落在學(xué)校和機(jī)構(gòu)兩種強(qiáng)制要求的夾縫中，既無法獲得正式員工的勞動(dòng)保障，又無法得到更好的督導(dǎo)資源。這種用工方式，很容易造成對(duì)社會(huì)工作專業(yè)人員的耗竭。

4.項(xiàng)目督導(dǎo)資源不足

由于H市發(fā)展社會(huì)工作處于摸索期，社會(huì)工作督導(dǎo)隊(duì)伍正在建設(shè)中，督導(dǎo)制度尚未完全建立起來。目前政府購(gòu)買的服務(wù)項(xiàng)目中，我們可以將督導(dǎo)服務(wù)質(zhì)量分為三大類，分別是有優(yōu)質(zhì)督導(dǎo)服務(wù)、一般化督導(dǎo)服務(wù)，以及掛名督導(dǎo)服務(wù)。（1）優(yōu)質(zhì)督導(dǎo)服務(wù)。在特定領(lǐng)域發(fā)展有一定基礎(chǔ)的機(jī)構(gòu)，通常會(huì)特別關(guān)注督導(dǎo)服務(wù)，關(guān)注員工專業(yè)能力發(fā)展。比如，某致力于精神病康復(fù)者及其家屬的服務(wù)機(jī)構(gòu)，每個(gè)月支付給督導(dǎo)的費(fèi)用在15000元。該督導(dǎo)是這一領(lǐng)域的香港資深社會(huì)工作者。機(jī)構(gòu)對(duì)其工作要求是，每月至少1天8小時(shí)在H市對(duì)員工進(jìn)行面對(duì)面的督導(dǎo)、出席機(jī)構(gòu)的聯(lián)席會(huì)議、批閱個(gè)案和小組等文書資料、與員工保持通訊（MSN、電郵等）、提供香港相同領(lǐng)域的會(huì)議信息、討論工作發(fā)展方向等，實(shí)際工作天數(shù)在7－8天。（2）一般化的督導(dǎo)服務(wù)。比如，某機(jī)構(gòu)幾個(gè)相同領(lǐng)域的項(xiàng)目合聘一個(gè)項(xiàng)目督導(dǎo)，項(xiàng)目督導(dǎo)服務(wù)費(fèi)用為2萬(wàn)元。督導(dǎo)形式為每周一次小組督導(dǎo)，每周輪流到項(xiàng)目點(diǎn)進(jìn)行考察。（3）沒有明確督導(dǎo)制度下的督導(dǎo)服務(wù)。比如，有的機(jī)構(gòu)是由學(xué)校老師創(chuàng)辦，創(chuàng)辦者擔(dān)任董事長(zhǎng)，聘請(qǐng)項(xiàng)目成員后，通常會(huì)直接對(duì)成員提供行政、教育及支持的督導(dǎo)服務(wù)。還有的機(jī)構(gòu)還沒有開展實(shí)質(zhì)性的工作，督導(dǎo)制度還沒有建立起來。

圖1 政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)體系中的資源傳遞鏈條示意圖

從社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目整個(gè)運(yùn)行過程來看，經(jīng)費(fèi)提供方、服務(wù)提供方以及服務(wù)需求方之間仍在博弈之中，各方之間的契約關(guān)系有待進(jìn)一步厘清。各級(jí)政府之間的溝通、機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)者及項(xiàng)目具體執(zhí)行成員與服務(wù)對(duì)象構(gòu)成服務(wù)資源傳遞鏈條（如圖1所示）。從服務(wù)資源傳遞鏈條來看，存在服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)政府單一依賴，服務(wù)對(duì)象還沒有明確的反饋權(quán)利等問題。事實(shí)上，由于大多數(shù)的服務(wù)項(xiàng)目目標(biāo)人群屬于弱勢(shì)群體，服務(wù)對(duì)象有服務(wù)好過沒有服務(wù)，大多數(shù)都會(huì)滿意社會(huì)服務(wù)。這就使得社會(huì)服務(wù)問責(zé)過程中，更側(cè)重于來自于專業(yè)倫理的內(nèi)部責(zé)信。但是，僅依靠?jī)?nèi)部責(zé)信來確保優(yōu)質(zhì)服務(wù)，顯然是很不夠的。外部責(zé)信機(jī)制可以確保項(xiàng)目利益各方的角色和相應(yīng)權(quán)利、義務(wù)。因此，在政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施過程中，需要建立外部責(zé)信機(jī)制，引進(jìn)服務(wù)對(duì)象的參與，以規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施各環(huán)節(jié)的運(yùn)作，防止項(xiàng)目發(fā)包方與項(xiàng)目承辦者合謀，造成對(duì)公共利益的剝奪。

為了確保社會(huì)服務(wù)質(zhì)量，防止社會(huì)服務(wù)資源流失，H市社會(huì)工作人才領(lǐng)導(dǎo)小組在2010年1月份制定政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目操作規(guī)程，并對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)制定了基本標(biāo)準(zhǔn)，以及青少年、老人、家庭、殘疾人、志愿者四個(gè)領(lǐng)域的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。從目前社會(huì)工作實(shí)踐發(fā)展趨勢(shì)來看，我國(guó)內(nèi)地社會(huì)服務(wù)專門領(lǐng)域?qū)I(yè)化速度加快，如青少年服務(wù)、老人服務(wù)等社會(huì)服務(wù)分工越來越細(xì)。但是，在國(guó)際社會(huì)工作越來越具有綜合性服務(wù)的影響下，專門化服務(wù)將逐步被整合進(jìn)綜合性服務(wù)中來。由于服務(wù)對(duì)象的特點(diǎn)，特定領(lǐng)域的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)與綜合服務(wù)領(lǐng)域的服務(wù)機(jī)構(gòu)會(huì)互相推進(jìn)。

三、進(jìn)一步討論的問題：“民營(yíng)化”能提高效率嗎？

從上述政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)踐來看，在社會(huì)工作專業(yè)化服務(wù)初始發(fā)展階段，社會(huì)服務(wù)等各項(xiàng)資源輸送體系中，面臨多重博弈關(guān)系，社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目需要對(duì)利益相關(guān)者做出相應(yīng)交待，呈現(xiàn)多元責(zé)信狀態(tài)。政府外判或委派社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目（政府發(fā)包社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目）的理念是，將以前政府公共管理或社會(huì)服務(wù)的職能交由民間機(jī)構(gòu)來實(shí)施，可以提高效率，改善社會(huì)服務(wù)質(zhì)量，降低政府政治風(fēng)險(xiǎn)。這種理念之下，政府改革實(shí)際操作方法便是引入市場(chǎng)的力量提供社會(huì)服務(wù)，培育市場(chǎng)化主體（社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)），鼓勵(lì)不同機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)，以此來刺激機(jī)構(gòu)提高競(jìng)爭(zhēng)力，降低社會(huì)服務(wù)支出成本。提高效率是政府推行社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目“民營(yíng)化”的最有說服力的理念假定。責(zé)信機(jī)制的建立正是回應(yīng)如何評(píng)估社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目效率的問題。從實(shí)踐效果來看，在責(zé)信機(jī)制尚未完善階段，“民營(yíng)化”提高效率這一理念假定受到挑戰(zhàn)。我們可以從交易費(fèi)用、機(jī)構(gòu)尋租行為兩個(gè)方面展開討論。

1.從交易費(fèi)用來看，政府交易成本損耗與收益變化

在“小政府，大社會(huì)”的理念下①徐永祥：《社區(qū)發(fā)展論》，華東理工大學(xué)出版社2001年版。，政府改變以往承擔(dān)無限責(zé)任的做法，采用承擔(dān)有限責(zé)任的改革思路，構(gòu)建“小而強(qiáng)的政府”。這對(duì)政府執(zhí)政能力提出相當(dāng)高的要求。社會(huì)服務(wù)資源輸送體系中，服務(wù)對(duì)象通常是處于弱勢(shì)狀態(tài)，想直接付費(fèi)（即用者付費(fèi)）較少。根據(jù)社會(huì)契約論，政府作為人民群眾利益代理人，收取稅收，接受人民委托，行使公共管理職能。在以往的社會(huì)服務(wù)中，由政府直接開展社會(huì)服務(wù)。在當(dāng)前的改革中，政府采用“民營(yíng)化”的策略，將部分社會(huì)服務(wù)外判給民間組織來做，政府承擔(dān)的角色發(fā)生改變，承擔(dān)經(jīng)費(fèi)提供者、行政協(xié)調(diào)者、服務(wù)質(zhì)量評(píng)估者等角色，不再直接開展社會(huì)服務(wù)。政府作為“管家”，仍然行使公共管理的職能。政府充當(dāng)“第三方”，向服務(wù)提供者付費(fèi)（即第三方付費(fèi)）。當(dāng)前社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，由于服務(wù)對(duì)象的分散性，較少采用補(bǔ)貼服務(wù)需求方的形式。也就是說，“民營(yíng)化”改革帶來的后果是，社會(huì)服務(wù)交易形式從政府內(nèi)部交易變?yōu)檎獠拷灰祝灰踪M(fèi)用相應(yīng)地發(fā)生變化。

從目前H市政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目來看，各級(jí)政府之間的協(xié)調(diào)費(fèi)用及資金投入情況一起構(gòu)成社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目交易費(fèi)用。從項(xiàng)目承辦機(jī)構(gòu)獲得的資金上來看，社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目交易費(fèi)用同時(shí)發(fā)生損耗和增值現(xiàn)象，取決于具體發(fā)包的街道在H市配套資金上是否追加投入或降低投入經(jīng)費(fèi)額度。事實(shí)上，街道的資金同樣來源于政府。但是，政府內(nèi)部動(dòng)員資源及監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施同樣需要付出成本。政府“民營(yíng)化”改革，是在盡量不觸動(dòng)原有利益關(guān)系的前提下，開展的一項(xiàng)改革，與其他改革一樣，有著自己的社會(huì)生態(tài)學(xué)②關(guān)于“民營(yíng)化”改革中項(xiàng)目的社會(huì)生態(tài)學(xué)的提法，本文作者受《評(píng)估：方法與技術(shù)》中有關(guān)“評(píng)估社會(huì)生態(tài)學(xué)”啟發(fā)而提出的。參見彼得·羅希等：《評(píng)估：方法與技術(shù)》，邱澤奇等譯，重慶大學(xué)出版社2007年4月版，第261-274頁(yè)。，這樣的改革同樣體現(xiàn)為政治過程。

如果我們把責(zé)信機(jī)制按交待事項(xiàng)來劃分，將其分為法律責(zé)信、財(cái)務(wù)責(zé)信、政治責(zé)信、服務(wù)對(duì)象責(zé)信、專業(yè)責(zé)信等方面，無疑“民營(yíng)化”最為關(guān)注的是“成本——收益”的變化。由于缺乏所有項(xiàng)目的總體交易成本費(fèi)用數(shù)據(jù)和“民營(yíng)化”改革之前的成本交易費(fèi)用數(shù)據(jù)，我們無法估計(jì)“民營(yíng)化”后社會(huì)服務(wù)交易成本費(fèi)用增減的情況。但是，從項(xiàng)目產(chǎn)出結(jié)果上來看，項(xiàng)目均明確要求服務(wù)指標(biāo)，目前已開展的項(xiàng)目均有相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)，如個(gè)案工作、小組工作、社區(qū)活動(dòng)等直接服務(wù)上的數(shù)量統(tǒng)計(jì)，但在服務(wù)對(duì)象意識(shí)和能力提升方面的評(píng)估指標(biāo)較為欠缺。

2.從項(xiàng)目運(yùn)行階段來看，機(jī)構(gòu)惡意競(jìng)爭(zhēng)及尋租行為發(fā)生的可能性變化

社會(huì)工作專業(yè)化服務(wù)尚在探索之中，完善的問責(zé)機(jī)制并未建立起來，那么，如何防止“民營(yíng)化”所帶來的市場(chǎng)外部效應(yīng)？“民營(yíng)化”鼓勵(lì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)，但是，這種競(jìng)爭(zhēng)并不是“逐底競(jìng)爭(zhēng)”，也就是說，社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是提高服務(wù)質(zhì)量，而不是一味降低社會(huì)服務(wù)成本，追逐超額利潤(rùn)的實(shí)現(xiàn)。但是，在探索階段，制度建立需要依賴于經(jīng)驗(yàn)的積累。那么，在社會(huì)環(huán)境劇烈變遷時(shí)代，在項(xiàng)目運(yùn)作制度（包括問責(zé)機(jī)制）不完善的條件下，政府“民營(yíng)化”很容易誘發(fā)機(jī)構(gòu)惡意競(jìng)爭(zhēng)，以及機(jī)構(gòu)為了生存向政府尋租。機(jī)構(gòu)惡意競(jìng)爭(zhēng)表現(xiàn)在投標(biāo)階段，機(jī)構(gòu)競(jìng)相壓低價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)；在中標(biāo)后開展服務(wù)時(shí)，起用新職人員，或者依附于原有的資源，維持現(xiàn)有的服務(wù)內(nèi)容而沒有提升服務(wù)質(zhì)量。機(jī)構(gòu)惡意競(jìng)爭(zhēng)的直接結(jié)果是服務(wù)對(duì)象無法獲得優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)，間接結(jié)果是損害了社會(huì)工作專業(yè)的社會(huì)聲望。

正如前文所述，當(dāng)前社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在資金資助及其他資源籌集上，對(duì)政府有很強(qiáng)的依賴性。在社會(huì)體制初始改革階段，這種單一性的路徑依賴，約束了民間力量的釋放，也造成政府動(dòng)員資源的有限性和被動(dòng)性。但是，在現(xiàn)階段，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展有待于政府的培育、扶持，突破現(xiàn)有的依賴。這本身是一個(gè)發(fā)展的悖論，即通過對(duì)政府的依賴擺脫對(duì)政府的依賴，政府解脫出來后，承擔(dān)的是守門人和監(jiān)督者的角色。毫無疑問的是，“民營(yíng)化”需要有“法制化”進(jìn)行保障，否則，“民營(yíng)化”對(duì)于社會(huì)服務(wù)改革來說，帶來的并不是可持續(xù)性的服務(wù)發(fā)展，而是曇花一現(xiàn)式的嘗試。問責(zé)機(jī)制的意圖正是通過“法制化”的渠道對(duì)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，以保證社會(huì)服務(wù)質(zhì)量。

那么，政府“民營(yíng)化”的理想前景是什么？首先，從項(xiàng)目發(fā)包方來說，項(xiàng)目不僅僅由政府通過行政協(xié)調(diào)來動(dòng)員資源，而且通過完善財(cái)團(tuán)法人制度（如基金會(huì)）和社會(huì)其他資源（如企業(yè)或社會(huì)捐贈(zèng)等），擴(kuò)大資源來源。其次，從項(xiàng)目承辦方來說，鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)適度競(jìng)爭(zhēng)和良性競(jìng)爭(zhēng)，通過各種方式建立合作關(guān)系，不斷提升專業(yè)服務(wù)質(zhì)量。再次，從項(xiàng)目服務(wù)對(duì)象來看，服務(wù)對(duì)象能夠通過各種方式參與到服務(wù)輸送體系中，比如通過服務(wù)對(duì)象組織，或者關(guān)注特定領(lǐng)域服務(wù)對(duì)象的組織，能夠表達(dá)自己的意見。

為了更清晰地描繪政府“民營(yíng)化”的理想前景，請(qǐng)參見圖2。當(dāng)然，在社會(huì)工作專業(yè)倫理守則的指引下，圖中所描繪的理想類型也需要在實(shí)踐中加以調(diào)整，同樣，需要對(duì)此模型進(jìn)行“成本——收益”評(píng)估，在確保專業(yè)服務(wù)質(zhì)量與適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)服務(wù)成本之間尋找平衡。

四、余論：探索階段責(zé)信機(jī)制建立的理念及對(duì)策

圖2 多渠道資源支持下的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目各方之間的關(guān)系示意圖

在社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目探索階段，服務(wù)項(xiàng)目處在多元責(zé)信網(wǎng)絡(luò)中。在推動(dòng)問責(zé)機(jī)制建立的工作中，我們?cè)诖顺珜?dǎo)兩種理念，一是“充權(quán)”理念，二是“法制化”理念。充權(quán)理念將社會(huì)工作項(xiàng)目利益相關(guān)方視為有待充權(quán)的對(duì)象。各利益相關(guān)方，如前文所指，包括服務(wù)發(fā)包方、服務(wù)承辦方及服務(wù)對(duì)象，將之看作有待變革的系統(tǒng)。①鐘瑩：《多元變革視角下的社區(qū)戒毒康復(fù)模式》，2010年博士論文。當(dāng)前，各利益相關(guān)方均處于不斷博弈中，社會(huì)服務(wù)前景不明朗。通過問責(zé)機(jī)制促進(jìn)項(xiàng)目發(fā)展，促使項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。比如在項(xiàng)目初期、中期評(píng)估中，推動(dòng)者嘗試運(yùn)用邏輯模式或平衡記分卡等方式推動(dòng)機(jī)構(gòu)發(fā)展，并為政府提供政策倡議，鼓勵(lì)服務(wù)對(duì)象參與。二是“法制化”理念。強(qiáng)調(diào)“法制化”理念的目的是為了推動(dòng)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目公開、透明、制度化運(yùn)作。在推動(dòng)問責(zé)機(jī)制建立過程中，建立公開、透明、制度化的運(yùn)作，是為了回應(yīng)利益相關(guān)者不同動(dòng)機(jī)。為了防止出現(xiàn)機(jī)構(gòu)尋租行為，為了使機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)有明確的制度可遵行，推動(dòng)者可以推動(dòng)相關(guān)制度的建立，建立政治責(zé)信、財(cái)務(wù)責(zé)信、專業(yè)責(zé)信、機(jī)構(gòu)責(zé)信等方面的機(jī)制。當(dāng)然，在探索階段，社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目可根據(jù)積累的經(jīng)驗(yàn)在專業(yè)倫理指引下進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

在“充權(quán)”理念和“法制化”理念下，針對(duì)當(dāng)前的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，問責(zé)機(jī)制建立需要回應(yīng)的相關(guān)問題的對(duì)策分別為：首先，在項(xiàng)目運(yùn)行不同階段，引入責(zé)信機(jī)制。比如在立項(xiàng)、招投標(biāo)、實(shí)施及評(píng)估階段，相應(yīng)地進(jìn)行調(diào)整。具體來說，在立項(xiàng)階段，對(duì)于申請(qǐng)主體的調(diào)整，以及對(duì)申請(qǐng)書的各項(xiàng)內(nèi)容的要求進(jìn)行調(diào)整；在招投標(biāo)階段，按政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)操作規(guī)程，實(shí)施公開、透明的招標(biāo)議標(biāo)活動(dòng)；在實(shí)施階段，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量的關(guān)注及支持。其次，針對(duì)當(dāng)前項(xiàng)目所涉及到的其他問題，推動(dòng)機(jī)構(gòu)面對(duì)問題。比如推動(dòng)項(xiàng)目資源動(dòng)員能力；倡議建立社工實(shí)習(xí)基金，政府或?qū)W校作為中介，鼓勵(lì)社會(huì)基金、企業(yè)捐贈(zèng)等渠道建立實(shí)習(xí)基金；關(guān)注項(xiàng)目督導(dǎo)服務(wù)等。再次，利用社會(huì)工作服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)專業(yè)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量提升。

在探索階段，加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目問責(zé)機(jī)制，其目的也是為了打造適合當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的社會(huì)工作發(fā)展模式，繼續(xù)推動(dòng)政府與高校、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的合作伙伴關(guān)系，豐富社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的內(nèi)涵，積極探索“培養(yǎng)人才、穩(wěn)步推進(jìn)、優(yōu)質(zhì)服務(wù)”的社會(huì)工作發(fā)展模式。

How to Intensify Accountability on Social Service Contract——A Case Study of City H Social Service Program

GU Jiangxia，LUO Guancui

This paper focuses on social service program’s accountability.Based on the experience of City H social service delivery process through contract，the paper argues that it is very necessary to intensify accountability.Because of complicated relationship on delivery process，those social service programs have to confront multiple accountabilty.The paper analyzes the relationship between municipal government，social service institution and customers.Finally，the paper thinks that privatization is supported by institutionalization.Otherwise，the reform on social service delivery will fail to increase efficiency.

accountability，municipal government contract，social service delivery

本文是2007年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)社會(huì)工作人才隊(duì)伍培養(yǎng)的戰(zhàn)略與對(duì)策研究”的成果之一，項(xiàng)目編號(hào)為07BSH020。

顧江霞，廣東商學(xué)院人文與傳播學(xué)院社會(huì)工作專業(yè)，講師，博士，研究方向?yàn)樯鐣?huì)工作與社會(huì)政策；羅觀翠（1948-），中山大學(xué)社會(huì)學(xué)與社會(huì)工作學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師，廣東省社會(huì)工作師聯(lián)合會(huì)總督導(dǎo)，研究方向?yàn)槌鞘信c社區(qū)發(fā)展，專長(zhǎng)于社區(qū)工作、社會(huì)保障、社會(huì)福利、社會(huì)工作理論與實(shí)務(wù)。

C931.2

A

1008-7672（2010）04-0108-09

肖舟）