彭善民 胡海英

（上海師范大學人文與傳播學院，上海 200234）

社會學與社會工作

趨于治理：上海禁毒工作的當代變遷

彭善民 胡海英

（上海師范大學人文與傳播學院，上海 200234）

基于毒情和禁毒主體的變化，建國以來上海禁毒工作的變遷可分為四個階段：毒品泛濫與建國初轟轟烈烈的禁毒運動、毒品過境與90年代前半期禁毒執(zhí)法部門的嚴禁販毒斗爭；毒品消費與90年代后半期禁毒工作領導小組的專項斗爭；毒品集散之可能與21世紀禁毒委員會領導的人民戰(zhàn)爭。四階段彰顯出上海禁毒社會化軌跡，反映了毒品治理與政府管理社會化趨勢。不過，源自上海的地方性和禁毒政策的特殊性，當代上海禁毒實踐呈現(xiàn)的是“漸進社會化”特點，即是一場來得緩慢且又緩和的政府管理社會化變革。在禁毒社會化過程中依然存在政府禁毒機構專業(yè)性有限、民間社會組織自主性不足、社區(qū)毒品預防成效不顯、禁毒社會動員機制不完善等問題。

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毒品問題已是公認的重大社會問題，諸多學者均在從不同學科積極探尋其治理之道。如醫(yī)學角度，探討毒品成癮的成因、戒毒和毒品預防的技巧；法律學角度，探討毒品犯罪的性質和治理措施；歷史學角度，側重探討建國前毒品泛濫的成因和禁毒制度的變遷；社會學角度，側重分析當代毒品問題的社會成因和戒毒社會工作的發(fā)展。當代禁毒工作的整體變遷對理解現(xiàn)行政策的執(zhí)行和未來政策的完善大有助益，但相關研究至為缺乏。本文以上海為例，試從政府管理社會化的角度，梳理建國以來上海毒情變化與禁毒工作變遷的軌跡，以期能對中國毒品治理與禁毒工作的社會化發(fā)展有所啟發(fā)。

一、毒品泛濫與建國初轟轟烈烈的禁毒運動

1.毒品泛濫與禁毒運動的發(fā)起

從清朝到民國，有關部門雖然一再提出禁毒，但由于政府執(zhí)行措施不力，未能充分發(fā)動群眾，結果都是屢禁不止。據(jù)國民黨上海市警察局統(tǒng)計，1948年上海全市有制造毒品工廠23處，出售毒品和供吸毒的“燕子窩”2000多處，從事制、販、運毒的有3萬多人，吸毒者10萬余人，每年發(fā)生煙毒案8000多件。①《上海公安志》，上海社會科學院出版社1997年版，第155頁。這些吸毒人員和毒品犯罪現(xiàn)象并沒有隨著1949年5月上海的解放而轉瞬即逝，而是成為新上海禁毒工作的沉重負擔。解放前夕，上海的煙毒販子頗富組織性，形成各種幫別及專門的販毒市場。如當時有潮州幫、天津幫、安徽幫、湖南幫、漢口幫等，經(jīng)常往來于上海，并與國外有一定聯(lián)系。不少煙毒販子常利用小販攤、大餅店、老虎灶、醬油釀造廠、磨制辣椒粉廠等為掩護，大量制造和販運毒品。有毒犯還與海輪、鐵路員工及公安局內(nèi)留用舊警勾結，進行制販運毒活動。導致此種局面的一重要原因在于解放初期政府工作重心在政權接管和經(jīng)濟恢復上，禁毒工作處在相對邊緣位置。盡管1949至1951年的“三反”“五反”期間采取過一些禁毒舉措，但并沒有阻止毒品的泛濫?！叭础逼陂g，在公安、司法、鐵路、航運等部門還暴露出若干包庇掩護勾結販運毒品的嚴重情況。②《上海解放初期的禁毒運動》（上），《檔案與史學》1999年第4期，第27頁。

為徹底根絕煙毒，1952年6月28日，上海市委在“三反”“五反”運動積累的良好群眾基礎上，根據(jù)中央《關于肅清毒品流行的指示》精神，做出《關于開展肅清毒品運動的準備工作的指示》，準備發(fā)起一場聲勢浩大的肅毒運動。7月12日，市級層面成立了由公安、法院、檢察署、民政、鐵路、航運、海關、郵電、稅務、宣傳、總工會、婦聯(lián)、青年團等部門負責人聯(lián)合組成的上海市肅清毒品委員會。上海市副市長兼市公安局局長許建國為主任，委員會下設辦公室，以公安局為主，各相關單位配備專人組成，共同負責調查、偵捕、審理等工作。各區(qū)亦在區(qū)委、區(qū)政府統(tǒng)一領導下成立區(qū)肅清毒品委員會，從事宣傳教育、發(fā)動群眾檢舉和核對材料、配合偵捕等工作。鐵路公安處另行成立分會。8月13日，上海市肅清毒品委員會發(fā)布關于逮捕毒犯的通報，一場轟轟烈烈的禁毒運動正式開啟。整個禁毒運動為三期：第一期自8月13日起，是統(tǒng)一破案逮捕，突擊審訊，擴大線索，查證材料；第二期8月24日起，是宣傳政策、發(fā)動群眾檢舉，號召、督促毒犯坦白、登記、立功贖罪；第三期是9月15日到11月底，即追捕漏網(wǎng)毒犯和進行處理結束工作。三期禁毒工作部署主要是針對制、販、運毒犯，對吸毒人員，采取自己登記與公共機關調查相結合的方法，摸清人數(shù)及人員情況，在規(guī)定的期限內(nèi)，讓每一個煙民訂出戒煙計劃，多數(shù)人能在自己家中戒的，就在家中戒絕；少數(shù)煙癮重、年老有病者，則到指定的三十家醫(yī)院幫助戒煙。

2.禁毒運動成效及啟示

在各部門的通力合作和強大的宣傳攻勢下，上海禁毒運動取得巨大成效。截止1952年11月底，全市共破獲制販運毒專案159起，共查處制、販、運毒犯13685人，其中制、販、運毒總量折合鴉片在200兩以上的大毒犯1384名，共逮捕2483人，集訓1008人，傳訓4670人，另有5524人自動到公安局登記坦白。經(jīng)公審處以死刑立即執(zhí)行的有60人，死緩5人。查獲鴉片2.36萬兩，海洛因4900兩，沒收銷毀了制造、吸食煙毒的工具6329件。在眾多的毒犯中，由群眾檢舉的共達2.1萬余名。③王兆成：《上海鐵路志》，上海社會科學出版社1999年版，第318頁。與此同時，對于登記的8997名吸毒者，經(jīng)過教育規(guī)勸，限期1年自動戒絕。政府為此免費提供戒毒藥品1萬盒，撥款3.6億元（舊幣）作為戒毒醫(yī)療費和煙民生活困難補助費。這場禁毒運動基本上根治了上海的毒害，至1953年，上海的煙毒案件只有53起，1954年僅為8起，此后20多年中上海沒有發(fā)生一起涉毒案件，成為一個名副其實的無毒城市。①蘇智良、彭善民、胡海英、張虹：《上海禁毒史》，上海三聯(lián)出版社2009年版，第222頁。在上海公安機關1954年至1983年整整30年的刑案統(tǒng)計表上，先后有15年制販運毒品一欄都是空白。有百姓感嘆：“從清朝到租界時代，從日偽到國民黨統(tǒng)治時期，天天喊禁煙，卻越禁越多。只有共產(chǎn)黨領導下的人民政府，才真正把這禍國殃民的煙毒連根拔掉了！”②上海科學技術文獻出版社、上海市警察學會編：《萬惡之源——毒品》，上海科學技術文獻出版社1996年版，第20頁。

上海20世紀50年代轟轟烈烈的禁毒運動取得的豐碩成績堪稱奇跡，筆者以為至少留給后人三點啟示：啟示一，禁毒政策科學明晰且結合實際。禁毒運動采取嚴厲懲辦與改造教育相結合的方針，實行打擊懲辦少數(shù)，教育改造多數(shù)的政策。即禁毒運動始終集中打擊制造、販賣、運送毒品的毒犯，特別是兼有反革命身份和其他壞分子身份者，爭取了脅從、偶犯、毒犯家屬和為數(shù)眾多的吸毒癮民。為了在禁毒運動中有的放矢，上海在禁毒方略與中央保持一致的前提下，結合實際，對罪犯和涉毒人員進行了細致規(guī)定和針對性處理，確定了逮捕、管制、登記的具體分類標準。如肅清毒品運動的打擊方向和控制數(shù)字方面，是在嚴格遵照中央禁毒方針前提下，研究和參照北京市局的分類標準和處理標準，最后結合上海的具體情況而制定的。③《上海解放初期的禁毒運動》（上），《檔案與史學》1999年第4期，第25頁。政策寬嚴分明，分別對待。如在一定程度上認同舊上海一些因病吸毒上癮者，或因工作勞累為解除疲勞而吸毒的受害者，政策強調只要他們自己痛下決心，戒除煙癮，一律不歧視，不處罰。對戒煙期間的部分困難煙民還給予適當?shù)纳钛a助。

啟示二，明確的分工協(xié)作和豐富的打擊策略。公檢法等負責毒品案件的偵查、審訊和宣判等行動；民政、衛(wèi)生等部門負責戒煙、毒品處理等工作；工、青、婦組織負責宣傳、教育和發(fā)動群眾；鐵路、海關等部門負責查禁毒品的走私和運輸。在打擊毒品犯罪的善后處理過程中，明確規(guī)定由人民法院、檢察署、青、工、婦聯(lián)等群眾團體組成審理機構審理毒犯；民政局與婦聯(lián)等組織則負責聯(lián)系解決家屬工作或提供必要的救濟事宜；繳出的毒品煙具由衛(wèi)生局成立專門機構，統(tǒng)一收繳；毒品進行公開燒毀，由市政府組織臨時監(jiān)督焚毀煙毒委員會，委員由民政局、衛(wèi)生局、公安局派代表擔任，主任委員由民政局代表擔任。每于焚燒毒品之前由法院將毒品點交該委員會，焚燒煙毒時，由該委員會蒞場監(jiān)督焚燒，并須邀請各有關機關及人民團體選派代表蒞場監(jiān)視。在偵查打擊毒販的過程中，善于使用自首立功分子，發(fā)動他們提供材料。專案中有關案犯，并不是全部都抓，對所抓主要骨干，一般不捕，而是留下線索，作為耳目，準備進一步偵查?？刹犊刹徊兜囊宦刹徊?，估計捕后仍需釋出的亦不捕，以縮小打擊面。在集中逮捕后，迅即審結處理一批，有寬有嚴。這些策略充分反映了禁毒工作者豐富的經(jīng)驗和卓越的智慧。

啟示三，深入民眾的口頭動員技巧。廣泛而深入的社會動員可謂建國初上海禁毒運動的突出特點。當時禁毒宣傳不是選擇媒體、文字等傳播手段和形式，而是以會議口頭動員的方式進行，講究自上而下的宣傳動員與自下而上的群眾性宣傳活動相結合。上海各區(qū)除了禁毒政策宣傳外，還結合小型座談會、受害者控訴會、吸毒者會、吸毒者家屬會、毒犯家屬會、老年居民會以及組織各種群眾性的文娛活動，讓被害群眾現(xiàn)身說法。此外，召開巡回審訊會和公審大會也是禁毒運動中行之有效的宣傳手段。運動期間，各區(qū)抽調1500至2000人，經(jīng)短期培訓后，組成了一支3.4萬人的宣傳員隊伍。從8月到10月，全市共舉行各類宣傳活動3萬余次，受教育的人數(shù)達250萬人以上，共有1.5萬人向公安機關檢舉毒犯材料2.1萬多份。期間出現(xiàn)了妻子規(guī)勸丈夫、父親督促兒子戒絕毒癮、里弄干部和群眾直接幫助公安機關監(jiān)視毒犯與協(xié)助破案的許多感人事例。如，一三輪車夫在大世界附近碰見兩個女毒販正在買賣白粉，他上前一把扭住要送公安局，毒犯要送他7萬元錢（舊幣），被他斷然拒絕道：“包庇一個販毒犯，對不起同胞五萬萬！”這顯示了群眾與毒犯斗爭的決心，從側面反映出禁毒宣傳的深入人心。①上海科學技術文獻出版社、上海市警察學會編：《萬惡之源——毒品》，上?？茖W技術文獻出版社1996年版，第18頁。

二、毒品過境與禁毒執(zhí)法部門的嚴懲販毒斗爭

1.全球毒品過境與滬上販毒死灰復燃

20世紀70年代世界進入毒品泛濫年代，出現(xiàn)駭人的毒品市場。80年代后，由于西方一些國家加大緝毒力度，亞洲的馬來西亞、新加坡、泰國等國家和地區(qū)在聯(lián)合國禁毒基金會的支持下，查堵販毒通道，嚴懲販毒分子，有效遏制了“金三角”、“金新月”的傳統(tǒng)販毒通道，尤其是海上通道基本上被切斷。為繼續(xù)將毒品運往歐美，國際毒販極力開辟新的通道，如金三角到香港、曼谷到香港、香港到美國、香港到西歐的好幾道途經(jīng)中國的“運毒熱線”，上海成為跨國毒品販運的重要過境通道之一。②《鐵鎖銅關》，《文匯報》1992年4月18日。就國內(nèi)而言，改革開放后上海人口流動的加速和社會流動層次的相對低下，增加了上海禁毒難度。這一時期上海反毒品犯罪的專業(yè)力量和工作經(jīng)驗也相對缺失。盡管上海組建反入境犯罪偵察隊，吸收了一批大專院校畢業(yè)且專業(yè)對口的年輕偵察員，但是他們大多缺乏實際工作鍛煉和偵察經(jīng)驗。省市間關于毒品的情報傳遞和協(xié)同打擊的機制也不完善。上海與全國主要邊境口岸的控制和情況通報渠道狹窄。

在上述因素的影響下，至20世紀70年代末，上海長達近30年的無毒時代被打破，滬上販毒死灰復燃。1979年，從外地入滬販賣少量毒品的違法犯罪案件時有發(fā)生。③《黃埔區(qū)志》，上海社會科學院出版社1996年版，第1009頁。之后，閘北區(qū)、虹口區(qū)、普陀區(qū)等相繼出現(xiàn)販毒案件。④《普陀區(qū)志》，上海社會科學院出版社1994年版，第308頁。1977年至1986年期間，年平均發(fā)案數(shù)約一二十起。⑤《上海公安志》，上海社會科學院出版社1997年版，第146-148頁。但自1987年起，案發(fā)數(shù)量則迅速上升，還出現(xiàn)了數(shù)量巨大的國際性販毒案件。案發(fā)范圍也日漸擴大，1990年外來毒品案僅涉及市區(qū)的五個區(qū)，1991年增加到六個區(qū)，1992年再增到八個區(qū)，而1993年不僅增加到市區(qū)的十個區(qū)，還增加了郊區(qū)的三個縣，合計約占了上海市區(qū)縣總數(shù)的三分之二。非法種植罌粟的地區(qū)也逐年擴大。1993年前主要為沿江、沿海地區(qū)為數(shù)不多的偏僻鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而到了1993年上半年，發(fā)展到88個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，約占了上海鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的三分之一。其中南匯縣有四分之三的鄉(xiāng)鎮(zhèn)非法種植罌粟，奉賢縣則幾乎全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)均都非法種植罌粟。從1991年開始，外國人毒品犯罪、有組織的毒品犯罪、跨國的毒品犯罪均屢有發(fā)生，為以往所罕見。1991至1992年上海共破獲的7起入境販毒案件中，外國人為主作案的6起，中國人為主作案的1起。⑥上海市公安局刑偵總隊二隊：《對上海毒品犯罪的思考》，《犯罪研究》1994年第1期。毒品來源地和毒品進入上海的通道不斷擴大。80年代上海毒品的來源地主要是南方的廣州地區(qū)。1991年后則迅速擴展到西南的云南和貴州地區(qū)、西北的新疆、陜西等地區(qū)、東北的黑龍江和遼寧等地區(qū)，以及內(nèi)蒙古、河南、江蘇、浙江等地區(qū)，還擴展到境外的緬甸和巴基斯坦。毒品進入上海的通道已從以往的陸上為主，迅速擴展到水上和空中。

2.“禁販為先”的嚴懲策略及打擊成效

自20世紀70年代末到90年代初，禁毒工作的重心在于嚴厲打擊毒品犯罪，禁毒工作實施主體主要是公安為首的強制性禁毒執(zhí)法部門。尤其是1990年全國《關于禁毒的決定》頒布、1991年“有毒必肅、販毒必懲、種毒必究、吸毒必戒”的禁毒原則和“三禁并舉，堵源截流，嚴格執(zhí)法，標本兼治”的禁毒工作方針確立之后，上海更是加大了嚴打力度，將禁毒工作納入到社會治安綜合治理的范疇。在市區(qū)，各級禁毒部門嚴格執(zhí)行嚴打方針，將禁毒與禁黃、禁娼斗爭緊密配合。對吸毒人員，公安機關采取“發(fā)現(xiàn)一個，強制戒毒一個”的政策，堅決制止蔓延。吸毒販毒與賣淫嫖娼、傳播販賣淫穢物品等一道被列入重點查處的“六害”之中。在郊縣，針對部分農(nóng)民非法種植罌粟的行為，各級公安機關改變了以往給以治安行政處罰的輕度處置方式，而是會同衛(wèi)生部門對非法種植罌粟者進行了集中查禁行動。

這一階段，上海公安為首的禁毒執(zhí)法部門在毒品犯罪打擊領域取得相當成績。首先破獲了一批大案要案，1988年震驚中外的錦鯉魚國際販毒案便是其中之一。該案共查獲3300克海洛因，并且從上海發(fā)現(xiàn)毒品，到大陸、美國、香港地區(qū)將所有案犯盡數(shù)捕獲歸案，總共只用了89個小時，充分展示了上海警方的緝毒力量與高效率。時任公安部部長助理兼國際刑警中國國家中心局局長朱恩濤和作家楊子還以此為題材，親筆創(chuàng)作了17集電視連續(xù)劇《緝毒警察》。其次，從數(shù)量上看，20世紀90年代初，查獲的各類毒品案件的數(shù)量也逐年上升。例如，1990年到1993年10月，市內(nèi)破獲海洛因毒品犯罪案件共66起，繳獲海洛因1640.8克，其中1990年3起計350克；1991年 3起計 130克；1992年 12起計156.8克；1993年1至10月48起計1004克。查獲的精神麻醉藥品度冷丁的數(shù)量也不斷上升，1991年為 1400余支，1993年則為 4600余支，比1991年上升了92%。查獲并鏟除非法種植的罌粟數(shù)量更是急劇上升。1991年為1.7萬株，1992年為13萬株，1993年則劇增為 50萬株，比1992年增加了2.8倍，比1991年則增加了28倍多。①劉炳華：《上海市毒品犯罪的現(xiàn)狀與趨勢以及對策》，《犯罪研究》1994年第2期。單宗販毒案涉及的毒品數(shù)量也不斷增加。1994年破獲的一起跨國販毒案，繳獲的毒品數(shù)量就多達1萬余克。②熊月之：《上海通史》，第13卷，上海人民出版社1999年版，第405頁。

總的來說，這一階段，禁毒是與禁黃、禁娼一道列入綜合治理的范疇，禁毒工作的執(zhí)行主體主要是禁毒執(zhí)法部門。作為專業(yè)性較強的禁毒工作，暫時未得到特別突出，并且工作重心以打擊為主。這與改革開放初上海禁毒工作所處的起步階段有很大關系。

三、毒品消費與禁毒工作領導小組的禁毒專項斗爭

1.毒品消費市場的形成與禁毒專項斗爭開展

進入到20世紀90年代中期，國際販毒集團繼續(xù)利用上海水、陸、空運輸便利的條件，將上海作為毒品的過境地和集散地。上海毒品犯罪出現(xiàn)了供銷吸“一條龍”現(xiàn)象。販毒者和吸毒者之間逐漸組成一個個互相聯(lián)系的團伙，販毒者為吸毒者提供吸毒場所，不少吸毒者為支付昂貴的吸毒費用，也進行販毒，以販養(yǎng)吸。上海最初的吸毒人群便是一些滯留上海的販毒分子。他們大多數(shù)是外地入滬人員，少數(shù)上海人因到南方毒品嚴重泛濫的城市工作或做生意而染上毒癮。一些社會閑散人員、個體戶、賣淫女和有違法犯罪前科的人員吸食鴉片、海洛因等毒品逐漸上癮，人數(shù)逐年增多。如 1994年被處罰的吸毒者比上年增加了435.6%，成為該年度治安案件中單項違法者增幅最大的一類。③《上海公安年鑒》，中國人民公安大學出版社1995年版，第38頁。另據(jù)上海市戒毒康復中心統(tǒng)計，該中心戒毒人員在1992年才11人，1993年為98人，1994年是448人。人員總數(shù)盡管不大，但增長速度較快。①黃石：《三禁并舉，禁吸為先，為再度肅清毒品而斗爭》，《’99毒品問題研討論文選》（內(nèi)刊）。特別是到了90年代中后期，吸毒人群更是急劇膨脹。戒毒人員由1995年的910余人增加到1998年的5900余人，逐步形成了一個龐大的毒品消費群體和地下毒品市場。②張異、顧偉誠：《上海毒品蔓延的軌跡、趨勢及對策思考》，《’99毒品問題研討論文選》（內(nèi)刊）。

上海日益嚴峻的禁毒形勢客觀上要求政府部門將禁毒工作放在突出位置，并作為一個單獨的專項治理所強調。作為專項負責禁毒工作的上海禁毒工作領導小組正是在這種情勢下于1994年6月宣告成立，負責全面掌握、匯總和分析全市禁毒專項治理情況，旨在將毒品違法犯罪活動制止在萌芽狀態(tài)，嚴格控制毒品犯罪在上海的蔓延擴展。禁毒工作領導小組擴大了禁毒工作的主體，加強了對禁毒工作的領導。為提高毒品犯罪的打擊水平和加強禁毒偵查隊伍建設，1997年市公安局成立了上海市毒品檢驗中心，上海刑偵總隊緝毒支隊亦宣告成立。全市各公安分局刑偵支隊也相繼成立緝毒隊伍，并初步形成了自上而下有利于主動進攻、協(xié)調作戰(zhàn)的緝毒工作組織機制，總結出“縝密偵查，適時破案，一網(wǎng)打盡”的工作方針。在禁毒工作領導小組的協(xié)調下，對毒品案件，司法機關實行提前介入，法院實施集中公審制度，即刑檢干警對禁毒專項打擊行動，實行提前介入公安偵查階段，依法參與調查取證，對偵查取證提出建議，依法快捕快訴。毒品犯罪案件在檢察機關的辦案時間遠遠低于其他刑事案件的辦案期。檢察機關在辦案過程中積極尋求與法院的合作，配合法院的公審公判，采取集中起訴震懾罪犯的方式。每隔一段時間，就集中公訴一批毒品犯罪，并通過報刊、廣播、電視進行宣傳報道，形成打擊聲勢。1999年上海禁毒工作領導小組更是提出健全三級禁毒機構，市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）成立專業(yè)緝毒隊伍，逐步深入擴建“安全無毒小區(qū)”等。

上海公安、檢察、司法等部門在市禁毒工作領導小組的領導下開展了卓有成效的禁毒專項斗爭。公安機關對毒品犯罪執(zhí)行嚴打政策，嚴打活動多以季度為階段，以戰(zhàn)役命名。如在1995年6月至9月的嚴打夏季戰(zhàn)役中，上海警方查獲毒品犯罪人員高達500余人，繳獲海洛因5千余克。而這之前的1992年，上海警方僅繳獲海洛因250余克，1993年為700多克，1993年查獲的毒品犯罪人數(shù)僅百余人。③王寶來、劉金城：《上海禁毒成效顯著》，《文匯報》1996年6月25日。1996年破獲的販毒案件與1995年相比，增加了七成多，查獲的涉毒人員1996年較1995年增加了2.5倍，繳獲的海洛因數(shù)量是1995年的1.7倍；1997年查獲毒品案件1297起，比1996年增加26.4%。④《上海公安年鑒》，中國人民公安大學出版社1998年版，第23頁。1998年上海公安機關先后查破毒品犯罪案件1998起，比上年增加了53%，偵破千克以上特大毒品案件16起，其中萬克以上的案件就達7起。⑤《上海公安年鑒》，中國人民公安大學出版社2000年版，第50頁。在毒品犯罪打擊戰(zhàn)線上涌現(xiàn)出一批展示警方智慧的大案要案，如1997年全國首例新型毒品案、1998年“520”特大毒品案、1999年1號販毒案等，在全國禁毒領域有重要影響。

2.“禁吸為先”方略下政府與民間禁毒宣傳的互動

1990年代是我國禁毒領域禁販、禁吸、禁種的“三禁”時期，其中前半期是禁販為先方針，隨著毒品消費的加劇，至1997年則改為禁吸為先的方針。這一時期，在禁毒工作領導小組的倡導和組織下，政府和民間的禁毒宣傳迅速興起。政策層面，禁毒工作領導小組提出禁毒宣傳要從娃娃抓起，⑥《打好禁毒的人民戰(zhàn)爭》，《文匯報》1997年6月26日。要求教育部門將禁毒預防教育列入學校教育的重要內(nèi)容，提出建立派出所、居委會、家庭和單位（學校）“四位一體”的幫教網(wǎng)絡，加大打擊和宣傳毒品犯罪力度，尤其加強對青少年的毒品預防教育措施，以動員全社會共同參與禁毒斗爭。在政策實踐層面，上海禁毒工作領導小組廣泛發(fā)動群眾，創(chuàng)造性的開展了形式頗豐的禁毒宣傳。如推出禁毒戲劇與影視，產(chǎn)生了頗具影響的滬劇《緝毒女警官》、滑稽戲《害你沒商量》和電視劇《緝毒警察》等。舉辦“珍愛生命”的禁毒展覽與發(fā)行《毒禍猛于虎》、《清末民初的禁煙運動與萬國禁煙會》、《萬惡之源——毒品》等禁毒書籍。①邢文軻、劉金城：《上海部署下一步禁毒工作》，《文匯報》1996年7月13日。1996年11月，聯(lián)合國禁毒署在上海召開“上海國際興奮劑會議”暨和平飯店“萬國禁煙會會址”紀念牌揭牌儀式，既是紀念也是重要的禁毒宣傳。不少中小學校積極探索有效的毒品預防模式。

這一時期，民間社會力量也特別積極地參與到禁毒宣傳教育之中。如1997年，上海電視藝術家協(xié)會影視部與和平影視中心攝制了表現(xiàn)武警邊防戰(zhàn)士和廣大群眾與毒梟、毒販進行殊死搏斗和斗智斗勇的12集電視連續(xù)劇《緝毒隊在行動》。②永平：《“緝毒隊在行動”引人注目》，《文匯報》1997年7月5日。1998年上海電視臺第八頻道在黃金時間推出我國首部戒毒題材電視劇《紅處方》。上海志勤滬劇團排演的五場大型滬劇《神圣的愛》在中國大戲院演出，生動講述一個受騙吸毒的花季少女最后在親情、友情的感動下和公安人員的幫助下迷途知返的故事。③趙進一：《本市開展大規(guī)模禁毒宣傳》，《文匯報》1998年6月27日。這些影視話劇廣受群眾喜歡。1999年6月，上海教育報刊社、華東師范大學等聯(lián)合舉辦“99青少年禁毒教育研討會”，上海大眾出租汽車股份有限公司向全市青少年學生捐贈《珍愛人生拒絕毒品》一書。④蘇軍：《吸毒低齡化引起全社會關注》，《文匯報》1999年6月26日。是年黃浦區(qū)廣東路街道退休工人自發(fā)成立了“老媽媽禁毒隊”，在街道里弄向居民義務開展禁毒宣傳。

總的來說，這一時期上海禁毒部門在禁毒宣傳上用力頗巨，如1997年，上海根據(jù)全國禁毒工作會議的部署，組織了聲勢浩大的“聲、影、圖、文”并茂的宣傳，全年刊播禁毒新聞226篇，先后在《人民日報》華東版、《解放日報》等播發(fā)專版6個，在電臺廣播專題10個，在中央電視臺和《東方110》專欄播出專題片12部。形式多樣的禁毒宣傳不僅傳播了毒品預防知識，增強了群眾對毒品的警覺性，同時也營造了全社會拒絕毒品、禁絕毒品的氛圍，1997年全市群眾向公安機關舉報毒品違法犯罪線索2500多條，扭送涉毒嫌疑人千余名。⑤《上海公安年鑒》，中國人民公安大學出版社1998年版，第131-132頁。這些為禁毒工作的進一步開展打下了良好的基礎，同時也是禁毒工作成績鞏固的必經(jīng)道路。

四、毒品集散中心之可能與禁毒委員會領導的禁毒人民戰(zhàn)爭

1.毒品集散中心之可能與上海特色禁毒體系的提出

盡管上世紀八九十年代，上海禁毒工作取得了顯明成效，但進入到21世紀，滬上毒情出現(xiàn)新的變化，毒品案件和吸毒人員不僅增幅較大⑥胡鵬：《上海市吸毒問題現(xiàn)狀與對策》，《青少年犯罪問題》2004年第3期。，而且滬上毒情及毒品犯罪呈現(xiàn)出藥物濫用的新型化、毒品流轉渠道的多樣化、毒品犯罪類型集中化、毒品犯罪的本地化、毒品犯罪的低齡化等新特點⑦龔培華、秦新承：《毒品犯罪新形勢及對策研究》，載上海市禁毒委員會辦公室編：《禁毒理論與實踐研究》，第5頁。，大有成為毒品集散中心的條件和趨勢。上海雖不屬毒品的重災區(qū)，但隨著境內(nèi)外毒品滲透加劇，毒品犯罪形勢的新變化，偵破毒品刑事案件數(shù)、抓獲涉毒犯罪嫌疑人數(shù)和收繳各類毒品數(shù)處于持續(xù)上升狀態(tài)。境內(nèi)毒品以冰毒等新型毒品為主，主要通過公路、鐵路進入上海，并從市中心向郊區(qū)蔓延，從娛樂場所向賓旅館、出租屋蔓延。境外毒品以海洛因為主，通過航空器、人體藏匿、行李夾帶等渠道走私入境中轉。據(jù)分析，上海已成為境外毒品流入我國南方地區(qū)的重要中轉站，已形成一定規(guī)模的地下消費市場。①《上海禁毒形勢總體可控，近半吸毒人員是35歲以下青年》，《解放日報》2009年2月21日。與文化相關的各種因素尤其是娛樂文化非理性享樂潮流對新型毒品的濫用起到推波助瀾的作用。②夏國美、楊秀石：《毒品轉向的文化透視》，《社會科學》2008年第2期。這是以前禁毒工作中較少碰到或未能觸及的問題，對新時期的禁毒工作構成了嚴峻挑戰(zhàn)。

針對新挑戰(zhàn)，上海禁毒部門進一步擴大單位成員和加大協(xié)作力度，2000年6月，在原有禁毒工作領導小組的基礎上成立了上海市禁毒委員會。禁毒委員會成員單位訂有明確職責。各區(qū)縣也按照市禁毒委員會模式陸續(xù)成立禁毒委員會，一直到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，均確定由一名黨工委副書記為禁毒專職領導，建立了上海禁毒工作“兩級政府、三級管理”的模式，形成了條塊結合、條管塊抓的工作體制。作為上海市禁毒委員會辦事機構的市禁毒辦更加實體化和專職化，2000年始，設在了市委政法委，專司組織、協(xié)調、指導全市禁毒日常工作的開展。2004年，上海市禁毒委員會辦公室機構級別升為副局級。各區(qū)縣禁毒委也設立禁毒辦。為推進禁毒工作科學化決策和社會化進程，同年底成立上海市禁毒專家委員會。上海市禁毒委成立不久便著手從理論上建構上海特色的禁毒工作體系，2003年初為此專門召開“建設有上海特色的禁毒工作體系”研討會。會議指出：受國際毒潮和周邊國家地區(qū)毒情影響，上海已從單一的毒品過境地變?yōu)槎酒愤^境與消費并存、且以毒品消費為主的城市。上海地區(qū)毒品蔓延情況沒有得到根本遏制。上海特色的禁毒工作體系要求：建立統(tǒng)一、協(xié)調、高效的緝查工作機制，不斷提高打擊效能；深化禁毒預防宣傳教育，提高全民特別是青少年的拒毒防毒意識；建立科學規(guī)范的戒毒體系，有效降低毒品復吸率；重視與加強社區(qū)毒品預防的基礎工作，落實各項禁毒、防毒措施，依托社區(qū)加強對吸毒人員的日常管理，充分發(fā)揮社區(qū)在毒品預防工作中的“第一道防線”作用，使禁毒工作扎實有效地開展。③《上海禁毒工作》2003年第6期（內(nèi)刊）。

2.“三大戰(zhàn)役”打響及社會工作方法實踐

為營造良好穩(wěn)定的社會環(huán)境，把上海建設成全國乃至世界上最安全的城市之一，本世紀之初，上海禁毒工作總目標為“兩個絕不能”，即絕不使上海成為毒品交易集散地，絕不使毒品問題成為影響上海社會治安的突出問題?；救蝿帐菍崿F(xiàn)“三個遏制”，即遏制毒品來源、遏制毒品危害、遏制新吸毒人員滋生。具體方法是積極推進禁毒執(zhí)法、禁吸戒毒、禁毒預防三大戰(zhàn)役。具體實踐表現(xiàn)如下：

其一，創(chuàng)新理念與聯(lián)合禁毒執(zhí)法。公安機關創(chuàng)新緝毒理念，提出開闊偵查視野，將打擊毒品犯罪與打擊恐怖活動、嚴重暴力犯罪、黑惡勢力犯罪和經(jīng)濟犯罪緊密結合；樹立大局意識，加強相互協(xié)作，將打擊毒品犯罪同預防毒品犯罪、查禁吸毒違法活動、戒毒等相關工作緊密結合；在緝毒工作協(xié)作上，突出責任意識，樹立“懷著責任去破案”的觀念，改變原先“圍著目標轉”的舊觀念。公安部門強調從“三個制度”、“五方面內(nèi)容”入手，探索建立長效區(qū)域協(xié)作的禁毒機制?！叭齻€制度”，即相互請求協(xié)作制度、案情通報制度、具體案件線索交換制度；“五方面內(nèi)容”，即共享情報信息，規(guī)范化、標準化、程序化操作，增加合作的科技含量，整合各種資源和優(yōu)勢，實現(xiàn)互惠互利等。新形勢下強化了合作機制，并積極探索建立異地經(jīng)營毒品線索、跨地區(qū)“控制下交付”緝毒的新模式，提高打擊毒品犯罪的效能。④《上海緝毒》2003年第21期（內(nèi)刊）。2001至2007年，上海公安、司法、海關等部門在禁毒執(zhí)法戰(zhàn)線上，取得如下戰(zhàn)果（見表1）。

從表1可知，登記在冊的吸毒人員數(shù)一直處于一個上升態(tài)勢，每年破獲的毒品刑事犯罪案件千起以上，繳獲海洛因數(shù)量在百余公斤左右，新型毒品的繳獲數(shù)量與海洛因傳統(tǒng)毒品繳獲數(shù)量比例日漸縮小。這是禁毒執(zhí)法部門聯(lián)合執(zhí)法與對毒品犯罪的嚴厲打擊強化、打擊零包販毒犯罪和整治娛樂場所吸販毒活動強化、對易制毒化學品管控力度加大的結果。

表1 上海禁毒執(zhí)法概況（2001-2007）

其二，社區(qū)戒毒與禁吸戒毒工作的全面推進。禁吸戒毒工作堅持對吸毒人員“發(fā)現(xiàn)一個、收戒一個、戒斷一個”的收治政策，開展對吸毒人員的“大普查、大收戒、大幫教”專項行動，努力達到社會基本無失控吸毒人員，上海采取了公安機關的強制戒毒、司法行政機關的勞教戒毒、專業(yè)社會機構的自愿戒毒等多種戒毒模式，多管齊下，以不斷提高上海禁吸戒毒的實效。在強制戒毒方面，2001年，集治療、教育、康復、科研、宣傳等功能為一體的具有高科技含量的上海強制戒毒所投入使用，床位數(shù)達1300張。同年，上海市公安局強制戒毒所川東分所、海運分所也正式運營。上海市強制戒毒所按照“管理制度化、教育學?；⒅委熱t(yī)院化、環(huán)境園林化”標準，不斷提高管理水平，曾被公安部評為全國一級強制戒毒所。勞教戒毒所歷經(jīng)多年的積極探索，通過實踐開放式、親情教育模式，加強科學化、人性化、規(guī)范化管理，加強心理矯治手段的創(chuàng)新，強化戒毒人員的勞動技能培訓，逐步形成了“三個港灣、四療并舉”的勞教戒毒模式，使勞教戒毒事業(yè)有了較快發(fā)展。①夏傳根、徐定：《“四療”并舉的戒毒方法》，《犯罪與改造研究》2004第4期，第59-61頁。長期以來，我國主要實行的是公安機關主管的強制戒毒、司法行政機關主導的勞教戒毒和衛(wèi)生醫(yī)療機構開辦的自愿戒毒三種模式，上海在傳統(tǒng)基礎上創(chuàng)新實踐社區(qū)戒毒，將社會工作方法引入到戒毒事業(yè)當中。②王瑞鴻：《戒毒社會工作：理念、原則及其方法》，《華東理工大學學報》(社會科學版)2006年第4期。2004年上海成立大陸首家禁毒社會工作機構——上海自強社會服務總社。其主要依托社區(qū)，運用個案、小組、社區(qū)等社會工作技巧，在社區(qū)中為藥物濫用者提供綜合服務，強調社區(qū)康復和社區(qū)預防，創(chuàng)造了不少新的戒毒社會工作模式，③彭善民：《篆刻藝術小組：戒毒社會工作的本土創(chuàng)新》，《福建論壇》2010年第7期。取得了不錯效果。上海吸毒人員的社區(qū)康復社會工作體系的構建被提上工作議程。④張昱：《構建吸毒人員的社區(qū)康復社會工作體系——對上海市禁毒工作經(jīng)驗的思考》，《青少年犯罪問題》2008年第1期。

其三，走向預防為本的禁毒宣傳。首先，作為上海第一個青少年禁毒教育基地的上海市禁毒教育館于2003年正式向社會各界免費開放。該館由上海市禁毒委員會、上海市社會治安綜合治理委員會、共青團上海市委等九大單位聯(lián)合主辦而成。①《上海禁毒工作》2003年第7期（內(nèi)刊）。其次，學校歷來是毒品預防教育的重鎮(zhèn)，截至2007年，上海已有三所全國毒品預防教育活動示范學校和48所區(qū)級毒品預防示范試點學校，全市99.7%的學校已將禁毒教育納入了“兩綱”教育體系，88%的學校試用了上海市教委與市禁毒辦聯(lián)合編寫的《上海市中小學毒品預防教育教案集》，85.8%的學校落實了禁毒教育師資專題培訓計劃②忻紊：《上海市教委調查校園禁毒教育現(xiàn)狀》，《上海金融報》2007年7月3日。，并且學校毒品預防教育方式上日趨強調能力教育取向。③彭善民：《能力追求：學校毒品預防教育取向》，《青少年犯罪問題》2008年第1期。再次，以“無毒社區(qū)”為目標的禁毒示范社區(qū)建設在上海蓬勃開展，社區(qū)禁毒宣傳得以強化。最后，娛樂服務、公共交通等特殊場所禁毒宣傳受到重視。如市禁毒辦與市公安局等五家單位不僅聯(lián)合下發(fā)《關于歌舞娛樂場所禁毒通告》，而且經(jīng)常組織市公安局、市文廣影視局、市文化市場行政執(zhí)法總隊、市工商局等娛樂場所主管部門的工作人員，不定期對上海娛樂場所進行禁毒聯(lián)合執(zhí)法檢查。

總之，世紀之初，隨著上海市禁毒委員會的成立，上海禁毒工作進入到全面整治的新時期。與上世紀50年代的禁毒運動、八九十年代的禁毒專項斗爭相比較，世紀之初禁毒工作的外延和內(nèi)涵均有拓展，成為一場全面的禁毒人民戰(zhàn)爭。在禁毒政策從“三禁并舉，堵源為上”向“四禁并舉、預防為本”發(fā)展，上海預防為本的禁毒宣傳教育更受重視，特別是專業(yè)社會工作介入到毒品的預防宣傳之后，增強了禁毒宣傳的專業(yè)性，可謂上海禁毒事業(yè)發(fā)展的一大亮點。

結語

綜上所述，當代上海禁毒工作發(fā)展大致經(jīng)歷了四個階段：建國初期的禁毒運動階段；毒品過境與禁毒執(zhí)法部門實施的販毒嚴打階段；毒品消費與禁毒工作領導小組組織的專項斗爭階段；毒品集散中心化與禁毒委員會領導的禁毒人民戰(zhàn)爭階段。第一階段工作重心以打擊販、制、種毒為主，主體為禁毒部門和民眾，形式為社會運動。第二階段禁毒工作重心以嚴懲毒品犯罪為主，主體是以公安為代表的禁毒執(zhí)法部門。第三階段禁毒工作領導小組成立之后，禁毒主體有了擴充，禁毒工作內(nèi)容上也出現(xiàn)了戒毒工作，并加強了禁毒宣傳。第四階段禁毒委員會成立后，禁毒體系逐漸完整，強化了社區(qū)戒毒和毒品預防，禁毒工作組織化和專業(yè)化程度有很大提升。四大階段彰顯出上海禁毒社會化軌跡，反映了政府管理社會化改革與毒品治理的趨勢。2007年底我國首次頒布的《中華人民共和國禁毒法》，規(guī)定了“預防為主，綜合治理，禁種、禁制、禁販、禁吸并舉”的禁毒工作方針，特別強調了禁毒是全社會的共同責任。禁毒社會化與毒品治理正是代表了禁毒工作的發(fā)展趨勢。

不過，源自上海的地方性和禁毒政策的特殊性，當代上海60年禁毒實踐逐漸呈現(xiàn)的是“漸進社會化”特點，即是一場來得緩慢且又緩和的政府管理社會化變革。在禁毒的社會化過程中依然存在民間社會組織自主性不足、社區(qū)毒品預防成效不顯、禁毒社會動員機制不完善等諸多問題。④范志海：《“過渡社會工作模式”的建構與上海禁毒經(jīng)驗》，《社會科學》2005年第6期。面臨嚴峻的國際毒品形勢和國際化大都市中的高社會流動以及不斷增長的人群需求，上海毒品治理與禁毒社會化將是一個長期的過程，任重而道遠。

From Social Control to Social Governance:The Transition of Anti-Drug W ork in Contem porary Shanghai

PENG Shanmin，HU Haiying

In this paper，the transition ofanti-drugwork in shanghaicould be divided into four phases：（1）social mobilization，（2）crack down on drug dealers，（3）crack down on drug users，（4）multi-stakeholder partnerships. The four phases present the process of socialization of Shanghai anti-drug work，reflecting the trends in governmentmanagement.The characteristic of contemporary anti-drug practice is“progressive socialization”，which means it is a slow and mild social change.However，there are still some problems，such as the low professional of governmental anti-drug organizations，the low autonomy of civilorganizations，poor effectiveness of community drug prevention and the inadequate socialmobilizationmechanism foranti-drugwork.

Shanghai，drug situation，anti-drug work，governance，socialization

本文系教育部人文社會科學青年基金項目（09YJC840028）和上海市教委創(chuàng)新項目（10YS90）的相關成果，同時受上海師范大學社會學重點學科建設項目（DZW709）資助。

彭善民，男，湖南永州人，上海師范大學社會學系副教授、上海大學社會學博士后，主要研究方向為都市社會問題與社會工作；胡海英，女，安徽桐城人，上海師范大學人文與傳播學院教師，主要從事中國近現(xiàn)代史研究。

C913.8

A

1008-7672（2010）06-0006-11

徐澍）