高 歌

歐盟東擴與西方式民主制度在中東歐的確立

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21年前，中東歐大地風云突變，各國共產黨相繼喪失執(zhí)政地位，社會主義政權如多米諾骨牌般傾覆，由此開始了從蘇聯模式的社會主義政治制度向西方式民主制度的轉軌。幾乎與此同時，絕大多數中東歐國家把“回歸歐洲”作為外交戰(zhàn)略取向，尋求加入歐盟。

21年后，波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亞、羅馬尼亞和保加利亞已成為歐盟成員，克羅地亞的入盟談判接近尾聲，馬其頓獲得了歐盟候選國地位，黑山、阿爾巴尼亞和塞爾維亞遞交了入盟申請，波黑與歐盟簽署了《穩(wěn)定與聯系協議》。除波黑外，中東歐國家都實現了不同政黨或團體的輪流執(zhí)政，西方式民主制度有效運作，很難逆轉。

21年間，歐盟東擴與中東歐國家的政治發(fā)展進程并行不悖，歐盟成員資格的前景及成員資格本身對西方式民主制度在中東歐的確立與鞏固起到助推作用。

與前幾次擴大相比，歐盟東擴更為看重對中東歐國家的政治要求。早在歐共體與中東歐聯系國簽署的協定中，就包括“支持”中東歐國家“正在出現的政治和經濟變化”，為它們“完全融入民主國家的共同體和逐漸與共同體建立友好關系創(chuàng)造便利”，“經濟關系的發(fā)展將使政治上更為一致”等內容。在1993年6月歐共體哥本哈根首腦會議提出的入盟標準中，政治上“保證民主、法治、人權以及尊重和保護少數民族的制度的穩(wěn)定”被列在了首位。這也是歐盟擴大歷史上首次對申請國提出政治標準。自1997年7月以來，歐盟委員會通過一年一度的評估報告指出申請國與入盟標準的差距和今后的努力方向。而在入盟談判所涉及的31個領域中，共同法律、司法和內務合作等是其中重要的組成部分。由于加入歐盟是中東歐國家主要政黨和歷任政府的共同選擇，歐盟提出的政治要求得以促使它們在民主和法制上向歐盟成員國看齊，建立穩(wěn)定的西方式民主制度。

對于波蘭、匈牙利、捷克、斯洛文尼亞這些“民主先驅者們來說，歐盟的政治條件性并不是其繼續(xù)民主道路的必要條件”*周弘、[德]貝婭特·科勒-科赫主編：《歐盟治理模式》，北京：社會科學文獻出版社2008年版，第148頁。，只是在很大程度上加快了西方式民主制度確立與鞏固的進程?！霸谵D軌開始時最有可能被納入西方一體化范疇(尤其是被吸收進歐盟和北約)的國家，它們的后共產主義民主化更為迅速，更難以逆轉?！?Grigore Pop-Eleches,“Between Historical Legacies and the Promise of Western Integration:Democratic Conditionality after Communism”,East Europe Politics and Societies,February 2007,Volume 21,No.1.

對于斯洛伐克、保加利亞、羅馬尼亞這些“不穩(wěn)定的民主國家”來說，“歐盟的政治條件性在支持民主力量和鎖定民主改革方面更為有效”*Grzegorz Ekiert,Jan Kubik,and Milada Anna Vachudova,“Democracy in the Post-Communist World: An Unending Quest”,East Europe Politics and Societies,February 2007,Volume 21,No.1.。特別在1997年12月歐盟盧森堡首腦會議決定在來年春天啟動與波蘭、匈牙利、捷克和斯洛文尼亞談判后，清晰的成員資格前景“給那些被排除在外的國家發(fā)出了一個明確信號，通過進行必需的變化，能夠得到更多回報”*Tim Haughton,“When Does the EU Make a Difference? Conditionality and the Accession Process in Central and Eastern Europe”,Political Studies Review,May 2007,Vol.5,Issue 2.。正是在這一信號驅使下，斯洛伐克完成了歐盟期待中的政黨權力轉換，開展了一系列符合歐盟要求的改革。1999年10月歐盟委員會的評估報告肯定了斯洛伐克的變化，認為它達到了哥本哈根政治標準，建議開啟與斯洛伐克的談判。保加利亞和羅馬尼亞也不在受歐盟盧森堡首腦會議邀請開始入盟談判的國家之列，這意味著它們必須在滿足哥本哈根標準方面多做工作。為此，兩國著手行政和司法改革，通過了行政法、公務員法等法律，以提高行政管理水平、加強法制、打擊腐敗，羅馬尼亞還對被拋棄兒童、羅姆人和匈牙利族人問題給予了特別關注。

2000年2月，歐盟與斯洛伐克、保加利亞和羅馬尼亞的入盟談判啟動后，歐盟成員資格的確定前景進一步推動三國在向西方式民主制度轉軌的道路上前行。為緩解2000年11月歐盟委員會評估報告對斯洛伐克司法獨立、打擊腐敗和行政管理等狀況的不滿，2001年2月，斯洛伐克議會通過了獨立以來涉及內容最為廣泛的憲法修正案，規(guī)定國際條約的地位，重新確定憲法法院的權力，在人權保護領域設置查弊官，為改革司法和行政鋪平了道路。同樣，保加利亞和羅馬尼亞也按照歐盟要求，修訂憲法，通過反腐敗法等法律，以加速行政和司法改革，大力整治腐敗。2004年5月，斯洛伐克終于趕上歐盟東擴的第一波浪潮，與波蘭、匈牙利、捷克和斯洛文尼亞攜手跨進歐盟的大門。2005年4月，保加利亞和羅馬尼亞也與歐盟簽署了入盟條約。但歐盟沒有就此停止對保、羅兩國政治發(fā)展的規(guī)范和引導，而是設置“特保條款”，規(guī)定兩國如不能滿足2007年入盟的條件，將可能被推遲一年入盟。6月，歐盟負責擴大事務的委員奧利·雷恩向兩國發(fā)出警告信，聲稱如果不按時進行司法改革，將可能推遲兩國的入盟時間。10月，歐盟委員會發(fā)表評估報告，認為羅馬尼亞在打擊腐敗等方面仍需努力，并對保加利亞司法和內務改革及地方政治改革等五大領域表示嚴重關注。針對報告指出的不足，羅馬尼亞總統特拉揚· 伯塞斯庫發(fā)出懲治腐敗的號召，保加利亞于2006年3月通過憲法修正案，重新規(guī)定了議員司法豁免權、司法部長權限以及最高司法委員會官員任免等條款。但2006年5月的歐盟委員會評估報告仍以保加利亞在反腐敗、打擊有組織犯罪、司法改革和羅馬尼亞在技術標準方面存在問題為由，決定推遲到10月再決定兩國入盟時間。在這一決定的鞭策下，兩國在滿足入盟標準方面取得一定進展。2006年9月，歐盟委員會建議兩國于2007年1月加入歐盟，但保留對其司法體制和反腐敗狀況繼續(xù)進行監(jiān)督的權利。兩國入盟后，歐盟委員會多次發(fā)表評估報告，敦促兩國，特別是保加利亞加大打擊腐敗和有組織犯罪的力度，甚至以保加利亞在反腐敗和有組織犯罪以及妥善使用歐盟資金等方面與歐盟標準存在較大差距為由，凍結了8億歐元的援助，注銷了其中的2.2億歐元。歐盟的這些舉措促使兩國撤換了涉嫌腐敗的多名高官，保加利亞還通過了有關利益沖突的法案，并增設一個部長職位，負責管理歐盟援助資金。

對于政局不穩(wěn)，甚至一度陷于戰(zhàn)亂的西巴爾干國家，從“魯瓦約蒙進程”到“地區(qū)立場”，再到“穩(wěn)定與聯系進程”，歐盟一直致力于幫助和推動它們實現和平與穩(wěn)定，保護人權和少數民族權利，確立西方式民主制度。

自與歐盟開始《穩(wěn)定與聯系協議》談判以來，西巴爾干國家便按照歐盟要求完善司法體制、實行行政改革、打擊貪污腐敗，并與聯合國前南斯拉夫問題國際刑事法庭全面合作，波黑還通過了警察體制改革方案?！斗€(wěn)定與聯系協議》簽訂后，西巴爾干國家的政治發(fā)展繼續(xù)受到歐盟的引導和帶動。在馬其頓，歐盟主導的《歐赫里德協議》結束了馬其頓安全部隊與阿爾巴尼亞族“民族解放軍”半年多的武裝沖突，促使馬其頓修改憲法、打擊犯罪、建立獨立的司法權、完善選舉制度等一系列基本制度，其實施本身亦成為“把馬其頓從‘潛在候選國’提升為‘候選國’的先決條件”。*Roberto Belloni,European integration and the Western Balkans：lessons,prospects and obstacle,Journal of Balkan and Near Eastern Studies,September 2009,Volume 11,Number 3.果然，在馬其頓按照《歐赫里德協議》重新劃分有利于阿爾巴尼亞族的行政區(qū)劃后，它獲得了歐盟候選國地位。同時，歐盟還啟動了“配對計劃”，幫助馬其頓改造內政司法系統。此后，為盡早啟動入盟談判，馬其頓著力保證議會和總統選舉的公正和平穩(wěn)舉行，增進黨派之間合作，并尋求解決與希臘的國名之爭?？肆_地亞為開啟入盟談判并推動其順利進行，加強與聯合國前南斯拉夫問題國際刑事法庭的合作，開展司法改革、反貪腐、提高行政效率等工作，并在歐盟的提議和敦促下，與斯洛文尼亞簽署了邊界仲裁協議，為解決兩國獨立時遺留下來的邊界爭端鋪平了道路。阿爾巴尼亞為加快入盟步伐，繼續(xù)堅持民主原則，深化政治和司法改革，實行權力下放，打擊腐敗現象和有組織犯罪，并多次改組政府。黑山為滿足入盟條件，通過了獨立后的首部憲法，2009年1月，政府還以需要完整的4年任期應對黑山遞交入盟申請后的繁重義務為由，建議縮短任期，提前選舉。在3月舉行的議會選舉中，原執(zhí)政聯盟取得勝利，宣稱要盡快把黑山帶入歐盟。在塞爾維亞，《穩(wěn)定與聯系協議》的簽署在某種程度上提升了擁護入盟的“為歐洲的塞爾維亞”競選聯盟的支持率，促使它贏得了2008年5月議會選舉的勝利。新政府成立后，全面履行與聯合國前南斯拉夫問題國際刑事法庭合作的義務，將波黑塞族前領導人拉多萬·卡拉季奇引渡到前南刑庭。在波黑，國際社會駐波黑高級代表(同時也是歐盟駐波黑特別代表)要求波黑加速入盟所需的改革，并支持前南刑庭的工作。

隨著歐盟東擴進程在七個中東歐國家的完成，中東歐新成員國的西方式民主制度面臨新的挑戰(zhàn)。作為歐盟成員國，中東歐國家不僅處在本國政權的統治之下，還受到歐盟首腦會議、歐盟委員會、歐洲議會、歐洲法院等歐盟機構的管治。這種多層次、多中心的管治易于削弱國家議會的權力，難以保證決策的透明度和決策者采取負責任的態(tài)度，并且使成員國公民孤立于決策進程之外，無力對其發(fā)揮影響，對處于歐洲外圍的中東歐國家的公民更是如此。更何況，“當歐盟逐漸成為一個超國家的管治主體時僅靠成員國政府的授權是與歐洲長期以來形成的，特別是已在國家政治中日趨完善的議會民主和人民主權政治傳統相矛盾的”*郇慶治著：《多重官治視角下的歐洲聯盟政治》，濟南：山東大學出版社2002年版，第271頁。。如何在本國范圍內及歐盟層面上確保西方式民主制度的生存和發(fā)展將是中東歐新成員國面對的新課題。

中國社會科學院俄羅斯東歐中亞研究所