□向前

（復旦大學，上海 200433）

談人大代表制度與人大監(jiān)督權(quán)

□向前

（復旦大學，上海 200433）

人大監(jiān)督作用的發(fā)揮，需要全國各級人大代表有效地履行職責，行使憲法賦予的相關(guān)權(quán)力。本文從人大代表角度出發(fā)，就人大代表角色定位與人大代表專職化等問題，探討了人大代表監(jiān)督作用發(fā)揮的改進和人大監(jiān)督制度的完善。

監(jiān)督權(quán)；人大代表；角色定位；專職化

全國和地方各級人民代表大會及其常委會是人大監(jiān)督的主體，組成這些監(jiān)督機構(gòu)的是各級人大代表。人大監(jiān)督權(quán)是立法權(quán)、 決定權(quán)和任免權(quán)的前提與條件。［1］（p133）在監(jiān)督權(quán)行使過程中，人大代表自身起著非常重要的作用。作為國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，人大代表能否認真履行職務，關(guān)系到各級人大及其常委會能否正確、充分行使監(jiān)督職權(quán)，發(fā)揮最高國家權(quán)力機關(guān)的作用。

一、人大代表角色的自我定位

人大代表履行職務首先需要其本身對代表工作的認同。人大代表的角色認知包括角色意識和代表素質(zhì)。角色意識是指人大代表對憲法所賦予的權(quán)力的價值認可和在行使權(quán)力過程中的角色定位；良好的代表素質(zhì)是保障正確角色意識的前提。因此，提高代表素質(zhì)，加強代表對自身工作的認同是樹立人大監(jiān)督權(quán)的重點之一。

⒈人大代表角色的內(nèi)涵。我國《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！保?］《代表法》規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會依照法律規(guī)定選舉產(chǎn)生?！保?］人民代表大會由人民代表組成，人大代表是權(quán)力的受托者和人民意志的表達者。人大代表最基本的內(nèi)涵就是在選舉基礎(chǔ)上產(chǎn)生并組成人民代表大會，代表人民直接行使國家權(quán)力。

我國的人大代表角色具有特定的內(nèi)涵和特征：第一，代表職務具有法定性?！洞矸ā访鞔_規(guī)定了代表在本級人民代表大會會議期間的工作和本級人民代表大會閉會期間的活動都是執(zhí)行職務?？梢?，無論是大會期間還是閉會期間，人大代表都應該履行法律賦予的職權(quán)。第二，代表職務具有具體性特征。人大代表可以參與管理國家事務，包括經(jīng)濟、文化和社會事務等。地方組織法對代表職權(quán)也規(guī)定得相當具體和全面。第三，代表職務的特殊性。人大代表依法選舉產(chǎn)生，依法行使職權(quán)并受法律保護。憲法和法律還規(guī)定了人大代表依法享有言論免責權(quán)、人身保護權(quán)等特殊權(quán)利。人大代表享有這些特殊權(quán)利主要是為了保證人民利益的實現(xiàn)。由此可見，憲法和法律對人大代表行使權(quán)力、履行職務的規(guī)定是十分明確的。

然而，在現(xiàn)實政治生活中，無論是選民還是人大代表本身，對人大代表的內(nèi)涵、職責等仍存在很多認識上的偏差。一方面，選民在日常生活中無論有何政治意愿、經(jīng)濟要求或生活困難，不是找他們所選舉的代表，而是通過找單位或政府的領(lǐng)導人來解決。在他們看來，找代表遠不如找單位或政府領(lǐng)導有效。另一方面，人大代表自己對自身的角色定位存在偏差。通常，人大代表的政治意義遠遠超過其法律意義，習慣于把代表看作政治榮譽而忽視其應當承擔的職責。參加會議對很多代表而言不過是一種光榮的政治任務，榮譽感有余而責任感不足，與其原選區(qū)和選舉單位選民缺乏經(jīng)常、必要和主動的聯(lián)系。［4］人大代表往往沒有完全行使其管理國家事務和參政議政的權(quán)利。代表素質(zhì)不高、職責履行不力的事實也是存在的，這從每年人大會議收到的議案和意見、建議的內(nèi)容中可見一斑。有的議案不切實際，有的只站在某一個角度提出建議，其代表性不夠，可行性不大；甚至少數(shù)代表提出的議案本身就違背憲法精神。種種狀況表明，目前我國人大代表的素質(zhì)需要提高，代表意識有待加強。

⒉人大代表角色認知問題。產(chǎn)生上述這些問題的原因是多方面的，歸納起來主要有以下幾點：首先，人大代表的角色認知程度不夠。少數(shù)代表只看重榮譽而忽略了職務的責任感和使命感。其次，不能正確地看待職務的重要性。由于受到傳統(tǒng)觀念和習慣做法的影響，認為管理國家事務是上級領(lǐng)導的事情。一些黨政干部只把代表職務當成一種政治職務和身份，因而認為是否參加代表活動、是否提出建議、是否聯(lián)系群眾等都關(guān)系不大。第三，代表對人大擁有的權(quán)力并不了解，他們對這些權(quán)力不會用、不愿用或者不敢用。有的代表很少提出有見地的意見和建議，在聽取審議報告時對專業(yè)術(shù)語不懂，對計劃指標不清楚，審議不發(fā)言，表決隨大流。第四，代表本身素質(zhì)不高，無力履行代表職務。有的代表對工作認知不足，認為聽聽報告，看看文件就是履行了代表職務。有的代表卻由于專業(yè)素質(zhì)不夠，執(zhí)行職務時心有余而力不足。代表的不作為導致人民群眾對權(quán)力機關(guān)的失望和對人大代表選舉的冷漠。第五，由于我國實行的是代表兼職制度，多數(shù)代表有自己的本職崗位，執(zhí)行職務的時間少也影響了代表作用的發(fā)揮。

目前，公眾對人大制度有著更高的期望，也提出了更高的要求。公民自主自發(fā)的政治參與，形成對人大選舉和代表制的挑戰(zhàn)；媒體和公眾輿論高度參與對政府的監(jiān)督和對公民權(quán)利的保護，對人民代表大會的職責和人民代表大會的作用提出了更高要求；以法律界人士為主導作用的社會力量以法律訴訟的方式敲打著憲政制度之門。［5］只有進一步提高代表的素質(zhì)，增強責任感和使命感，才能不斷提高人大工作的質(zhì)量。因此，切實提高人大代表的素質(zhì)、改善人大代表對其工作的認同便成為樹立監(jiān)督權(quán)威的當務之急。

二、人大代表專職化的思考

當前政治體制改革的當務之急是完善人民代表大會制度。［6］十屆全國人大一次會議期間，湖南省代表團向全國人大提出的首份議案就是建議修改 《代表法》，要求明確規(guī)定專職人大代表。該議案認為，目前的兼職代表有自己的工作單位和任務，人大會議結(jié)束后各級代表都回到自己的單位，沒有更多的時間、精力、財力去體察民情民意，了解本地區(qū)各方面的情況。即使在開會前收集了解一些情況，也僅限于本行業(yè)、本單位，沒有全局性。因此，設(shè)立專職代表，可以使代表集中精力深入基層，廣泛開展調(diào)查研究，分布在不同區(qū)域的人大代表可以互通信息，全面反映各方面的情況。這份議案在全國引起了關(guān)于代表專職化的熱烈討論。

當前，世界上大多數(shù)國家議會議員都是專職的，而中國的人大代表卻是兼職的。之所以會選擇如此設(shè)計，當時主要是受到蘇聯(lián)模式的影響，而對蘇聯(lián)模式的學習又根源于對“議行合一”的理解和運用。最初，巴黎公社進行了“議行合一”的嘗試，公社社員既是人民代表又是政府官員。馬克思在總結(jié)巴黎公社時說過，公社“不應當是議會式的，而應當是同時兼管行政和立法的工作機關(guān)?！保?］（p55）馬克思所說的“議行合一”就是代議機關(guān)和行政機關(guān)合而為一，制定法律的機關(guān)同時又負責法律的執(zhí)行，代表機關(guān)的成員同時又是執(zhí)行部門的領(lǐng)導者。但馬克思只說這是巴黎公社政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗，并沒有說以后建立社會主義國家就一定要采取 “議行合一”原則。十月革命以后，列寧堅持了“議行合一”的原則，1918年及1924年的憲法就是按此原則建設(shè)蘇維埃的，到了1936年，蘇聯(lián)制定新憲法時已經(jīng)開始把立法和行政職能明顯分開。但在很多人的觀念中，卻一直認為“議行合一”是社會主義國家代議機關(guān)的組織原則。

有學者認為，我們國家在立法機關(guān)和行政機關(guān)設(shè)置上從來就不是“議行合一”的，立法機關(guān)是全國人大及其常委會，行政機關(guān)是中央人民政府即國務院。然而，在人大代表的選舉產(chǎn)生上卻明顯地帶有 “議行合一”的痕跡，即有不少人大代表同時兼任政府官員。幾十年來，無論理論上還是實踐中，“議行合一”都不是中國人大制度的組織原則。因此，明顯帶有“議行合一”色彩的人大代表兼職制度應該成為人大制度建設(shè)所要改革的重要內(nèi)容之一。

⒈兼職代表制的反思。傳統(tǒng)觀點認為：首先，兼職代表制有利于保持代表和選民的聯(lián)系，傾聽各方面的意見和人民群眾的呼聲，更好地發(fā)揮代表橋梁紐帶的作用。其次，兼職代表制有利于代表既參加對國計民生的重大事件決策，又在本職工作中貫徹執(zhí)行人民代表大會的決議，協(xié)助憲法和法律的實施?；谝陨侠碚?，在《代表法》規(guī)定中，體現(xiàn)了兼職代表制的特點——代表在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會活動中，協(xié)助憲法和法律的實施。其所在單位按正常出勤對待，享受所在單位的工資和其他待遇。［8］

如今，不少學者認為專職代表制才是未來的改革走向。因為代表作為國家權(quán)力機關(guān)的成員，代表的是人民的整體利益，要力求反映所屬選區(qū)全體選民的整體利益和要求，而既要參加人民代表大會的活動，又要從事本職工作，勢必不能專心致志地從事代表工作，不能更全面地聯(lián)系和反映人民的利益。同時，兼職代表制強調(diào)代表既參與決策又在執(zhí)行中協(xié)助憲法和法律的實施，這一點缺乏理論和事實根據(jù)。首先，人大作為最高權(quán)力機關(guān)，對行政機關(guān)和司法機關(guān)的首要職能就是監(jiān)督職能，而如果要求人大代表協(xié)助其工作，無疑與人大的監(jiān)督職能自相矛盾。因此，人大代表并沒有協(xié)助其他國家機關(guān)實施憲法和法律的義務，而應該是監(jiān)督其工作的職權(quán)。其次，隨著我國法制建設(shè)的推進，人大職能也在不斷加強，人大代表作為人大的組成部分，其工作量在不斷增加。兼職代表制一方面要求人大代表參與權(quán)力機關(guān)的立法、決策、監(jiān)督工作，另一方面還要求其對具體實施投入大量的時間和精力，這樣勢必影響其主要工作，出現(xiàn)本末倒置的情況。在兼職代表制下，人大代表都有自己的本職工作，其主要精力和時間是放在自己的本職工作上，人大代表的工作只能放在第二位。在自己的本職工作與人大代表工作發(fā)生沖突時，犧牲的只能是本職工作，畢竟人大代表的工作只是一種暫時性的工作，并非其謀生的手段。而人大代表既要參加人大會議又不能影響其本職工作，兩者之間的矛盾如何解決也是一個問題。出現(xiàn)這些情況的原因很多，其中之一便是多數(shù)代表是兼職的。本職和兼職的矛盾使得代表沒有充分的時間去與選民交流、了解并集中問題，也就不能在會上及時反映民意。

人大代表實行兼職代表制，除了存在上述問題外，把它置于人大制度中監(jiān)督權(quán)的探討，更是會形成不能、不敢、無力監(jiān)督的不利影響。以全國人大來說，代表來自全國各地，大多數(shù)是兼職的，一年參加一次會議，在短短十幾天的會期內(nèi)要完成對一府兩院復雜工作的審議、決定和監(jiān)督，實際上是很困難的。這就會造成人大無法監(jiān)督政府，使人大參政議政的職能被大幅削弱，成為政府的附議人，其結(jié)果很可能導致人大代表不能充分行使監(jiān)督權(quán)。不敢行使監(jiān)督權(quán)則是因為人大制度的一個顯著特點是下級官員或單位工作人員可能擔任上級人大代表，監(jiān)督上級政府的工作。這些干部代表或其所在單位本身就是人大監(jiān)督的對象，他們自己又是人大代表，就形成了自己監(jiān)督自己或者下級監(jiān)督上級的情況。雖然憲法規(guī)定了人大代表在會議期間的言論免責權(quán)，但是，每位代表都清楚，散會后自己還是要回到原工作單位，還是政府直接管理的對象，如何敢大膽監(jiān)督呢？所以，他們在人大會議期間大都只能對政府工作表示稱贊和肯定，很難發(fā)揮監(jiān)督的作用。我國的人大代表大多是從單位選出來的，相當一部分是勞動模范或在某一領(lǐng)域里的優(yōu)秀工作者，他們在自己的職業(yè)領(lǐng)域有一技之長，但對政治、法律卻缺乏相應的了解，缺乏必要的議政、監(jiān)督能力，很多人大代表對提案的審議、對政府工作報告的審查因時間不夠，或未做充分準備，或?qū)υS多問題本身就搞不清楚，除了只能機械地舉手外，難以提出有針對性的建議和批評。

⒉專職代表制有利于提升監(jiān)督權(quán)。推行專職代表制可以根除由于兼職代表制所造成的人大監(jiān)督不力的現(xiàn)象。憲法規(guī)定人大及其常委會有聽取審議一府兩院的工作報告，審查和批準本行政區(qū)域的計劃和預算，質(zhì)詢，特定問題調(diào)查，罷免，撤職等權(quán)力。但值得注意的是，在實際操作過程中，人大的這些監(jiān)督權(quán)卻無法得到確實的運用。造成這種實際地位與名義地位不一致的根本原因是權(quán)威的虛化。［9］憲法規(guī)定人大常委會組成人員不得同時擔任行政、審判、檢察機關(guān)的職務，但并不限制這些機關(guān)的工作人員兼任人大代表。從而出現(xiàn)了部分一府兩院的工作人員兼任人大代表，這樣就使人大監(jiān)督處于矛盾之中。本來監(jiān)督應該是一種權(quán)力對另一種權(quán)力的約束，人大與一府兩院的工作人員，特別是領(lǐng)導去兼任人大代表，這樣就混淆了兩者之間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。另一原因是受我國傳統(tǒng)政治文化影響，部分官員官本位意識較重。表現(xiàn)在人大監(jiān)督上就是一些領(lǐng)導干部漠視人大代表、人大及其常委會的權(quán)力，拒絕人大監(jiān)督；而一些人大代表對政府官員也缺乏監(jiān)督的勇氣，不敢大膽地運用手中的權(quán)力，甘愿成為陪襯。

專職代表制能夠解決一府兩院工作人員兼任人大代表造成的矛盾。實行專職代表制后，代表人民行使權(quán)力成為代表的唯一目標，人大代表必然在其權(quán)力范圍內(nèi)作出最大努力，其行為也將更多地滲透到選民的日常生活中，選民也必然對代表的一舉一動更加關(guān)注。這實際上也是將代表放到了一個沒有退路、毫無顧忌的位置，他們必須去監(jiān)督一府兩院，不然其可能被選民罷免。由于人大代表們擺脫了一府兩院的影響，處于一種相對獨立的地位，他們也就敢于去監(jiān)督一府兩院。

一名專職代表必須具備專業(yè)化、年輕化、非官員化以及在職期間與社會公眾互動關(guān)系較好等基本條件。因此，要提高人大常委會的效率，代表專職化是必然趨勢。人大不能僅僅是一個會議，很多工作更應該在會下做。當然，人大代表專職化在操作上也有一些實際困難。比如說各級人大代表將近400萬，在目前官民比例已達1：28的情況下，完全將其職業(yè)化是不可能的，國家財政的支出無法承受。［10］可以在逐步減少人數(shù)的基礎(chǔ)上，在市級以上人大實行專職化，在縣鄉(xiāng)兩級實行半職業(yè)化，即部分人員專職化。因為，市級以上代表人數(shù)只占全國代表人數(shù)的少數(shù)，市級以上財政負擔能力比較強，且其代表所擔負的責任更重。［11］因此，可以先從全國人大和省級人大做起，讓一部分人大代表先變成專職代表，逐步實現(xiàn)人大代表的全部專職化。目前，在我國實行人大代表專職化的條件還不夠成熟，但這是人民代表大會制度未來發(fā)展的趨勢和方向，也是監(jiān)督權(quán)能夠落實的一個有利因素。實行這一制度，必然可以提高人民代表大會的效率，提高人民代表的素質(zhì)。從長遠來看，推行人大代表專職化對于提高參政議政水準和工作效率，提高民主水平，達到民主政治的目的是絕對有所幫助的。［12］

三、完善人大監(jiān)督制度的構(gòu)想

進一步健全人民代表大會制度，需要強調(diào)各級人大及其常委會本身應敢于行使憲法和法律賦予的各項職權(quán)，不斷提高其權(quán)威性。當前需要針對實踐中的薄弱環(huán)節(jié)，強化人大及其常委會對其他國家機關(guān)的監(jiān)督職能。近些年來，全國和地方各級人大在加強人大監(jiān)督工作方面做了很多努力，也取得了一定的成績。為了有效地堅持人大制度，必須通過改革逐步解決問題，逐步完善人大的監(jiān)督制度。我們可以考慮從以下幾個方面著手：

第一，挖掘已有的制度資源，同時完善相關(guān)法律體系。憲法和組織法規(guī)定了人大及其常委會的監(jiān)督方式，但沒有規(guī)定必要的程序和約束措施?！侗O(jiān)督法》的出臺一定程度上解決了部分問題，但是還有很多需要改進的地方。因此，應該通過強化監(jiān)督手段，明確監(jiān)督范圍，完善監(jiān)督程序，把各級人大的監(jiān)督納入法制的軌道。第二，代表意識和結(jié)構(gòu)的調(diào)整。需要提高代表的法律意識和素質(zhì)，完善選舉制度，引入競選機制，吸引更多政治素質(zhì)高、法律素養(yǎng)好的人參選人大代表。代表專職化可以說是一條有效地途徑。第三，理順黨委、人大、政府的關(guān)系。在黨政關(guān)系所涉及的各個層面和范疇中，最主要的是黨與人大的關(guān)系。［13］黨關(guān)于國家或地方的重大決策，可先交人大研究論證，充分發(fā)揮權(quán)力機關(guān)集體決定、民主決策的作用，把黨的意志轉(zhuǎn)變成為國家意志，再由權(quán)力機關(guān)交政府執(zhí)行，避免決策失誤，防止權(quán)力濫用。提升人大監(jiān)督權(quán)的功能，使人大及其常委會充分行使監(jiān)督權(quán)，維護憲法、法律的實施和人民的根本利益，代表人民和國家的意志對其他國家機關(guān)進行監(jiān)督，對于中國社會主義民主政治建設(shè)具有積極的影響。

［1］程湘清.人大及其常委會監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督工作［M］.中國民主法制出版社，1996.

［2］中華人民共和國憲法［Z］.第2條.

［3］［8］中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法［Z］.第2條，第3條，第32條.

［4］金太軍.建設(shè)政治文明與完善人民代表大會制度［J］.理論探討，2004，（04）：5－6.

［5］蔡定劍.論人民代表大會制度的改革與完善［J］.中國政法大學學報，2004，（06）：9.

［6］謝岳.完善全國人民代表大會制度：中國政治體制改革的當務之急［J］.學術(shù)月刊，2005，（06）：45－46.

［7］馬克思恩格斯選集（第2卷）［C］.人民出版社，1995.

［9］何鵬程.專職代表制與我國人民代表大會制度的完善［J］.理論與改革，2001，（06）：79.

［10］張瑞存.我國人大代表專職化的現(xiàn)實障礙及未來發(fā)展［J］.改革與發(fā)展，2004，（03）：65.

［11］馬全江.論我國選舉制度和代表制度的完善 ［J］.濱州師專學報，2004，（03）：16.

［12］侯少奇.人大制度建設(shè)進入新的發(fā)展機遇［J］.瞭望新聞周刊，2003，（06）：6.

［13］馬奔.關(guān)于黨與人大在國家中地位的理性分析［J］.人大研究，2005，（09）：29－32.

（責任編輯：王秀艷）

Discussion on how to Improve Supervisory Power of People＇s Congress by Representatives

Xiang Qian

In the final analysis，the running of People＇s Congress＇s supervisory power depends on the Representatives of People＇s Congress.This paper has brought forward suggestion about how to improve supervisory power of People＇s Congress.The role of the deputy to the People＇s Congress cognition should be improved；and then professionalize Representatives of the People＇s Congress step by step.

supervisory power；representatives of People＇s Congress；cognition of role；Professionalize

D622

A

1007－8207（2010）04－0009－03

2010－01－08

向前 （1982—），男，湖南永順人，復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院博士研究生，研究方向為中國政府與政治。