□ 牛子宏

（洛陽師范學(xué)院，河南 洛陽 471022）

社會主義行政問責(zé)制的倫理基礎(chǔ)

□ 牛子宏

（洛陽師范學(xué)院，河南 洛陽 471022）

社會主義行政問責(zé)制是社會主義民主政治的重要內(nèi)容，也是社會主義行政的應(yīng)有之義。社會主義的行政問責(zé)制是社會主義行政倫理的本質(zhì)體現(xiàn)。人民民主決定了社會主義行政是責(zé)任行政；公共性、民主性和公平正義是社會主義公共行政的倫理基礎(chǔ)，建立責(zé)任政府是社會主義行政倫理的基本要求；社會主義國家的工作人員是向人民負(fù)責(zé)的公仆。

社會主義；行政問責(zé)；行政倫理；人民民主

社會主義的行政問責(zé)制是社會主義民主政治的重要內(nèi)容，也是社會主義行政的應(yīng)有之義。社會主義國家的公共行政依法實行質(zhì)詢制、問責(zé)制、罷免制，這是我們黨和政府實現(xiàn)“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的基本要求，也是加強(qiáng)對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，保證把公共權(quán)力用來為人民謀利益的重要途徑。行政問責(zé)制是指特定的問責(zé)主體針對各級政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實施并要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究制度。作為一種制度安排的行政問責(zé)制本身就包含著倫理規(guī)范的內(nèi)容，同時它也是以一定的行政倫理為價值基礎(chǔ)，是社會主義行政倫理的本質(zhì)體現(xiàn)。因此，在建立和完善社會主義行政問責(zé)制的過程中，正確認(rèn)識社會主義公共行政的倫理內(nèi)涵，具有重要的理論和實踐意義。

一、人民民主決定了社會主義行政是責(zé)任行政

政治與行政的分離使行政學(xué)開始成為一門獨立的科學(xué)，然而，行政學(xué)的發(fā)展卻始終未能脫離其公共性的價值和道德約束，新公共行政的代表人物弗里德里克森指出：“我們從來不認(rèn)為公共行政的理論和實踐僅僅是技術(shù)的或管理的問題。那種一方面把政府政治和政策制定過程作為價值表達(dá)，另一方面把行政作為單純技術(shù)和價值中立的政策執(zhí)行的做法，是失敗的。無論任何人，欲研究行政問題，皆要涉及價值之研究，任何從事行政事務(wù)的人， 他實際都在進(jìn)行價值的分配”。［1］（p42）因此，行政與道德難以分開，現(xiàn)代公共行政是目的性和價值性的統(tǒng)一。行政倫理是行政主體在公共行政中的道德觀念和價值規(guī)范，它制約著公共行政的整個過程。現(xiàn)代民主政治要求實行責(zé)任行政，行政責(zé)任倫理的踐履與行政道德化趨勢的耦合，賦予了行政問責(zé)的倫理合理性基礎(chǔ)。

社會主義行政問責(zé)制的倫理屬性取決于國家的政治本質(zhì)及其倫理意識，社會主義國家的公共行政中貫穿著人民民主的政治和倫理精神。首先，在國家的起源問題上，馬克思主義理論從社會內(nèi)部的矛盾運動出發(fā)，科學(xué)地闡述了國家產(chǎn)生的原因。國家的出現(xiàn)不是由于“天意”，君權(quán)并非“神授”；國家既不是由人們?nèi)我饩喸斓?，也不是人們某種社會契約的產(chǎn)物；國家也不是暴力征服的結(jié)果?！皣沂巧鐣l(fā)展到一定階段上的產(chǎn)物；國家是表示：這個社會陷入了不可解決的內(nèi)部矛盾……需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)；這種從社會中產(chǎn)生但又自居社會之上并且日益同社會脫離的力量就是國家”。［2］（p170）國家在表面上所采取的不是階級組織的形式，而是一種共同體形式。其次，國家具有階級性。共同體只是國家的一種外觀形式，隱藏在這種形式之后的是國家的階級本質(zhì)，一切國家都是“最強(qiáng)大的、在經(jīng)濟(jì)上占統(tǒng)治地位的階級的國家”。［3］（p172）馬克思主義絲毫不否認(rèn)社會主義國家的階級性，馬克思認(rèn)為，無產(chǎn)階級國家仍然具有國家的一般特征，但無產(chǎn)階級專政的國家“是對少數(shù)資產(chǎn)階級、對少數(shù)居民實行鎮(zhèn)壓，同時，它又充分發(fā)揚民主，也就是使全體居民群眾真正平等地、真正普遍地參與一切國家事務(wù)”，［4］（p14）因此，人民民主是社會主義國家的本質(zhì)特征。社會主義倫理的最高準(zhǔn)則在于人民是本位、是主體，人民的利益高于一切，社會主義的公共行政只有為人民服務(wù)才能得到最有力的倫理論證和道德支持。

社會主義民主共和制是實現(xiàn)人民民主的基本政治形式，也是向人民群眾負(fù)責(zé)的政治形式。國家本質(zhì)決定政治形式，無產(chǎn)階級的性質(zhì)和任務(wù)決定了無產(chǎn)階級只能選擇民主共和制。恩格斯說：“如果說有什么毋庸置疑的，那就是，我們的黨和無產(chǎn)階級只有在民主共和國這種政治形式下，才能取得統(tǒng)治。民主共和國甚至是無產(chǎn)階級專政的特殊形式，法國大革命已經(jīng)證明了這一點”。［5］（p274）馬克思認(rèn)為，巴黎公社是新型的無產(chǎn)階級社會主義共和國的一定形式，是無產(chǎn)階級執(zhí)掌政權(quán)的形式，它真正體現(xiàn)了人民民主的原則。同時也指出了無產(chǎn)階級專政國家是向人民負(fù)責(zé)的國家，“公社是由巴黎各區(qū)通過普選選出的市政委員組成的。這些委員是負(fù)責(zé)任的，可以隨時罷免。”［6］（p55）公社“宣布它自己所有的代表和官吏毫無例外地可以隨時撤換，來保證自己有可能防范他們”，這對于“防止國家和由社會公仆變成社會主人”［7］（p12）具有重要意義。因此，馬克思主義認(rèn)為，民主共和制是社會主義國家的政治形式，它體現(xiàn)了人民主權(quán)原則，社會主義國家公共權(quán)力的行使是為了人民的利益，社會主義國家的政府是向人民負(fù)責(zé)的政府。

人民代表大會制是我國的根本政治制度，是實現(xiàn)人民民主的主要形式，有利于實現(xiàn)人民對政府的監(jiān)督；同時，我們的政府也是向人民負(fù)責(zé)的政府。馬克思主義認(rèn)為，根據(jù)各國條件的不同，社會主義國家的政治形式將是各種各樣的，“每個民族都會有自己的特點”。［8］（p377）我國的人民代表大會在國家政治生活中具有至高無上的地位，它高于西方國家的議會，國家的一切權(quán)力屬于人民。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由人民選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；各級行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都由人民代表大會選舉產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。這就決定了我國的政府機(jī)構(gòu)是責(zé)任政府，行政機(jī)關(guān)對權(quán)力機(jī)關(guān)和人民群眾負(fù)有嚴(yán)格的政治和道德責(zé)任。

二、建立責(zé)任政府是實現(xiàn)社會主義行政倫理的基本要求

社會主義國家的政府是向人民負(fù)責(zé)任的政府，社會主義的公共行政是責(zé)任行政。責(zé)任政府不僅是對公共行政進(jìn)行民主控制的制度安排，也是現(xiàn)代民主政治的基本理念。責(zé)任政府是以政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和倫理責(zé)任等形式來體現(xiàn)的。從行政哲學(xué)的角度看，行政倫理責(zé)任處于政府責(zé)任體系中的最高層次，它統(tǒng)攝著行政主體的政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律等一般層次的責(zé)任形式，是其他責(zé)任形式的道德基礎(chǔ)。社會主義公共行政的責(zé)任倫理是以追求社會主義行政的公共性、民主性和公平正義為其價值追求。

公共性是社會主義行政的倫理基石。公共性是公共行政的根本性質(zhì)，它決定著政府的目標(biāo)和行政行為的價值取向。弗里德里克森認(rèn)為，盡管“公共似乎是個大而空的概念”，但從更廣泛的意義上說，公共行政是“政府機(jī)構(gòu)、非營利組織和公民為了改善公共的利益而相互作用的過程”。［9］（p2）社會主義的公共行政不僅強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)行政管理所注重的高效，它更加突出公共行政的價值緯度，即社會主義公共權(quán)力和公共服務(wù)的人民性。社會主義的公共行政要公正地管理社會公共事務(wù)，維護(hù)和服務(wù)于公共利益的要求。在馬克思主義看來，在國家存在的前提下，國家權(quán)力是公共權(quán)力，也是政治權(quán)力，是由統(tǒng)治的治權(quán)和管理權(quán)組成的，社會主義國家的公共權(quán)力是通過代議制的形式實施委托，受托的公共機(jī)構(gòu)就成為人民實現(xiàn)統(tǒng)治權(quán)利的工具，公共機(jī)構(gòu)憑借公共權(quán)力而實現(xiàn)人民的根本利益。黨的十七大報告提出了要根據(jù) “把公共服務(wù)和社會管理放在更加重要的位置”的要求，“健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，……強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)”。［10］（p31）因此，公共性是社會主義公共行政的價值取向和道德價值，這也意味著社會主義行政是服務(wù)行政，社會主義政府的建設(shè)目標(biāo)是服務(wù)型政府。

民主原則是社會主義行政倫理的基本原則。民主原本是一個政治學(xué)范疇，它是一種政治思想范式和國家政權(quán)的組織形式，同時，民主也是一種價值和精神狀態(tài)，它具備一定的道德意義。社會主義的民主倫理指的是在現(xiàn)實的民主生活中，人們在尊重人格和權(quán)利自主的基礎(chǔ)上，為了實現(xiàn)人們對自己事務(wù)的自主決定，依靠人的善惡觀念、心理、傳統(tǒng)習(xí)慣和道德輿論來維系的處理人與人之間關(guān)系的行為規(guī)范和道德觀念?！敖裉斓拿裰饕呀?jīng)超越了政治學(xué)的疆域，成為衡量一切社會管理形式的一般標(biāo)準(zhǔn)，從政治民主向倫理民主的發(fā)展將是國家與社會管理的一次實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。”［11］（p262）而民主的倫理化將更加完善原有的行政模式。真正民主的實現(xiàn)需要有來自政治家和行政人員內(nèi)心的一種穩(wěn)定的沖動，這種沖動就是已經(jīng)成為一種道德力量的民主信念。作為倫理原則的民主，是法律和制度在行政人員心中的內(nèi)化，也只有把民主內(nèi)化為行政人員的內(nèi)在操守，才能使一切民主形式獲得實質(zhì)性內(nèi)容。因此，社會主義行政的民主原則要求政府和行政人員具有為人民服務(wù)的責(zé)任感。

公平正義是社會主義行政的正當(dāng)性基礎(chǔ)，公正精神是行政主體的最基本的職業(yè)精神。公共行政不僅追求效率和經(jīng)濟(jì)，社會公正也是公共行政的理論支柱和價值追求，以使公共行政能夠回應(yīng)公民的需要。馬克思、恩格斯在對以往一切平等觀念進(jìn)行了歷史唯物主義的根本改造的基礎(chǔ)上，提出了無產(chǎn)階級的平等公共觀?！盁o產(chǎn)階級平等要求的實際內(nèi)容就是消滅階級的要求。任何超出這個范圍的平等要求，都必然要流于荒謬?！薄捌降葢?yīng)當(dāng)不僅是表面的，不僅在國家的領(lǐng)域中實行，它還應(yīng)當(dāng)是實際的，還應(yīng)當(dāng)在社會的、經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)域中實行。”［12］（p28）即公平正義是一個相對的范疇，具有歷史性和具體性。社會主義的公平正義指的是，在生產(chǎn)資料共同占有和消滅剝削基礎(chǔ)上的公正和平等。盡管社會主義社會仍然存在著不平等現(xiàn)象，但社會主義的公共行政應(yīng)當(dāng)運用公共權(quán)力，通過制定和執(zhí)行政策，盡可能實現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、教育和社會關(guān)系等諸多方面的公平和平等。維護(hù)和實現(xiàn)社會公平正義也是我們黨堅持立黨為公、執(zhí)政為民的必然要求，也是社會主義本質(zhì)的要求。特別是鄧小平同志提出了“社會主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕”這一論斷后，［13］（p373）就已經(jīng)把實現(xiàn)社會公平正義納入到了社會主義的本質(zhì)要求之中。黨的十七大報告指出：“實現(xiàn)社會公平正義是中國共產(chǎn)黨人的一貫主張，是發(fā)展中國特色社會主義的重大任務(wù)”?！耙凑彰裰鞣ㄖ?、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的總要求和共同建設(shè)、共同享有的原則，著力解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題”。［14］（p17）因此，實現(xiàn)公平正義既是社會主義行政的目標(biāo)，也是公共行政的倫理基礎(chǔ)。

三、社會主義國家的工作人員是向人民負(fù)責(zé)的公仆

現(xiàn)代民主政府是責(zé)任政府，但一切責(zé)任義務(wù)都需要落實到具體的人。根據(jù)傳統(tǒng)的官僚制理論，在正常情況下，國家行政人員的職位是終身享有的，公職人員屬于地位高于普通公民的精華，也就是說“現(xiàn)代公共行政是一種不受市場調(diào)節(jié)的職業(yè)，沒有競爭的壓力。所以，行政人員不可能像其他職業(yè)的從業(yè)者那樣，自然而然地生成職業(yè)意識”。［15］（p279）為了維護(hù)公共行政的公共性不受行政人員的破壞，需要為行政人員的行為確立準(zhǔn)則和規(guī)范，除了制度約束以外，還需要為其建構(gòu)行政倫理觀念和道德體系。因此，國家工作人員需要具備相應(yīng)的行政人格。行政人格是指國家公務(wù)員與其他職業(yè)者相區(qū)別的內(nèi)在規(guī)定性，是國家公務(wù)員的倫理尊嚴(yán)、倫理品質(zhì)、倫理境界以及所理解和實現(xiàn)的社會倫理價值的總和，它是行政人員在公共行政中應(yīng)當(dāng)具備的道德基礎(chǔ)。正如庫珀所言：“如果公共行政人員準(zhǔn)備對民主制公民愿望負(fù)責(zé)任，他們對公共利益負(fù)責(zé)的一般行為過程一定是受制度化的政策指導(dǎo)的，而且這些政策也應(yīng)該實施和強(qiáng)化對公共服務(wù)價值觀的規(guī)定。也就是說，他們應(yīng)該維護(hù)特定政策所包含的基本準(zhǔn)則，并反對個人主義傾向和組織的自私自利傾向”。［16］（p122）

國家工作人員的行政人格具有矛盾沖突的特征，其中最基本的就是公仆與主人的沖突。公仆與主人沖突的關(guān)鍵在于國家公職人員在思想觀念上是否樹立了公仆意識和民主意識。解決這種沖突的途徑就是培養(yǎng)和完善行政人的倫理人格，把客觀責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)橹饔^責(zé)任。由于社會主義國家的公共行政具有更廣泛的民主性，其行政目標(biāo)是為人民服務(wù)，對人民負(fù)責(zé)、為人民服務(wù)是社會主義行政倫理的集中體現(xiàn)，因此，馬克思把社會主義政權(quán)的本質(zhì)稱為“社會的負(fù)責(zé)的公仆”，而資產(chǎn)階級政權(quán)是“純粹的壓迫機(jī)關(guān)”，這是二者的根本區(qū)別。公仆的本意就是“為公眾服務(wù)的人”，中國共產(chǎn)黨人也始終把為人民服務(wù)、做人民公仆作為自己最高的政治理想和價值追求?！叭娜鉃槿嗣穹?wù)，一刻也不脫離群眾，一切從人民的利益出發(fā)；向人民負(fù)責(zé)和向黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的一致性； 這就是我們的出發(fā)點”。［17］（p1094）把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點。因此，我們的政府和官員要始終牢記：我們的權(quán)力是人民賦予的，一切干部都是人民的公仆。各級領(lǐng)導(dǎo)干部都要樹立為人民服務(wù)和為人民負(fù)責(zé)的精神，堅持權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀，這是對社會主義國家公仆的基本要求。

一切公共行政都是圍繞行政權(quán)力展開的，社會主義國家的行政權(quán)力來源于人民，它是為維護(hù)公共秩序、增進(jìn)公共利益服務(wù)的。它不僅是工具理性的顯現(xiàn)，更是價值理性的彰顯。一切權(quán)力都有濫用的可能，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，馬克思主義者也早就意識到了社會主義國家權(quán)力腐敗的可能性，存在“國家和國家機(jī)關(guān)由社會公仆變成社會主人”的危險。因此，社會主義公仆意識的核心是樹立正確的權(quán)力觀。社會主義國家權(quán)力的功能是執(zhí)行人民的意志，維護(hù)人民的權(quán)利，實現(xiàn)公共利益。國家權(quán)力是公共權(quán)力，是為滿足公共利益和公共需要所設(shè)定的權(quán)力。在社會主義制度下，公共權(quán)力屬于全體人民，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部受人民的委托行使公共權(quán)力，這就要求行政人員在公共行政過程中必須優(yōu)先考慮公共利益而不是個人利益，其行為必須符合社會公眾的期待。牢固樹立馬克思主義的世界觀、人生觀、價值觀，堅持正確的權(quán)力觀、地位觀、利益觀?！邦I(lǐng)導(dǎo)干部必須運用人民賦予的權(quán)力為國家的發(fā)展、富強(qiáng)、安全服務(wù)，一句話，必須始終用來為國家和人民謀利益，而絕不是把它變成牟取個人或少數(shù)人私利的工具”。［18］（240）這就是社會主義權(quán)力觀的重要內(nèi)容。社會主義國家的公仆只有堅持這些原則，才能做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。

社會主義公共行政的建設(shè)目標(biāo)是服務(wù)型行政。服務(wù)型行政是德治和法治的統(tǒng)一，即美國行政倫理學(xué)家?guī)扃晁v的“內(nèi)部控制”和“外部控制”，無論外部控制是否起作用，“內(nèi)化在行政人員中的價值觀總是能在決策中起作用”，“內(nèi)部控制有助于產(chǎn)生一個更為負(fù)責(zé)任的和更具有創(chuàng)新型的官僚制度”。［19］（p148）因此，社會主義國家公共行政的發(fā)展不僅 “要堅持不懈地加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)，依法治國，同時也要堅持不懈地加強(qiáng)社會主義道德建設(shè)，以德治國”。［20］（p200）它要求我們的領(lǐng)導(dǎo)干部不但要接受制度和人民的監(jiān)督，更要加強(qiáng)黨性修養(yǎng)，常修為政之德、常思貪欲之害、常懷律己之心。因此，只有建立健全與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系，才能實現(xiàn)為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)的社會主義行政目標(biāo)。

［1］［9］（美）喬治·弗里德里克森.公共行政的精神［M］.中國人民大學(xué)出版社，2003.

［2］［3］馬克思恩格斯選集（第4卷）［M］.人民出版社，1995.

［4］列寧全集（第23卷）［M］.人民出版社，1958.

［5］馬克思恩格斯全集（第22卷）［M］.人民出版社，1972.

［6］［7］馬克思恩格斯選集（第3卷）［M］.人民出版社，1995.

［8］列寧選集（第3卷）［M］.人民出版社，1972.

［［10］［14］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗，十七大報告輔導(dǎo)讀本［M］.人民出版社，2007.

［11］［15］張康之.公共行政中的哲學(xué)與倫理［M］.中國人民大學(xué)出版社，2004.

［12］馬克思恩格斯全集（第20卷）［M］.人民出版社，1972.

［13］鄧小平文選（第3卷）［M］.人民出版社，1993.

［16］［19］（美）特里·L·庫珀.行政倫理學(xué)：實行行政責(zé)任的途徑（第四版）［M］.中國人民大學(xué)出版社，2001.

［17］毛澤東選集（第3卷）［M］.人民出版，1991.

［18］［20］江澤民文選（第3卷）［M］.人民出版社，2006.

（責(zé)任編輯：高 靜）

On the Administrative Accountability System of the Socialist Ethical Basis

Niu Zihong

Of the socialist administrative accountability system is an important part of socialist democratic politics，but also the proper meaning of the socialist administration.Administrative accountability of socialism is socialism embodies the essence of administrative ethics.The people＇s democratic decision of the socialist administration is the responsibility of administration；public，democratic and fair justice is the ethical basis of socialist public administration，the establishment of responsible government is socialism and the basic requirements for administrative ethics；In socialist countries，staff are public servants accountable to the people.

socialist；administrative accountability；administrative ethics；people＇s democratic

D630.1

A

1007－8207（2010）03－0004－03

2009－09－24

牛子宏 （1974—），河南民權(quán)人，洛陽師范學(xué)院管理科學(xué)系講師，研究方向為政治學(xué)理論、公共管理。