□ 譚開翠

（三峽大學，湖北 宜昌 443002）

科學發(fā)展觀視域下的公共政策創(chuàng)新

□ 譚開翠

（三峽大學，湖北 宜昌 443002）

為適應創(chuàng)新型國家建設、構建和諧社會的需要，公共政策必須及時創(chuàng)新?？茖W發(fā)展觀為公共政策理念創(chuàng)新、內(nèi)容創(chuàng)新和政策手段創(chuàng)新指明了方向。因此，在實現(xiàn)公共政策創(chuàng)新目標的過程中，政策主體必須深入學習與實踐科學發(fā)展觀，實現(xiàn)政策理念的轉(zhuǎn)變；廢舊立新并舉，實現(xiàn)政策內(nèi)容的切換；創(chuàng)新政策運行機制，實現(xiàn)政策目標的轉(zhuǎn)換。

科學發(fā)展觀；公共政策；創(chuàng)新

自2003年10月黨第的十六屆三中全會提出科學發(fā)展觀以來，其不僅成為我國當前統(tǒng)領經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重要指導思想，而且成為我國實現(xiàn)全面建設小康社會和建設社會主義現(xiàn)代化國家必須長期堅持的重要指導思想?？茖W發(fā)展觀的基本內(nèi)涵是“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”，按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”的要求，科學發(fā)展觀也是推進各項事業(yè)發(fā)展的方法論?？梢?，科學發(fā)展觀為公共政策創(chuàng)新確立了一個全新的理念——人本理念。

一、科學發(fā)展觀視域下的公共政策創(chuàng)新需求

⒈創(chuàng)新型國家的建立迫切需要公共政策創(chuàng)新。從20世紀90年代開始，各國政府紛紛制定新的公共政策，走創(chuàng)新型發(fā)展之路。2006年1月9日，胡錦濤同志在全國科學技術大會上所做的講話——《堅持走中國特色自主創(chuàng)新道路，為建設創(chuàng)新型國家而努力奮斗》中明確指出，建設創(chuàng)新型國家，是貫徹落實科學發(fā)展觀、全面建設小康社會的重大舉措。緊接著，國務院于2006年2月9日頒布了 《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006～2020年）》（以下簡稱《綱要》）?！毒V要》規(guī)定，中國未來15年科技發(fā)展的目標是，2020年建成創(chuàng)新型國家，使科技發(fā)展成為經(jīng)濟社會發(fā)展的有力支撐。到2020年，中國科技進步對經(jīng)濟增長的貢獻率要提高到60%左右，研發(fā)投入占GDP比重要提高到2.5%。為了確保這一目標的落實，《綱要》還針對當前主要矛盾和突出問題制定了一系列的政策與措施，主要包括：實施激勵企業(yè)技術創(chuàng)新的財稅政策；加強對引進技術的消化、吸收和再創(chuàng)新；實施促進自主創(chuàng)新的政府采購；實施知識產(chǎn)權戰(zhàn)略和技術標準戰(zhàn)略；實施促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的金融政策；加速高新技術產(chǎn)業(yè)化和先進適用技術的推廣；完善軍民結合、寓軍于民的機制；擴大國際和地區(qū)科技合作與交流；提高全民族科學文化素質(zhì)，營造有利于科技創(chuàng)新的社會環(huán)境等九個方面。同時強調(diào)政策和措施必須隨著形勢的發(fā)展和《綱要》實施進展情況不斷加以豐富和完善。2006年2月26日，國務院又全文發(fā)布了《實施〈國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006－2020年）〉的若干配套政策》（以下簡稱《配套政策》）?！杜涮渍摺分赋?，為努力建設創(chuàng)新型國家，將實施十個方面的配套政策。這十個方面是科技投入、稅收激勵、金融支持、政府采購、引進消化吸收再創(chuàng)新、創(chuàng)造和保護知識產(chǎn)權、人才隊伍、教育與科普、科技創(chuàng)新基地與平臺、加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。由此可見，公共政策創(chuàng)新是建立創(chuàng)新型國家的迫切需要，《配套政策》則直接規(guī)定了公共政策創(chuàng)新的具體內(nèi)容和要求。

⒉和諧社會的構建必然要求公共政策創(chuàng)新。黨的十六屆四中全會明確提出了“構建社會主義和諧社會”的目標。這一目標的實現(xiàn)對公共政策提出了更高的要求，要求公共政策不斷創(chuàng)新內(nèi)容與執(zhí)行機制，以盡早實現(xiàn)和諧社會的核心價值目標——實現(xiàn)社會公正，提升社會效率。公共政策的核心是實現(xiàn)公共利益，維護社會公平。這就必然要求政府等公共權力機關對全社會的公共利益在社會成員之間進行科學合理的分配與協(xié)調(diào)。隨著利益關系在社會成員之間的不斷變動和社會矛盾的不斷消長，公共權力機關必須適應形勢需要，不斷創(chuàng)新公共政策，協(xié)調(diào)社會主體之間的利益關系，化解社會矛盾，保證社會和諧發(fā)展和不斷進步。

二、科學發(fā)展觀指引下的公共政策創(chuàng)新方向

公共政策創(chuàng)新既是一個政策系統(tǒng)各構成要素的重新組合過程，也是一個政策新陳代謝、廢舊立新的演變過程。因此，公共政策創(chuàng)新首先要解決的問題就是政策創(chuàng)新方向的選擇。科學發(fā)展觀作為引領我國社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的重要指導思想，在我國現(xiàn)階段的政策系統(tǒng)中起著統(tǒng)領作用，其基本內(nèi)涵從政策理念、政策內(nèi)容和政策手段等方面為公共政策創(chuàng)新指明了方向。

⒈公共政策理念創(chuàng)新——樹立以人為本的政策價值觀。發(fā)展觀的基本問題是人與物的關系問題。傳統(tǒng)公共政策在一定程度上存在著以物為中心的價值取向，“這一傾向嚴重地誤導人們片面地、靜止地把生產(chǎn)力決定論理解為經(jīng)濟增長決定論，以唯經(jīng)濟增長指標來評判政府的得失，分析政策的優(yōu)劣，從而造成了公共政策問題太多地傾向于經(jīng)濟增長問題的偏頗”。［1］這種以物為中心的公共政策問題取向雖然在一定歷史時期對我國的發(fā)展具有重要的啟示意義，但它最終成了制約人類社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素?？茖W發(fā)展觀在摒棄了傳統(tǒng)物本論政策理念的基礎上，提出了 “堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”的政策理念。黨的十七大報告更是提出：科學發(fā)展觀的核心是以人為本。可見，在科學發(fā)展觀的指引下，公共政策理念將實現(xiàn)由物本理念向人本理念的轉(zhuǎn)變，這也是公共政策理念的創(chuàng)新。當然，人本政策理念與物本政策理念并不是截然對立的。科學發(fā)展觀以“促進經(jīng)濟社會和人的全面、可持續(xù)發(fā)展和人與自然的和諧發(fā)展”為目標，體現(xiàn)了人本政策理念中內(nèi)在的蘊含著物質(zhì)要素的思想。

⒉公共政策內(nèi)容創(chuàng)新——統(tǒng)籌兼顧，促進經(jīng)濟社會和人的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。改革開放30多年來，我國政府本著全面協(xié)調(diào)發(fā)展的最終目標，提出了分區(qū)域先后發(fā)展的政策思路。鄧小平同志在聽取關于價格和工資改革初步方案的談話中曾強調(diào)：“沿海地區(qū)要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來，從而帶動內(nèi)地更好地發(fā)展，這是一個事關大局的問題。內(nèi)地要顧全這個大局。反過來，發(fā)展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內(nèi)地發(fā)展，這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局。這一切，如果沒有中央的權威，就辦不到?！保?］（p277－278）1998年5月，江澤民同志指出加快開發(fā)西部地區(qū)的時機已經(jīng)到來；1999年6月17日，江澤民同志就加快中西部地區(qū)發(fā)展發(fā)表重要講話，進一步明確提出要實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，并對西部大開發(fā)的一系列重要問題作了論述。2003年10月，中共中央、國務院下發(fā)了《關于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》。繼東部地區(qū)率先發(fā)展、實施西部大開發(fā)、實施振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略后，2006年4月，中共中央、國務院下發(fā)了《關于促進中部地區(qū)崛起的若干意見》?？梢?，在這一歷史發(fā)展進程中，中央領導集體相繼做出了 “兩個大局——西部大開發(fā)——振興東北——中部崛起”的戰(zhàn)略決策，并取得了顯著的發(fā)展成效，帶領全國人民一起奔向了小康社會。然而，社會要不斷向前發(fā)展，政策也要不斷創(chuàng)新。于是，中央領導集體在科學發(fā)展觀中明確提出了要按照 “統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”的要求推進各項事業(yè)的改革和發(fā)展。很顯然，這是繼合理的區(qū)域發(fā)展格局形成之后的全面協(xié)調(diào)發(fā)展觀，是政策內(nèi)容上的一大創(chuàng)新。

⒊政策執(zhí)行手段創(chuàng)新——加強宣傳教育。公共政策執(zhí)行手段多種多樣，主要有行政手段、法律手段、經(jīng)濟手段、思想政治教育手段和技術手段。在公共政策執(zhí)行過程中，由于所面臨的對象和環(huán)境的復雜性，往往要將多種手段綜合起來加以運用，才能完成政策執(zhí)行任務，實現(xiàn)公共政策目標。但是，在傳統(tǒng)的“管制”理念主宰下，政策執(zhí)行過程中更多地是運用強制性的行政手段、法律手段、經(jīng)濟手段。而今，在科學發(fā)展觀以人為本的服務性理念支撐下，隨著科學技術的迅猛發(fā)展，政策執(zhí)行過程中則往往首先采用非強制性的思想政治教育手段和技術手段，特別是思想政治教育的手段越來越受到政策執(zhí)行者的重視。胡錦濤同志曾多次強調(diào)要加大宣傳教育的力度，增強貫徹落實科學發(fā)展觀的自覺性和堅定性。2004年6月2日，胡錦濤同志在中國科學院第十二次院士大會、中國工程院第七次院士大會上的講話中明確指出：“在全社會大力宣傳和普及科學發(fā)展觀，使科學發(fā)展觀深入人心，是樹立和落實科學發(fā)展觀的基礎性工作?！蓖?2月3日，胡錦濤同志在中央經(jīng)濟工作會議上的講話中又強調(diào)：“要大力宣傳貫徹落實科學發(fā)展觀的好經(jīng)驗、好典型，使科學發(fā)展觀更加深入人心，成為廣大干部群眾的自覺行動?！?007年10月15日，胡錦濤同志在中國共產(chǎn)黨第十七次代表大會上所做的《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》報告中再次強調(diào)：“全黨同志要全面把握科學發(fā)展觀的科學內(nèi)涵和精神實質(zhì)，增強貫徹落實科學發(fā)展觀的自覺性和堅定性，著力轉(zhuǎn)變不適應不符合科學發(fā)展觀的思想觀念，著力解決影響和制約科學發(fā)展的突出問題，把全社會的發(fā)展積極性引導到科學發(fā)展上來，把科學發(fā)展觀貫徹落實到經(jīng)濟社會發(fā)展各個方面?！笨梢姡茖W發(fā)展觀倡導以非強制性的宣傳教育手段作為政策執(zhí)行手段的首選，以提高當今社會公共政策的執(zhí)行效能。

三、科學發(fā)展觀指導下的公共政策創(chuàng)新路徑

為適應創(chuàng)新型國家的建設、和諧社會的構建和國際負責任大國形象之需要，在科學發(fā)展觀的指引下，公共政策必須在政策理念、政策內(nèi)容和政策方法方面均有所創(chuàng)新。而要真正實現(xiàn)公共政策的創(chuàng)新目標，公共政策主體必須講究創(chuàng)新策略的運用。

⒈加強對科學發(fā)展觀的學習與實踐，實現(xiàn)政策理念的轉(zhuǎn)變?？茖W發(fā)展觀這一重大戰(zhàn)略思想堅持馬克思主義的立場、觀點和方法，用一系列相互聯(lián)系、相互貫通的新思想、新觀點、新論斷，進一步系統(tǒng)地回答了什么是發(fā)展、為什么發(fā)展、怎樣發(fā)展的重大問題，深化了對中國特色社會主義發(fā)展目的、發(fā)展理念、發(fā)展方式、發(fā)展動力以及發(fā)展布局、發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展道路的認識，賦予了馬克思主義關于發(fā)展的理論以新的時代內(nèi)涵。當前，存在于人們特別是領導干部頭腦里的發(fā)展觀念與科學發(fā)展觀的要求還有較大差距，主要表現(xiàn)為政策理念的陳舊。比如：有人把“發(fā)展是硬道理”簡單地理解為“增長是硬道理”；有人依舊把“以經(jīng)濟建設為中心”視為“以速度為中心”；還有人不惜以犧牲資源、環(huán)境為代價追求產(chǎn)值；更有甚者，一些地方借“統(tǒng)籌”之名搞新的形式主義，歪曲和背離科學發(fā)展觀的真正內(nèi)涵；有人熱衷于貼“標簽”、炒概念，以口號代替對“五個統(tǒng)籌”的具體貫徹落實。這些情況表明，加強對科學發(fā)展觀的學習與實踐，是實現(xiàn)政策理念轉(zhuǎn)變的首要任務。

⒉廢舊立新并舉，實現(xiàn)政策內(nèi)容的切換。政策內(nèi)容的創(chuàng)新是公共政策基本職能充分發(fā)揮作用的關鍵，是和諧社會的構建和創(chuàng)新型國家建設的基本途徑。然而，政策內(nèi)容的創(chuàng)新也就意味著規(guī)制原有社會秩序的政策框架被打破，這就必然會使一部分組織和個人的利益受到損害。為維護社會穩(wěn)定，順利完成政策內(nèi)容的切換，實現(xiàn)政策內(nèi)容創(chuàng)新目標，政策主體可以采用廢舊立新并舉的方法，緩解政策內(nèi)容創(chuàng)新帶來的壓力。在當今社會，要實現(xiàn)政策內(nèi)容的創(chuàng)新目標——統(tǒng)籌兼顧，促進經(jīng)濟社會和人的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須按照黨的十七大報告中的要求進行政策創(chuàng)新，即 “縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務均等化，引導生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動”?；竟卜站然恢皇秦斄Φ慕y(tǒng)籌配置過程，更是政府公共政策創(chuàng)新的突破口，是體現(xiàn)以人為本和彌補市場公共品供給失靈的重要制度安排。

⒊創(chuàng)新政策運行機制，實現(xiàn)政策目標的轉(zhuǎn)換。公共政策是一個龐大的系統(tǒng)，它由政策主體、政策客體、政策環(huán)境和政策媒體四大子系統(tǒng)構成。政策系統(tǒng)各構成要素之間相互聯(lián)系，相互制約，循環(huán)往復地進行著信息和能量的交換，形成公共政策的運行機制。公共政策運行周期理論也認為，公共政策運行是一個由政策問題認定到政策制定、政策執(zhí)行、政策評估與監(jiān)控和政策終結所構成的完整的過程。這一過程的運行有著內(nèi)在的機制要求，即政策問題的認定是政策運行的邏輯起點，經(jīng)由政策制定、政策執(zhí)行和政策評估與監(jiān)控，走向政策運行的終點——政策終結，同時，政策終結又往往成為下一個政策運行周期的開始。然而，隨著政策環(huán)境的復雜性和政策問題的突發(fā)性以及公共管理的緊迫性的逐漸增強，公共政策的運行機制也要隨之不斷創(chuàng)新，以滿足政策運行實踐的需要。胡錦濤同志明確指出：“體制機制不完善、改革不到位是經(jīng)濟社會發(fā)展中諸多矛盾和問題的重要根源，如不加快體制改革和制度創(chuàng)新，國民經(jīng)濟持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展就沒有堅實的體制基礎?！薄耙媛鋵嵖茖W發(fā)展觀，順利實現(xiàn)全面建設小康社會的宏偉目標，最根本的是要靠深化改革、靠體制創(chuàng)新，以改革的新突破、開放的新局面來贏得各項事業(yè)的新發(fā)展”。［3］（p456、66）因此，要實現(xiàn)既定的政策目標，贏得各項事業(yè)的新發(fā)展，深化改革和體制創(chuàng)新是根本。然而，各領域改革的深化和體制的創(chuàng)新還必須靠政策運行機制的創(chuàng)新來實現(xiàn)，這種創(chuàng)新本質(zhì)上要求：首先，公共政策在運行過程中，必須形成公共權力與公民權利的良性互動；其次，政策制定應遵循“以科學決策促科學發(fā)展，以應急決策保障應急管理，最大限度地提高政策效能”的政策運行原則；第三，改變自上而下的政策執(zhí)行模式，真正形成上下來去的政策執(zhí)行模式，有效提升公眾參與政策運行的能力和水平；第四，加強政策運行的評估與監(jiān)控，避免或及時矯正政策執(zhí)行偏差；第五，根據(jù)治理形勢的需要，適時調(diào)整政策運行的生命周期。

［1］周如俊.科學發(fā)展觀視域下的公共政策調(diào)整與創(chuàng)新［J］.晉陽學刊，2005，（6）：4.

［2］鄧小平文選（第三卷）［C］.人民出版社，1993.

［3］十六大以來重要文獻選編（中）［M］.

（責任編輯：高 靜）

On the Innovation in Public Policy under the Scientific Outlook on Development

Tan Kaicui

As an important guiding ideology in the country，the scientific outlook on development is leading the comprehensive and coordinated development of our society.At the present stage，it plays a commanding role in the public policy system.To build an innovative nation－building，build a harmonious society and enhance the international image of a responsible big country，the public policy must be timely innovation.The scientific outlook on development points out the right direction for the public policy concept innovation，content innovation and instruments innovation.In order to achieve the goal of public policy innovation，policy actors must adopt the following measures：must strengthen to learn and practice the scientific outlook on development to achieve the policy concept change，must introduce a new policy when abolishing the old policy to achieve the witch of the policy content，must innovate policy operating mechanism to achieve the policy objectives conversion.

the scientific outlook on development；public policy；innovation

D601

A

1007－8207（2010）03－0022－03

2009－11－06

譚開翠 （1972—），女，湖北宜昌人，三峽大學政法學院副教授，研究方向為公共政策。