□ 毛彩菊

（湖北師范學(xué)院，湖北 黃石 435002）

我國(guó)地方政府間的不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)及其治理

□ 毛彩菊

（湖北師范學(xué)院，湖北 黃石 435002）

我國(guó)地方政府間以地方保護(hù)、重復(fù)建設(shè)為特點(diǎn)的不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)不僅影響了資源的有效配置，妨礙了我國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成，而且制約了地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步協(xié)調(diào)。因此，我們應(yīng)從完善相應(yīng)法律法規(guī)、轉(zhuǎn)變政府職能、改革政府官員的考核標(biāo)準(zhǔn)等方面加以治理。

地方政府；不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)；地方保護(hù)；重復(fù)建設(shè)

一、我國(guó)地方政府間不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)的表現(xiàn)

（一）地方保護(hù)

地方保護(hù)，是指地方政府或所屬部門為了保護(hù)地方局部經(jīng)濟(jì)利益或政治利益，違背國(guó)家的法律法規(guī)，利用行政權(quán)力干涉市場(chǎng)，操縱市場(chǎng)，設(shè)置市場(chǎng)障礙，破壞市場(chǎng)機(jī)制，限制非本地企業(yè)生產(chǎn)的商品或提供的服務(wù)參與公平競(jìng)爭(zhēng)的行為。其主要表現(xiàn)形式有：

⒈對(duì)產(chǎn)品的保護(hù)與封鎖。⑴政府設(shè)置產(chǎn)品的進(jìn)入壁壘。指政府設(shè)置各種條件，對(duì)外地商品或服務(wù)進(jìn)行限制，以保護(hù)本地企業(yè)的利益。對(duì)地方政府而言，這一方法是最有效的。采取的措施包括：其一，由政府下文，對(duì)某些種類的外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)進(jìn)行限制，并組織工商、稅務(wù)、質(zhì)檢、衛(wèi)生、公安等部門開展聯(lián)合行動(dòng)。其二，政府采取政策、稅費(fèi)、價(jià)格等措施，對(duì)外地商品進(jìn)入本地進(jìn)行限制。⑵政府對(duì)本地的產(chǎn)品走出去實(shí)施限制措施。一方面，由政府會(huì)同有關(guān)部門制定措施，對(duì)本地企業(yè)生產(chǎn)的某些具有優(yōu)勢(shì)或獨(dú)有的產(chǎn)品到外地銷售實(shí)行控制，即使對(duì)外銷售，也只能由政府指定的企業(yè)按政府指定的價(jià)格先行收購(gòu)，然后統(tǒng)一外銷，在銷售價(jià)格和銷售渠道上實(shí)施控制。另一方面，政府也會(huì)由于本地產(chǎn)品在進(jìn)入某地區(qū)市場(chǎng)時(shí)曾經(jīng)受到地區(qū)壁壘的危害而采取報(bào)復(fù)性制裁措施，禁止本地商品銷售到該地。

⒉對(duì)本地企業(yè)的保護(hù)與封鎖。⑴對(duì)本地優(yōu)勢(shì)企業(yè)進(jìn)行限制，阻礙其向外地投資，只能在本地發(fā)展擴(kuò)大規(guī)模。如地方政府為了拉動(dòng)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，嚴(yán)禁上市公司在外地投資或者進(jìn)行企業(yè)兼并。⑵對(duì)本地國(guó)有企業(yè)過(guò)度關(guān)懷。其一，使用財(cái)政杠桿，實(shí)施力度很大的減免稅或稅收返還政策，以增加企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。其二，通過(guò)授予企業(yè)各種名號(hào)，增大企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。如一些地方政府對(duì)企業(yè)開展評(píng)比活動(dòng)，人為制造“無(wú)假貨”、“質(zhì)量信得過(guò)”、“守法經(jīng)營(yíng)”等企業(yè)名號(hào)，并在各種媒體上進(jìn)行宣傳，誤導(dǎo)消費(fèi)者。表面上是為地方企業(yè)進(jìn)行資格鑒定，實(shí)際上是通過(guò)行政手段為本地企業(yè)獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。其三，通過(guò)招投標(biāo)的暗箱操作使本地企業(yè)獲取優(yōu)先權(quán)。比如：對(duì)地方的各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各種商業(yè)、通訊等服務(wù)項(xiàng)目不進(jìn)行招標(biāo)或明里招標(biāo)暗里實(shí)行暗箱操作，把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)交給本地企業(yè)，其他地區(qū)的生產(chǎn)商要想取得經(jīng)營(yíng)權(quán)和生產(chǎn)供應(yīng)權(quán)，只能與地方企業(yè)合作繞過(guò)地方保護(hù)的壁壘或者賄賂某些官員。⑶對(duì)本地劣勢(shì)企業(yè)給予保護(hù)。制造兼并陷阱，把包袱甩給外來(lái)企業(yè)，一旦虧損企業(yè)有所起色，又對(duì)外來(lái)的合作方予以刁難排擠。⑷對(duì)本地生產(chǎn)假冒偽劣商品的企業(yè)聽(tīng)之任之。有的地方政府為了增加財(cái)政收入和擴(kuò)大就業(yè)，對(duì)假冒偽劣產(chǎn)品不聞不問(wèn)，致使“地下經(jīng)濟(jì)”滋生蔓延。在地方保護(hù)主義嚴(yán)重的地區(qū)，打假或是態(tài)度消極，動(dòng)起來(lái)也常常是虛張聲勢(shì)；或是以罰代法，一罰了之，罰過(guò)之后，假貨照制，偽劣照售，使“打假”變成“假打”。

（二）重復(fù)建設(shè)

在地方利益的驅(qū)使下，各地區(qū)不顧本地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，盲目追求“自成體系”、“門類齊全”的封閉式產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，從而導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)的大量出現(xiàn)。我國(guó)的重復(fù)建設(shè)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

⒈傳統(tǒng)工業(yè)領(lǐng)域的重復(fù)建設(shè)。⑴汽車工業(yè)領(lǐng)域。我國(guó)汽車行業(yè)近年來(lái)迅速發(fā)展，國(guó)內(nèi)汽車需求量已躍升至世界前三甲，但是，我國(guó)各地仍有數(shù)千億元投資于汽車產(chǎn)業(yè)。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)汽車整車制造企業(yè)達(dá)100多家，全國(guó)有27個(gè)省市生產(chǎn)汽車，17個(gè)省市生產(chǎn)轎車，23個(gè)省市已建成轎車生產(chǎn)線。此外，全國(guó)還有近20家民營(yíng)企業(yè)進(jìn)軍汽車整車生產(chǎn)。而在這些企業(yè)中，產(chǎn)量超過(guò)50萬(wàn)輛的只有兩家，超過(guò)10萬(wàn)輛的只有8家，產(chǎn)量不足10000輛的達(dá)95家，其中產(chǎn)量在1000輛以下的有70家。［1］⑵鋼鐵工業(yè)領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球鋼產(chǎn)量為10億噸，需求量為8億噸，產(chǎn)能過(guò)剩，利用率不足70%。而我國(guó)近年來(lái)鋼鐵工業(yè)投資迅速增加，2003年上半年，鋼鐵工業(yè)投資增長(zhǎng)超過(guò)150%，新增投資主要集中在生產(chǎn)螺紋鋼、線材等品種上，引進(jìn)國(guó)外新技術(shù)的不到1/5，煉鋼企業(yè)從上世紀(jì)80年代的114家增至現(xiàn)在的280多家，軋鋼企業(yè)多達(dá)1.2萬(wàn)家，首鋼在唐山新上了年產(chǎn)200萬(wàn)噸的項(xiàng)目，青鋼、廣鋼、萊鋼也正在計(jì)劃新建產(chǎn)能約500萬(wàn)噸的項(xiàng)目。［2］

⒉高新技術(shù)領(lǐng)域的重復(fù)建設(shè)。有資料顯示，全國(guó)已建有20多條集成電路生產(chǎn)線，僅東部某市在建的集成電路生產(chǎn)線就有13條，但能夠盈利的只有2家。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在各地“十五”高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，集成電路產(chǎn)業(yè)的同構(gòu)性達(dá)35%，納米材料的同構(gòu)性為48%，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為59%，軟件產(chǎn)業(yè)為74%。在“長(zhǎng)三角”地區(qū)14個(gè)城市的“十五”發(fā)展規(guī)劃中，排在前4位的支柱產(chǎn)業(yè)是電子信息、新材料、生物醫(yī)藥工程，趨同率達(dá)70%。［3］

⒊技術(shù)園區(qū)的重復(fù)建設(shè)。我國(guó)已有開發(fā)園區(qū)的類型高達(dá)30幾種，超過(guò)了現(xiàn)有城市建設(shè)用地總量。有的開發(fā)區(qū)以發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等多種名目低價(jià)或無(wú)償出讓土地，侵害農(nóng)民利益，自行減免稅費(fèi)，也造成了財(cái)政收入的流失。［4］我們?cè)鵂?zhēng)論我國(guó)需要幾個(gè)“硅谷”，如今“硅谷”已遍地開花。自2000年武漢提出建設(shè)“中國(guó)光谷”計(jì)劃后，廣州、長(zhǎng)春、上海、大連、深圳、合肥、福州、西安、重慶等城市也相繼提出了興建“光谷”、“光島”、“光通信產(chǎn)業(yè)園”、“光科技園”等光電子技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的構(gòu)想。僅“長(zhǎng)三角”地區(qū)就有多家，比如：上海建設(shè)中國(guó)“硅谷”，杭州打造天堂“硅谷”，蘇州則營(yíng)造“珠三角”的“硅谷”。［5］

⒋地方基礎(chǔ)設(shè)施方面的重復(fù)建設(shè)。⑴港口碼頭。以我國(guó)“長(zhǎng)三角”區(qū)域的長(zhǎng)江江蘇段為例，從南京到瀏河口400多公里沿江兩岸共建有港口10個(gè)，萬(wàn)噸級(jí)以上泊位100多個(gè)，各種規(guī)模不等的中小型碼頭更是不計(jì)其數(shù)。此外，還有大批的碼頭項(xiàng)目正在立項(xiàng)審批中。這其中的很多港口都處于同一個(gè)港口群中，它們的腹地是交叉的，甚至是重疊的，因而使得以爭(zhēng)奪貨主物流量為核心的港口競(jìng)爭(zhēng)十分激烈。［6］⑵機(jī)場(chǎng)。幾年前，人們就發(fā)現(xiàn)在“珠三角”地區(qū)分布著5家機(jī)場(chǎng)，相互之間的距離均在200公里之內(nèi)，都靠近香港。結(jié)果每家機(jī)場(chǎng)的利用率都不高。其中，珠海機(jī)場(chǎng)的利用率不到10%，最后不得不被拍賣。在“長(zhǎng)三角”地區(qū)，在以上海為中心的不足300公里的范圍內(nèi)，僅大型機(jī)場(chǎng)就有4家，春運(yùn)高峰時(shí)期上客率最高時(shí)也未超過(guò)60%。據(jù)有關(guān)資料顯示，“十五”期間，我國(guó)拿出1300億元資金用于建設(shè)中西部地區(qū)的支線機(jī)場(chǎng)和干線機(jī)場(chǎng)，其中新建支線機(jī)場(chǎng)40多個(gè)，擴(kuò)建干線機(jī)場(chǎng)20多個(gè)。［7］

二、我國(guó)地方政府間不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)的危害

（一）影響資源的有效配置

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)賴以有效運(yùn)行的最關(guān)鍵因素是正確的價(jià)格信號(hào)，只有在價(jià)格反映資源稀缺程度的情況下，商品交換才能使全社會(huì)的資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化配置，使全社會(huì)的福利總量實(shí)現(xiàn)最大化。地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的保護(hù)、對(duì)外地商品的封鎖所造成的市場(chǎng)分割則扭曲了價(jià)格信號(hào)，由此導(dǎo)致了企業(yè)盲目投資，造成重復(fù)建設(shè)，影響了資源的有效配置。

（二）妨礙統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成

我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，其核心內(nèi)容之一是建立和完善全國(guó)統(tǒng)一、公平競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范有序的市場(chǎng)體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。而地方政府在競(jìng)爭(zhēng)中紛紛高筑市場(chǎng)封鎖、保護(hù)的壁壘，使競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律、價(jià)值規(guī)律不能充分發(fā)揮作用，否定了平等競(jìng)爭(zhēng)、自由貿(mào)易、優(yōu)勝劣汰的原則，這是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相悖的。

（三）影響地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展

對(duì)一個(gè)地區(qū)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，地方保護(hù)主義是一柄雙刃劍。從短期來(lái)看，地方保護(hù)主義確實(shí)能給地方帶來(lái)一些利益，比如由于地方政府對(duì)本地資源、市場(chǎng)、貿(mào)易等實(shí)施保護(hù)后，使得當(dāng)?shù)厝狈Ω?jìng)爭(zhēng)力的地方企業(yè)得以生存下來(lái)，減輕了地方就業(yè)壓力，增加了地方財(cái)政收入，給地方經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了一時(shí)的繁榮。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，地方保護(hù)主義的利刃也會(huì)傷害自己。因?yàn)槿魏蔚貐^(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都要以全國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)為前提，地方保護(hù)主義形成的市場(chǎng)分割、地方封鎖、人為壟斷會(huì)導(dǎo)致或加劇宏觀經(jīng)濟(jì)的惡化，使地方經(jīng)濟(jì)陷入困境。尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的今天，任何地方保護(hù)都是違背市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法則的，只會(huì)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展設(shè)置障礙，給地方長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重危害。

（四）影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步協(xié)調(diào)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)進(jìn)步的一個(gè)重要條件就是區(qū)域間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和經(jīng)濟(jì)互動(dòng)。然而，地方政府在競(jìng)爭(zhēng)中進(jìn)行重復(fù)建設(shè)，摒棄本地資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景，不顧本地條件和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，急功近利，盲目追求“大而全”、“小而全”的經(jīng)濟(jì)體系，不管有沒(méi)有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)都匆忙上馬，其結(jié)果是許多地區(qū)失去了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合理分工的好處，喪失了發(fā)展機(jī)遇，使本來(lái)有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)沒(méi)有得到發(fā)展，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)卻在空耗資源。在新一輪競(jìng)爭(zhēng)中，那些根本就不在同一起跑線的競(jìng)爭(zhēng)者，其重復(fù)建設(shè)的結(jié)果就是被競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手打敗。正是由于各地方都有自己的一整套經(jīng)濟(jì)體系，所以，彼此之間也就沒(méi)有了進(jìn)行經(jīng)濟(jì)互動(dòng)的動(dòng)力，因此，嚴(yán)重影響了我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、我國(guó)地方政府間不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)的原因

（一）相關(guān)的法律法規(guī)不完善

對(duì)于地方政府間的不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)，我國(guó)在1993年9月通過(guò)的 《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中略有體現(xiàn)。該法第7條和第30條規(guī)定：政府及其所屬部門不得利用行政權(quán)力，限制他人購(gòu)買其所指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，限制其他經(jīng)營(yíng)者的正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)；政府及其所屬部門也不得利用行政權(quán)力，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者本地的商品流向外地市場(chǎng)。但我們看到，如果以此作為規(guī)范地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)行為的依據(jù)顯然是不夠的。首先，該條款主要針對(duì)的是地方保護(hù)，而對(duì)地方政府間不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)的其他表現(xiàn)形式如重復(fù)建設(shè)、不當(dāng)政策優(yōu)惠等沒(méi)有涉及。其次，該條款將規(guī)范的主體設(shè)定為“政府及其所屬部門”，難以保證該法的順利實(shí)施，因?yàn)檫@兩級(jí)機(jī)關(guān)都沒(méi)有獨(dú)立性。再次，地方政府間的不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)突出問(wèn)題，應(yīng)該制定獨(dú)立的法律來(lái)加以規(guī)范。

（二）對(duì)地方政府官員的考核以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主

在經(jīng)濟(jì)權(quán)力下放和市場(chǎng)化的過(guò)程中，地方政府的合法性基礎(chǔ)也發(fā)生了相應(yīng)的變化。在這種新的制度環(huán)境下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為考核地方政府官員業(yè)績(jī)的最重要指標(biāo)之一。地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人通過(guò)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)GDP的增長(zhǎng)，一方面可以為自己贏得上級(jí)的肯定；另一方面通過(guò)為轄區(qū)內(nèi)的百姓提供廣泛的社會(huì)福利，又可以獲得其支持和認(rèn)可。在這種情況下，地方政府的政治統(tǒng)治基礎(chǔ)開始發(fā)生了轉(zhuǎn)變，形成了所謂的 “政績(jī)合法性”。有學(xué)者指出，在中國(guó)現(xiàn)行的政治制度下，越來(lái)越出現(xiàn)一種傾向，表明地方政府官員的提升與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展成正比。現(xiàn)行的干部考核制度特別是對(duì)地方政府官員政績(jī)的評(píng)價(jià)與考核過(guò)分強(qiáng)調(diào)與其所在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展業(yè)績(jī)直接掛鉤，而這種業(yè)績(jī)又主要以上了多少項(xiàng)目、建了多少企業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度多少等指標(biāo)來(lái)進(jìn)行量化和比較。這樣，就必然導(dǎo)致各行政區(qū)首長(zhǎng)或地方政府部門官員對(duì)地方保護(hù)的重視。

（三）地方政府的職能未實(shí)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)變

從某種意義上說(shuō)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的主體應(yīng)該是企業(yè)。而在我國(guó)，由于地方政府職能未實(shí)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)變，政企不分現(xiàn)象嚴(yán)重，使得原本應(yīng)該以企業(yè)為主體的競(jìng)爭(zhēng)演變?yōu)榈胤秸g的競(jìng)爭(zhēng)。為了實(shí)現(xiàn)地方利益的最大化，各地方政府會(huì)為本地企業(yè)提供“無(wú)微不至”的關(guān)懷。比如：替企業(yè)出面與外資談判，將一切不利于企業(yè)發(fā)展的因素都抵擋在本行政區(qū)外，盡力為本地企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)“溫室花園”，甚至干預(yù)企業(yè)的微觀生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。同時(shí)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，地方企業(yè)對(duì)地方政府又往往存在著很強(qiáng)的依賴心理。正是地方政府與地方企業(yè)之間的特殊聯(lián)系成了地方政府進(jìn)行不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力。

（四）宏觀調(diào)控不力，地方之間發(fā)展差距較大

我國(guó)地方政府之間在經(jīng)濟(jì)上存在著巨大的發(fā)展差異，使得地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)際上沒(méi)有一個(gè)公平的“初始值”，因此，弱勢(shì)政府在競(jìng)爭(zhēng)中只得采取閉門自守的政策。從1979年以后，我國(guó)的地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和政策發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，沿海地區(qū)開始成為政策傾斜的重點(diǎn)，中央在投資、財(cái)稅、外貿(mào)、金融、計(jì)劃等方面都對(duì)沿海地區(qū)實(shí)行了傾斜發(fā)展的政策。這種傾斜發(fā)展政策與沿海地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開放上的天然優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，使沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，沿海與內(nèi)地發(fā)展水平和運(yùn)行機(jī)制上的差別日益擴(kuò)大。而且目前這種經(jīng)濟(jì)差距還有進(jìn)一步增大的趨勢(shì)。在我國(guó)大陸30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的一半集中在沿海7個(gè)省、市，而內(nèi)地有些省的工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值還不如沿海的一個(gè)縣。較富的地區(qū)由于上繳中央財(cái)政較多，因此又能得到更多的優(yōu)惠政策；而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)卻無(wú)法得到優(yōu)惠政策，這樣就加劇了地區(qū)間的不平衡。

（五）地方政府間的合作機(jī)制不健全

我國(guó)地方政府之間的不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)從本質(zhì)上說(shuō)是一種零和博弈、非合作博弈，而這種博弈的結(jié)果往往是陷入“囚徒困境”，結(jié)果導(dǎo)致“兩敗俱傷”。其實(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，已經(jīng)有越來(lái)越多的地方政府意識(shí)到一味地追求“你死我活”的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果并不理想，而加強(qiáng)地方之間的合作應(yīng)成為當(dāng)然選擇。但是，由于我國(guó)地方政府之間的合作機(jī)制不完善，地方政府官員們合作的意愿難以實(shí)現(xiàn)，結(jié)果不得不選擇原始競(jìng)爭(zhēng)。目前，我國(guó)地方政府之間的合作主要存在制度和組織兩方面的缺陷。在制度方面，缺乏平等互信的政治對(duì)話機(jī)制、互惠互利的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、及時(shí)高效的問(wèn)題磋商機(jī)制、暢通的信息交互機(jī)制、合理的利益補(bǔ)償機(jī)制以及嚴(yán)格的行為約束機(jī)制。而在組織方面，主要是地方政府之間的一些聯(lián)席會(huì)議和地方領(lǐng)導(dǎo)的非正式峰會(huì)缺乏正式的組織機(jī)構(gòu)。

四、規(guī)范我國(guó)地方政府間良性競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)策

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

我國(guó)目前限制地方政府間不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定的權(quán)威性還不夠，操作性不強(qiáng)，沒(méi)有提升到法律的高度。如2001年出臺(tái)的 《國(guó)務(wù)院關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》，其操作性不強(qiáng)，它主要規(guī)定了由本級(jí)政府糾正其各部門的地方保護(hù)主義行為，如果前者未作糾正，可由上級(jí)政府糾正下級(jí)政府的地方保護(hù)主義行為。受害者只能到有關(guān)政府機(jī)構(gòu)檢舉，但沒(méi)有規(guī)定任何訴訟程序。對(duì)地方政府責(zé)任人中的違規(guī)行為作了行政處分規(guī)定（構(gòu)成犯罪的則追究刑事責(zé)任）；規(guī)定因地方封鎖所付不當(dāng)費(fèi)用可以退還直接受害者，但并未規(guī)定其他任何賠償方式。因此，應(yīng)根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況并借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)一部行之有效的《反地方政府間不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)法》，其中應(yīng)包括反行政性壟斷和地方保護(hù)主義的法律規(guī)定。

（二）改革地方政府的績(jī)效評(píng)估體系

在當(dāng)前地方政府的績(jī)效管理體制中，政府依舊用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理辦法管束下屬部門和各級(jí)公務(wù)人員。這種管理模式促使許多機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和職能部門為了完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，無(wú)視公共選擇的標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)化要求的約束，以不合理手段干預(yù)社會(huì)的發(fā)展。而且許多指標(biāo)在內(nèi)容上和權(quán)重上都沒(méi)有按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府行為價(jià)值選擇的要求作合理轉(zhuǎn)變。其指標(biāo)體系混雜、權(quán)重安排不合理、剛性指標(biāo)單一等問(wèn)題的存在使現(xiàn)有指標(biāo)在正確導(dǎo)向性、客觀實(shí)在性和整體統(tǒng)一性方面背離了市場(chǎng)化要求，出現(xiàn)了嚴(yán)重的扭曲。因此，我們必須從評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估主體、評(píng)估信息系統(tǒng)等方面改革地方政府的績(jī)效評(píng)估體系。

（三）轉(zhuǎn)變地方政府職能

應(yīng)通過(guò)培育和發(fā)展市場(chǎng)、增強(qiáng)企業(yè)的自主能力、發(fā)展市民社會(huì)等途徑轉(zhuǎn)變地方政府職能。第一，設(shè)計(jì)轄區(qū)發(fā)展規(guī)劃。在縱向、橫向比較中把握發(fā)展大局，通過(guò)制定五年發(fā)展規(guī)劃，確定轄區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)目標(biāo)和相應(yīng)的發(fā)展思路。第二，制定地方公共政策。地方政府應(yīng)圍繞轄區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)政策，制定相應(yīng)限度范圍內(nèi)的市場(chǎng)政策、科技政策、引資政策、人才政策，并利用財(cái)稅分級(jí)管理制定參與基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)的政策。第三，實(shí)施地方立法與執(zhí)法。根據(jù)國(guó)家法律和轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行立法，通過(guò)立法來(lái)調(diào)整本地區(qū)與其他地區(qū)間、政府與個(gè)人間的利益關(guān)系，明確企業(yè)與個(gè)人的行為界限，形成人們的確定預(yù)期。執(zhí)法則關(guān)系著轄區(qū)法律環(huán)境的穩(wěn)定和行為主體的平等性。第四，提供政府服務(wù)。政府機(jī)構(gòu)應(yīng)為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)主體提供服務(wù)，其服務(wù)的職能、質(zhì)量、效率、服務(wù)的成本及服務(wù)的態(tài)度對(duì)地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行影響最為經(jīng)常和直接。相比于政府的其他經(jīng)濟(jì)職能，政府服務(wù)的推廣受政府官員的思想認(rèn)識(shí)、素質(zhì)能力等主觀因素的制約，它的可傳遞性相對(duì)較弱，因而是地區(qū)間軟環(huán)境差異中最重要的內(nèi)容。第五，提供地方公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品是人們獲得利益的重要方式，也是構(gòu)成人們實(shí)際利益的重要內(nèi)容。地方政府提供地方公共產(chǎn)品，創(chuàng)設(shè)理想的投資環(huán)境、人文環(huán)境和自然環(huán)境是吸引公司、勞動(dòng)力和其他互補(bǔ)要素進(jìn)入，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要外部條件。

（四）加強(qiáng)宏觀調(diào)控

中央政府應(yīng)通過(guò)設(shè)計(jì)確保較貧困的地區(qū)與較富裕的地區(qū)站在更公平的競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)上。由于居民與企業(yè)的流動(dòng)性，地方政府再分配的嘗試會(huì)受到嚴(yán)格限制。因此，必須通過(guò)中央政府對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付來(lái)平衡地方政府之間的發(fā)展差距。具體措施可包括：第一，一般性補(bǔ)助即稅收返還。必須強(qiáng)調(diào)規(guī)范化，按照因素法建立由各種因素（如人口、人均GDP、地區(qū)教育水平、地區(qū)醫(yī)療水平、區(qū)域面積等）組成的轉(zhuǎn)移支付公式，測(cè)定地方財(cái)政公共開支的數(shù)據(jù)和中央財(cái)政的返還方式。第二，專項(xiàng)撥款補(bǔ)助。第三，特殊因素補(bǔ)助。包括對(duì)老、少、邊、窮區(qū)域在一般性稅收返還基礎(chǔ)上再增加一些補(bǔ)助。

（五）加強(qiáng)地方政府間的合作

⒈地方政府間合作的制度保障。⑴建立平等互信的政治對(duì)話機(jī)制。對(duì)話機(jī)制必須依托平等互信的政治基礎(chǔ)，這是地方政府間合作關(guān)系得以建立的首要條件，也是其他相應(yīng)機(jī)制得以建立健全的政治前提。⑵建立互惠互利的利益調(diào)節(jié)機(jī)制。利益關(guān)系是政府間關(guān)系中最根本、最實(shí)質(zhì)的關(guān)系。利益調(diào)節(jié)機(jī)制必須本著差別原則和互惠性理念才能提供一種恰當(dāng)?shù)睦婕嫒荨Ｕg的關(guān)系實(shí)際上是一種 “權(quán)力配置和利益分配的關(guān)系”，而其內(nèi)涵“首先應(yīng)該是利益關(guān)系，然后才是權(quán)力關(guān)系、財(cái)政關(guān)系、公共行政關(guān)系。前者決定后三者，后三者是前者的表現(xiàn)。四者并列，以利益關(guān)系為先，才是政府之間關(guān)系的真正內(nèi)涵”。［8］因此，利益關(guān)系成為地方政府間關(guān)系的核心問(wèn)題。當(dāng)利益調(diào)節(jié)機(jī)制運(yùn)作良好時(shí)，地方政府間關(guān)系發(fā)展就比較順利；當(dāng)利益調(diào)節(jié)機(jī)制失靈或激勵(lì)乏力時(shí)，地方政府間關(guān)系發(fā)展就比較緩慢，甚至還可能出現(xiàn)一定程度的倒退。⑶建立及時(shí)高效的問(wèn)題磋商機(jī)制。在地方政府合作過(guò)程中，肯定會(huì)出現(xiàn)許多區(qū)域性的重大問(wèn)題。比如統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題、生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理布局問(wèn)題等等，這就需要各參與政府能夠建立起及時(shí)高效的問(wèn)題磋商機(jī)制，以擺脫非合作博弈的困境。⑷建立暢通的信息交互機(jī)制。地方政府合作關(guān)系的形成和鞏固，需要各地方政府在經(jīng)濟(jì)信息上形成互動(dòng)關(guān)系，其中最主要的是政策或決策信息。為使區(qū)域間的資源配置達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)，各地方政府之間經(jīng)濟(jì)政策和相關(guān)措施必須盡可能公開，以最大限度地減少由于相互之間實(shí)行信息封鎖而導(dǎo)致的合作風(fēng)險(xiǎn)。⑸建立合理的利益補(bǔ)償機(jī)制。在一定的利益分享機(jī)制外，還必須建立起對(duì)弱勢(shì)地區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制。由于我國(guó)是單一制主權(quán)國(guó)家，因而這種利益的補(bǔ)償應(yīng)該主要由中央政府來(lái)承擔(dān)。比如由中央實(shí)施對(duì)弱勢(shì)地區(qū)的政策傾斜和財(cái)政補(bǔ)貼制度等等。⑹建立嚴(yán)格的行為約束機(jī)制。為防止地方政府合作中的機(jī)會(huì)主義行為，保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系的健康發(fā)展，就需要建立一種區(qū)域合作的行為約束機(jī)制。這個(gè)機(jī)制的構(gòu)成要件必須包括區(qū)域合作各方在合作關(guān)系中應(yīng)遵守的規(guī)則、在違反區(qū)域合作條款后應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、對(duì)違反區(qū)域合作規(guī)則所造成的經(jīng)濟(jì)和其他方面損失應(yīng)做的經(jīng)濟(jì)賠償?shù)取?/p>

⒉地方政府間合作的組織保障。地方政府間合作的實(shí)現(xiàn)不但要有良好的制度環(huán)境，更要有實(shí)施具體合作事宜的組織載體。從我國(guó)的實(shí)際情況和西方國(guó)家區(qū)域合作的實(shí)踐來(lái)看，地方政府合作機(jī)制要得以真正建立，必須在中央政府、地方政府和市場(chǎng)中介組織三個(gè)層面上形成制度性的組織機(jī)構(gòu)，實(shí)行多層面的協(xié)調(diào)互動(dòng)。⑴設(shè)立中央專門機(jī)構(gòu)。地方政府合作機(jī)制的建立離不開中央政府的直接介入。在我國(guó)，由于機(jī)構(gòu)改革大大滯后于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，目前，尚未建立起專門性的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這有悖于區(qū)域合作的基本原則和發(fā)達(dá)國(guó)家的一貫做法。因此，根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和對(duì)我國(guó)改革開放以來(lái)在區(qū)域合作方面存在問(wèn)題的分析，筆者認(rèn)為，在我國(guó)，中央政府應(yīng)設(shè)立一個(gè)負(fù)責(zé)區(qū)域管理的綜合性權(quán)威機(jī)構(gòu)。同時(shí)，還要賦予這一權(quán)威機(jī)構(gòu)與其職能相匹配的權(quán)力和資源，進(jìn)而理順其與國(guó)家立法機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院以及其他相關(guān)職能部門的關(guān)系，并使之法律化、制度化。⑵地方政府之間建立區(qū)域合作聯(lián)席會(huì)議制度。盡管中央政府在促進(jìn)地方政府合作中發(fā)揮著重要作用，但地方政府畢竟是區(qū)域合作的主要參與者，因此，建立一個(gè)反映各地方政府意愿、能獲得區(qū)域內(nèi)各政府普遍認(rèn)同的、具有民主的治理結(jié)構(gòu)的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，是地方政府合作機(jī)制能夠真正建立的關(guān)鍵所在。因此，借鑒國(guó)內(nèi)外區(qū)域合作組織的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，地方政府合作需要建立起系統(tǒng)的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。⑶鼓勵(lì)建立各類半官方及跨地區(qū)的民間組織。各級(jí)政府應(yīng)積極推進(jìn)體制改革，打破阻礙民間組織發(fā)展的制度障礙，為民間組織發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，組建跨地區(qū)的民間組織，以民間的力量自下而上地推進(jìn)區(qū)域政府合作。

［1］張偉，曹洪軍.我國(guó)不合理重復(fù)建設(shè)及其治理［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2004，（5）：39－41.

［2］吳林源，曹博.投資項(xiàng)目低水平重復(fù)建設(shè)的成因及治理對(duì)策［J］.鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)（管理科學(xué)版），2004，（4）：8－10.

［3］［7］張偉等.不合理重復(fù)建設(shè)的根源解讀與對(duì)策探索［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，2004，（4）：99－105.

［4］倪慶東.行政性重復(fù)建設(shè)與公共部門績(jī)效評(píng)價(jià)體系》［J］.山東財(cái)政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，（2）：47－49.

［5］楊干忠，曹建.重復(fù)建設(shè)：困境、成因與對(duì)策［J］.成人高教學(xué)刊，2004，（5）：9－16.

［6］王偉.港口碼頭重復(fù)建設(shè)的博弈分析［J］.水運(yùn)管理，2004，（3）：14－16.

［8］謝慶奎.中國(guó)政府的府際關(guān)系研究［J］.北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲社版），2000，（01）.

（責(zé)任編輯：高 靜）

The Control of Our Local Governments＇Non－standard Competitions

Mao Caiju

The non－standard competitions among our local governments which characterized with local－protection and repeated constructions，not only infect the effective allocations of the resources，forbid the formation of our unity market，but also handicap the long－run developments of the local economy and the coordinate progress of the regional economy.In order to control that，we should accomplish the rule and laws， convert the local－governments＇functions and change the criterions which check the local officials＇behavior.

local government；non－standard competition；local－protection；repeated construction

D630.1

A

1007－8207（2010）03－0032－04

2009－11－06

毛彩菊 （1981—），女，湖南澧縣人，湖北師范學(xué)院政法學(xué)院講師，碩士，研究方向?yàn)榈胤秸c公共政策。

本文系湖北師范學(xué)院青年教師科研啟動(dòng)項(xiàng)目的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：湖師發(fā) ［2007］42號(hào)2007D08。