□ 魏月霞

（天津行政學院，天津 300191）

西方國家授權(quán)立法監(jiān)督模式及其對我國的啟示

□ 魏月霞

（天津行政學院，天津 300191）

授權(quán)立法自產(chǎn)生以來，在社會生活中發(fā)揮了重要作用。為防止和避免授權(quán)立法對人民的自由和權(quán)力可能造成的危害，各國在肯定授權(quán)立法的同時，也都建立了各自的授權(quán)立法監(jiān)督模式。本文在考察西方國家授權(quán)立法監(jiān)督模式的基礎(chǔ)上，提出了完善我國授權(quán)立法監(jiān)督模式的構(gòu)想：一是在立法機關(guān)中設(shè)置專門的機構(gòu)對授權(quán)立法進行監(jiān)督；二是賦予法院對授權(quán)立法 （主要是行政機關(guān)的授權(quán)立法）的司法審查權(quán)。

西方國家；授權(quán)立法監(jiān)督；監(jiān)督模式

所謂授權(quán)立法，就是指一個立法主體將立法權(quán)授予另一個能夠承擔立法責任的機關(guān)，該機關(guān)根據(jù)授權(quán)要求所進行的立法活動。［1］（p13）作為立法的重要組成部分和國家管理的一種重要手段，授權(quán)立法自產(chǎn)生以來就在社會生活中發(fā)揮了重要作用。目前，授權(quán)立法理論已得到多數(shù)國家的認同，并且在實踐中被廣泛運用。然而，授權(quán)立法是一柄雙刃劍，如果運用得當，就會有利于國家的發(fā)展和人民的幸福；如果運用不當，則可能造成國家權(quán)力的過度集中，損害人民的自由和權(quán)利。正因如此，各國在肯定授權(quán)立法的同時，也十分重視對授權(quán)立法的監(jiān)督。迄今為止，多數(shù)國家已經(jīng)逐步探索和建立起各自的授權(quán)立法監(jiān)督模式。它山之石可以攻玉，考察西方國家授權(quán)立法監(jiān)督模式并總結(jié)其利弊，對于建立健全我國授權(quán)立法監(jiān)督大有裨益。

一、西方國家授權(quán)立法監(jiān)督模式的考察

從授權(quán)立法監(jiān)督主體的角度來講，西方國家授權(quán)立法監(jiān)督模式可以分為以下兩種：［2］

（一）立法機關(guān)的監(jiān)督

在西方國家，議會作為授權(quán)機關(guān)，當然要對授權(quán)立法實施監(jiān)督。因為“授出權(quán)力是立法機關(guān)的職權(quán)，但是，如果它在某些情況下把這種權(quán)力授予了行政機關(guān)，那么，它就應(yīng)當注意，代理人（行政機關(guān)）是如何行使被賦予的代理權(quán)的。這不但是它的權(quán)力，更是它的主要義務(wù)。因為是立法機關(guān)把立法權(quán)授予了行政機關(guān)，所以監(jiān)督和控制這種權(quán)力的行使，防止行政機關(guān)令人討厭地濫用和毫無保障地行使權(quán)力就成為立法機關(guān)的主要任務(wù)?！保?］（p308）一般來說，立法機關(guān)主要通過備案與審查兩種方式對行政機關(guān)在議會授權(quán)下制定的法規(guī)、條例、法令等進行監(jiān)督，審查其是否合法有效。

在英國，議會對授權(quán)立法的監(jiān)督有一般的監(jiān)督與專門的監(jiān)督之分。一般的監(jiān)督是指按照議會至上、政府必須向議會負責的原則，由議會對行政機關(guān)的一切問題，包括依議會授權(quán)制定法規(guī)問題進行監(jiān)督，向行政機關(guān)提出質(zhì)詢，甚至議員還可以就行政機關(guān)依授權(quán)制定法規(guī)問題提出譴責案。專門的監(jiān)督指按照議會授權(quán)法的要求，行政機關(guān)依授權(quán)制定的法規(guī)必須提交議會備案或?qū)彶椤?944年，英國在下議院設(shè)立了專門委員會，負責審查行政機關(guān)依議會授權(quán)制定的法規(guī)。1973年，上下兩院聯(lián)合成立了一個法定條規(guī)聯(lián)合委員會取代了原來的下議院審查委員會，專門審查提交議會的行政法規(guī)和行政法規(guī)草案。

在美國，自20世紀30年代起，國會就采用“立法否決”方式來監(jiān)督行政命令，直到1983年，美國最高法院在一個案件中推翻了立法否決方式的合憲性?，F(xiàn)在，美國國會主要是利用其掌握的立法權(quán) （比如制定行政程序法以規(guī)范發(fā)布行政命令必經(jīng)之程序）、調(diào)查權(quán)、財政權(quán)以及相當?shù)挠萌藱?quán)及彈劾權(quán)等，來達到監(jiān)督行政命令合法性和合理性的目的。［4］（p316－317）

在澳大利亞，法律規(guī)定所有聯(lián)邦條例都必須在制定后15天之內(nèi)（議會開會期間）同時向兩院備案，否則相應(yīng)條例不能發(fā)生法律效力。向議會備案的條例，在備案后15天內(nèi)，任何一院通過對此條例的否決議案，則該條例立即停止生效。任何一個條例被否決后的6個月以內(nèi)，與該條例實質(zhì)內(nèi)容相同的授權(quán)立法草案不得制定，否則制定后亦無效。議會在接受備案的條例后必須對該條例進行審查。1932年，澳大利亞聯(lián)邦參議院設(shè)立了一個常設(shè)的條例條令審查委員會，專門負責審查所有條例、條令以及依議會授權(quán)制定的條例；各州也都設(shè)立了專門的法律審查委員會，委員會的主要任務(wù)之一就是對地方政府或其他機構(gòu)依授權(quán)制定的條例等法律文件進行審查。

（二）司法機關(guān)的監(jiān)督

司法機關(guān)的監(jiān)督，是指法院運用司法審查權(quán)對行政機關(guān)依議會授權(quán)制定的法規(guī)進行審查，以決定其是否合法有效。

在英國，法院雖然不能對議會立法進行審查，卻能夠?qū)κ跈?quán)立法進行審查。法院對授權(quán)立法的監(jiān)督是結(jié)合具體的訴訟進行的，屬于附帶性審查。法院審查授權(quán)立法的依據(jù)是越權(quán)原則。授權(quán)立法既然是基于議會授權(quán)制定的，因此，必須在授權(quán)范圍內(nèi)進行，否則，就屬于越權(quán)行為，越權(quán)立法會被法院宣告無效。越權(quán)分為實質(zhì)性越權(quán)與程序性越權(quán)。實質(zhì)性越權(quán)是超越授權(quán)立法授權(quán)制定授權(quán)立法，程序性越權(quán)是指違背授權(quán)法規(guī)定的必須遵守的程序。［5］（p174）

在美國，對立法進行司法審查是憲政制度的重要內(nèi)容，司法審查一向被看作是保障民主、捍衛(wèi)憲法尊嚴的有效手段。由于授權(quán)立法將行政權(quán)與立法權(quán)集于行政機關(guān)一身，有違背分權(quán)原則、容易引發(fā)權(quán)力濫用之嫌，因此，隨著司法審查實踐的發(fā)展，授權(quán)立法很快便進入司法審查的范圍之內(nèi)。在美國，法院對授權(quán)立法的監(jiān)督也是結(jié)合具體的訴訟進行的。當事人提起訴訟后，法院對其判決即將適用的法律包括授權(quán)立法從實質(zhì)和程序兩個方面進行審查。實質(zhì)審查主要是審查授權(quán)立法是否超越授權(quán)法的范圍或不符合授權(quán)法的目的；是否符合憲法或有其他違法情況。程序?qū)彶閯t要求被授權(quán)機關(guān)必須按照法定程序制定授權(quán)立法。此外，美國法院對授權(quán)立法的監(jiān)督更加徹底，它不僅審查行政機關(guān)在授權(quán)下所立之法是否超越了授權(quán)，而且審查國會的授權(quán)本身是否超越了界限。

在澳大利亞，法院主要通過對公民提起的附屬訴訟進行審理或?qū)裉岢龅陌l(fā)布宣告令、禁止令的請求進行審查，實現(xiàn)對授權(quán)立法的監(jiān)督。所謂附屬訴訟，即不直接就行政機關(guān)依授權(quán)制定的法規(guī)是否合法提起訴訟，而是當公民因違反這一行政法規(guī)受到法律責任的追究時，為了替自己的行為辯護而請求法院審查該行政法規(guī)。如果法院審查后認定該法規(guī)越權(quán)，則宣布其無效，相應(yīng)的該公民也就可以免受法律責任的追究。請求發(fā)布宣告令、禁止令是指當公民個人受到依授權(quán)制定的某項法規(guī)的“特別損害”時，可以直接向法院請求發(fā)布宣告令，宣告該法規(guī)越權(quán)無效，或請求法院發(fā)布禁止令，終止該法規(guī)的施行。

二、西方國家授權(quán)立法監(jiān)督模式對我國的啟示

（一）在立法機關(guān)中設(shè)置專門機構(gòu)對授權(quán)立法進行監(jiān)督

立法機關(guān)監(jiān)督是西方國家通常采用的監(jiān)督模式，其最大的優(yōu)點是它可以采取事前監(jiān)督與事后監(jiān)督等多種監(jiān)督方式，而且在立法機關(guān)監(jiān)督中，立法機關(guān)、授權(quán)機關(guān)、監(jiān)督機關(guān)是一致的，這也保證了監(jiān)督的權(quán)威性。然而，立法機關(guān)要處理的事務(wù)很多，如果沒有專門機構(gòu)負責對授權(quán)立法的審查，其監(jiān)督效果很難保證。因此，立法機關(guān)監(jiān)督不能的缺陷也很明顯。為彌補這一缺陷，從議會本身的制度建設(shè)中尋求解決方案，西方國家一般在議會內(nèi)部設(shè)立了專門的審查委員會，負責對授權(quán)立法進行監(jiān)督。

目前，我國對授權(quán)立法進行監(jiān)督的立法機關(guān)主要是全國人大及其常委會、省級人大及其常委會。根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，國務(wù)院制定的行政法規(guī)、省級人大及其常委會制定的地方性法規(guī)、較大的市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)、自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例等要報全國人大常委會備案；省級人民政府制定的規(guī)章、較大的市的人民政府制定的規(guī)章等要報省級人大常委會備案。此外，《立法法》還明確規(guī)定，根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)還應(yīng)當報授權(quán)決定規(guī)定的機關(guān)備案。

然而，不論是全國人大及其常委會，還是省級人大及其常委會，其內(nèi)部并沒有一個專門機構(gòu)來進行法規(guī)、規(guī)章的備案審查工作，在實際操作中，都是由內(nèi)部的其他機構(gòu)來負責的。由于缺乏專門機構(gòu)，立法機關(guān)監(jiān)督的有效性難以保證，并最終導(dǎo)致立法機關(guān)監(jiān)督虛置的狀態(tài)。以全國人大及其常委會為例，全國人大每年舉行一次例會，每次會期僅半個月左右，雖然全國人大常委會每兩個月召開一次會議，但會期也很短，無法及時處理授權(quán)立法中出現(xiàn)的問題。再加上全國人大及其常委會的職能很多，實際上無暇顧及授權(quán)立法的監(jiān)督工作?；谏鲜鰡栴}，全國人大及其常委會對授權(quán)立法的監(jiān)督實際都由全國人大各專門委員會具體負責。不可否認，由于各專門委員會在法律草案的擬定過程中具有重要作用，由它們具體負責授權(quán)立法的監(jiān)督工作顯然具有一定的優(yōu)勢。然而，各專門委員會監(jiān)督授權(quán)立法只是其職能之一，由于其他任務(wù)繁重，實際上也無力承擔授權(quán)立法監(jiān)督工作，加之各專門委員會的審查決定并沒有最終的法律效力，它們在授權(quán)立法監(jiān)督中的作用也是有限的。實踐中，全國人大常委會在備案中出現(xiàn)的審查工作力不從心、審查工作缺少權(quán)威以及審查質(zhì)量難以保證等問題，［6］與沒有專門監(jiān)督機構(gòu)有直接關(guān)系。

筆者認為，要改變這種狀況，加強立法機關(guān)對授權(quán)立法的監(jiān)督，有必要在全國人大和省級人大內(nèi)部分別設(shè)立一個專門機構(gòu)負責授權(quán)立法的監(jiān)督。至于這個專門機構(gòu)的名稱，筆者認為并不是問題的關(guān)鍵，重要的是如何從制度上保障這個專門機構(gòu)有效行使監(jiān)督職權(quán)，使立法機關(guān)的監(jiān)督真正落到實處。因為從理論上講，授權(quán)立法監(jiān)督機關(guān)必須具有權(quán)威性，其一，授權(quán)立法監(jiān)督機關(guān)在地位上應(yīng)高于被監(jiān)督機關(guān)，或者是其制衡機關(guān)；其二，授權(quán)立法監(jiān)督機關(guān)應(yīng)具有相對的獨立性。這是保證監(jiān)督機關(guān)完成監(jiān)督任務(wù)的基本前提。此外，由于立法活動是一項專業(yè)性很強的活動，授權(quán)立法監(jiān)督主體也必須精通立法理論和法律專業(yè)知識，只有這樣，才能對授權(quán)立法活動進行有效監(jiān)督。為此，筆者認為，在設(shè)立專門監(jiān)督機構(gòu)時，應(yīng)著重從以下幾個方面著手：一是從組織形式上保障專門監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)威性，明確規(guī)定其在地位上分別作為全國人大和省級人大的一個專門委員會，對全國人大及其常委會負責，接受全國人大及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)；二是從人事制度、財政制度上保障專門監(jiān)督機構(gòu)的相對獨立性，使其在行使監(jiān)督職權(quán)時不受其他任何機關(guān)的干涉；三是賦予專門監(jiān)督機構(gòu)必要的監(jiān)督職權(quán)，如不予備案的權(quán)力、審查的最終決定權(quán)、一定的強制措施權(quán)和處罰措施權(quán)等，以保證監(jiān)督的有效性；四是在專門監(jiān)督機構(gòu)中應(yīng)有一定比例的法學專家和學者，同時實行監(jiān)督人員專職化，所有監(jiān)督人員不得在其他國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體中擔任職務(wù)，保證監(jiān)督的專業(yè)性。

（二）賦予法院對授權(quán)立法（主要是行政機關(guān)的授權(quán)立法）的司法審查權(quán)

如前所述，西方國家為了彌補因缺少專門機構(gòu)而導(dǎo)致的立法機關(guān)監(jiān)督不能的缺陷，在議會內(nèi)部設(shè)立了專門的審查委員會，負責審查授權(quán)立法。此外，西方國家又引入外部監(jiān)督機制，由法院通過司法審查對授權(quán)立法進行監(jiān)督。相比較而言，司法機關(guān)監(jiān)督模式具有其獨特的優(yōu)勢，其一，法院的中立性和獨立性使法院在行使監(jiān)督職權(quán)時，能夠不受其他機關(guān)、團體和個人的干擾；其二，法院審理案件適用法律過程，實際就是對所適用的法律規(guī)范的合法性的審查過程。但是，司法機關(guān)監(jiān)督有一個致命的弱點就是它的被動性。由于法院奉行“不告不理”的原則，如果沒有具體的訴訟，法院對授權(quán)立法的司法審查程序也就不能啟動。正因如此，西方國家在授權(quán)立法監(jiān)督上，并不單純采用立法機關(guān)監(jiān)督或者司法機關(guān)監(jiān)督一種模式，而是同時采取這兩種監(jiān)督機制。

我國在授權(quán)立法監(jiān)督主體的設(shè)置上，是與我國的立法體制相吻合的。根據(jù)我國現(xiàn)行憲法和組織法的規(guī)定，我國的立法體制“是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的，多級并存、多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制”，［7］（p189）享有立法權(quán)的機關(guān)包括一定級別的權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)。與這種立法體制相適應(yīng)，我國在授權(quán)立法監(jiān)督主體的設(shè)置上遵循了這樣一個原則，即享有立法權(quán)的機關(guān)同時也是授權(quán)立法監(jiān)督主體。這樣，我國授權(quán)立法監(jiān)督主體除立法機關(guān)外，實際上還有行政機關(guān)（主要是國務(wù)院）。因此，我國對授權(quán)立法采取的是立法監(jiān)督模式。這種監(jiān)督體制與立法機關(guān)監(jiān)督有一個共同的特點，即將法院排除在監(jiān)督主體之外，授權(quán)立法監(jiān)督主體被封閉在擁有立法權(quán)的機關(guān)之內(nèi)。

筆者認為，為有效地對授權(quán)立法實施監(jiān)督，應(yīng)當打破授權(quán)立法監(jiān)督僅僅局限于立法系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督模式，賦予法院以授權(quán)立法監(jiān)督權(quán)，由法院對行政機關(guān)的授權(quán)立法進行司法審查，這不僅是必要的，而且是可行的。其一，隨著《行政訴訟法》的施行，行政機關(guān)的具體行政行為被置于法院的司法審查之下，20年的行政訴訟實踐為法院審查行政機關(guān)的授權(quán)立法積累了豐富的經(jīng)驗；其二，《行政訴訟法》第53條賦予了法院對規(guī)章以及規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件擁有司法審查權(quán)，從法律上為法院審查行政機關(guān)的授權(quán)立法提供了可能性；其三，《行政復(fù)議法》明確將國務(wù)院部門的規(guī)定、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定等部分抽象行政行為納入了行政復(fù)議的范圍，為法院審查行政機關(guān)的授權(quán)立法作了有益的嘗試；其四，隨著依法治國進程的不斷推進，法治、民主、自由、人權(quán)、公平、正義等理念日益深入人心，由法院對行政機關(guān)的授權(quán)立法進行審查符合民主法治建設(shè)發(fā)展的趨勢。

鑒于目前我國已經(jīng)建立起了司法審查制度，只不過司法審查的范圍還僅限于行政機關(guān)的具體行政行為。因此，筆者認為，可以通過擴大司法審查范圍的方式來實現(xiàn)法院對授權(quán)立法的監(jiān)督。具體做法是，在對具體行政行為的司法審查中附帶審查行政機關(guān)的授權(quán)立法的合法性。當相對人對具體行政行為不服提起行政訴訟時，不論是否同時向法院提出對該具體行政行為所依據(jù)的授權(quán)立法的審查申請，法院均應(yīng)對授權(quán)立法進行審查。法院經(jīng)過審查認為行政機關(guān)的授權(quán)立法違法的，有權(quán)決定不予適用，并由最高人民法院報送國務(wù)院或者全國人大常委會裁決。

［1］［3］［4］陳伯禮.授權(quán)立法研究［M］.法律出版社，2000.

［2］王春光.論西方國家的授權(quán)立法［J］.煙臺大學學報（哲社版），1999，（4）.

［5］鄧世豹.授權(quán)立法的法理思考［M］.中國人民公安大學出版社，2002.

［6］蔡定劍.法律沖突及其解決的途徑［J］.中國法學，1999，（3）.

［7］周旺生.立法學［M］.法律出版社，2000.

（責任編輯：張雅光）

The Supervision Styles of Delegated Legislation in Western Countries and Its Enlightenment for China

Wei Yuexia

The delegated legislation plays an important role in social life since its rising.To prevent and avoid the potential harm to the people＇s freedom and power from the delegated legislation，the delegated legislation has been agreed while the supervision styles of the delegated legislation has been founded in the world.The paper introduces the pattern of the supervision on the delegated legislation in the western countries.On the basis，the author puts forward the suggestion to perfect the supervision styles of the delegated legislation in our country：first，to set up a specialized agency to supervise the delegated legislation in the legislature；Second，to award the court judicial review to the delegated legislation.

the western countries；the supervision styles of the delegated legislation；enlightenment

D921

A

1007－8207（2010）03－0095－03

2009－12－28

魏月霞 （1964—），女，天津人， 天津行政學院講師，研究方向為憲法與行政法、法理學。