□ 汲立立，李澤霖，宋雄偉

（燕山大學，河北 秦皇島 066004）

我國城市社區(qū)自治建設研究

□ 汲立立，李澤霖，宋雄偉

（燕山大學，河北 秦皇島 066004）

我國的城市社區(qū)自治是在政府職責與城市基層社會有效銜接過程中形成的，其中，政府發(fā)揮著主導作用，社區(qū)組織和居民參與是社區(qū)自治的主體，三者共同形成了政社合作的良性互動模式。隨著社會的快速發(fā)展，我國城市社區(qū)自治也經(jīng)歷了由不成熟到成熟的過程，并在實踐中形成了許多具有鮮明特色的城市社區(qū)自治建設模式。

社區(qū)自治；基層民主；和諧社會

“社區(qū)”一詞是基層政治研究的基本概念，它最早出現(xiàn)于德國社會學家斐迪南·騰尼斯在1887年出版的《社區(qū)與社會》一書中。騰尼斯認為，“社區(qū)是由具有共同習俗和價值觀念的同質人口組成，是一種關系密切、守望相助、疾病相扶及富有人情味的社會團體。”自從1933年費孝通等一批燕京大學的學生將“社區(qū)”概念引入中國，我國學者開始嘗試進行獨立的研究，并從不同的視角對社區(qū)概念進行界定。徐永祥認為，“社區(qū)是指一定數(shù)量居民組成的具有內在互動關系與文化維系力的地域性的生活共同體；地域、人口、組織結構和文化是社會構成的基本要素。”［1］（p33－34）周沛認為，“所謂社區(qū)是以一定地域為基礎，由具有相互聯(lián)系、共同交往、共同利益的社會群體、社會組織所構成的一個社會實體?！保?］（p6）2000年11月，我國民政部頒發(fā)的《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》中指出，“社區(qū)是指聚居在一定的地域范圍內人們所組成的社會生活共同體?！保?］（p52－57）“自治”是與社區(qū)緊密相關的概念，它的全稱是“自組織治理”，最早出現(xiàn)在希臘語中，表達一種自我治理和自我做主的狀態(tài)。

一、我國城市社區(qū)自治建設的歷史回顧

社區(qū)自治建設創(chuàng)建于新中國成立之后，它的成長是與社區(qū)居民委員會的變革緊密相聯(lián)的。社區(qū)居民委員會是城市基層群眾性自治組織，是我國社區(qū)自治的主要載體，是居民會議或居民代表會議的常設機構。因此，居民委員會發(fā)展的不同階段也就是城市社區(qū)自治成長的主要標志。

新中國的成立標志著舊制度的滅亡。黨和國家的工作重心由農(nóng)村轉向城市，新基層組織制度的創(chuàng)設成為城市組織和管理的重要問題。1949年10月23日，杭州市上城上羊市街成立了全國首個居民委員會，拉開了全國范圍內城市社區(qū)建設的序幕。但到“文化大革命”時期，城市居民委員會的職能被嚴重扭曲。居民委員會由群眾自治組織變成了群眾性的革命組織，它的功能、職責、組織結構都發(fā)生了質的改變，單位不僅可以解決個人的就業(yè)問題，也負責管理衣食住行等生活福利問題。

直到“文化大革命”結束，社區(qū)居民委員會開始逐步進入恢復、調整和快速發(fā)展時期。1980年1月，全國人大常委會重新頒布1954年通過的城市街道辦事處組織條例、城市居民委員會組織條例等有關居民委員會的法律文件，明確將城市街道辦事處的工作劃歸民政部統(tǒng)一管理?！霸趩挝簧鐣嫘纬傻臅r候，街道辦事處和居委會就淪為了管理單位以外的無業(yè)居民（或稱‘邊緣人’）的主要機構。但在當時的計劃經(jīng)濟體制下，單位制度外的居民數(shù)量還相當少。所以，街道居委會制度在城市社區(qū)中并不占主導地位，只充當一個 ‘拾單位之遺，補單位之缺’的角色。”［4］

在總結歷史經(jīng)驗與教訓的基礎上，1982年通過的《中華人民共和國憲法》明確了居民委員會的性質、組成方式、組成架構、基本功能和主要作用。1989年12月26日，七屆全國人大常委會第十一次會議頒布了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，首次將“開展便民利民的社區(qū)服務活動”列為居委會的一項主要職能，標志著居民自治和居民委員會建設進入了一個新的發(fā)展時期。一系列法律法規(guī)為居民自治的發(fā)展提供了堅實的法律保障。

1999年，為了更全面、更深入地探索推進社區(qū)建設的工作思路和運行模式，開啟我國社區(qū)自治的新階段，國家民政部開展了“全國社區(qū)建設實驗區(qū)”工程，確定在北京、上海、杭州、青島、南京、武漢等10個市11個區(qū)為全國城市社區(qū)建設實驗區(qū)，并在同年制定頒布了《全國社區(qū)建設實驗區(qū)工作實施方案》。2000年10月11日，黨的十五屆五中全會通過了 《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》，提出加強城市“社區(qū)民主建設”的目標。2001年3月15日，第九屆全國人民代表大會第四次會議通過了 《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》，對社區(qū)建設的發(fā)展目標和任務作了完整的闡述。

2007年，黨的十七大報告指出，構建社會主義和諧社會，必須重視和諧社區(qū)建設，要將“共建共榮”理念貫穿于和諧社區(qū)建設的始終，調動一切社會力量參與和諧社區(qū)建設，讓廣大人民群眾在共建中共享改革開放成果。社區(qū)社會組織作為我國社會組織的一部分，在構建社會主義和諧社會背景下，是組織居民參與和諧社區(qū)建設，創(chuàng)新社會管理體制，整合社會管理資源，建立健全“黨委領導、政府負責、社會協(xié)調、公眾參與”社會管理格局的重要力量。研究和探討社區(qū)社會組織參與和諧社區(qū)建設的具體途徑和方式，對于大力推進和加快和諧社區(qū)建設的進程具有重大的現(xiàn)實意義。

二、我國城市社區(qū)自治存在的問題

⒈社區(qū)法制體系不健全，自治法律保障缺位。一是城市社區(qū)自治立法空白。在社區(qū)服務方面，還沒有適合全國范圍的社區(qū)服務法律。二是社區(qū)管理缺少綜合立法，許多工作只能靠政策規(guī)定和行政手段強制推行。三是社區(qū)社會工作立法空白，影響專業(yè)社區(qū)工作機構和工作者的培育與發(fā)展。相關政策法規(guī)的缺失，極大地限制了社區(qū)社會組織參與的領域與效果。以社區(qū)團體登記管理條例和民辦非企業(yè)單位登記管理條例為例，其中規(guī)定社會組織成立必須具備的資金、場地、人員等要求，對社區(qū)中的絕大多數(shù)社區(qū)組織而言都是難以克服的困難，使許多社區(qū)社會組織沒有資格正常參與許多社區(qū)的社會事務與管理。而當?shù)卣忠驗樯鐣耖g組織尚未納入登記管理軌道，對社區(qū)社會組織也缺乏規(guī)劃、引導、激勵和保護。

⒉社區(qū)自治體制不完善，行政化傾向嚴重。由于長期受到原有社會管理體制和模式的影響，社區(qū)居委會往往被視為街道辦事處的下級單位，有著濃厚的行政色彩。其主要原因是政府和各職能部門在認識上存在偏差。將社區(qū)居委會視為基層工作機構，將自身工作下移。“首先，社區(qū)人員的工資、經(jīng)費都由財政負擔，造成了社區(qū)對政府的依賴；其次，一些社區(qū)服務組織如志愿者隊伍，既需要政府的財力支持也需要政府部門的參與，形成了對政府的依賴；另外，在財政安排上的某些‘過度投入’，如社區(qū)服務中心、社區(qū)圖書站的大多數(shù)工作人員完全可以招募志愿人員來充任，而現(xiàn)實情況卻多為在編的事業(yè)性單位職工，造成了政府有限財力的過度性投入。政府一方面扮演社區(qū)自治的指導者，同時又慣用單純的行政手段控制，約束甚至是代替社區(qū)自治組織的某些工作，這將嚴重阻礙社區(qū)自治組織的發(fā)育和社區(qū)自治建設的發(fā)展?！保?］

⒊社區(qū)資金缺乏，自治的經(jīng)濟基礎薄弱。社區(qū)居委會的主要資金來源是市、區(qū)兩級財政撥款，由街道辦事處統(tǒng)管，辦事處根據(jù)年度考評結果予以撥付。社區(qū)自身的融資渠道狹窄，硬件建設的投入完全依賴政府的財政支持，舉辦的文體活動依賴于駐社區(qū)單位的支持，社區(qū)自身沒有形成自我的財力支撐體系，財力緊張在社區(qū)管理和運行中普遍存在。“長期以來，城市社區(qū)居委會處于既無財力、又無財務自主權的生存狀態(tài)。這種狀況直接影響了居委會獨立地行使自治權力，同時也影響居委會開展便民利民的社區(qū)服務活動。”［6］（p88）社區(qū)建設所需要的資金問題一直沒有明確的規(guī)定，導致社區(qū)財政的角色模糊，特別是許多經(jīng)濟不發(fā)達的中小城市，社區(qū)建設缺乏資金來源的問題更加突出。

⒋社區(qū)自治意識缺乏，居民參與的積極性不高?！吧鐓^(qū)居民參與問題已成為目前政治輿論的重要話題，從總體情況看，仍處于弱參與的階段，自主性差，整體發(fā)展不平衡?！保?］（p163）參與不足主要表現(xiàn)為：城市居民和單位社區(qū)參與水平低；社區(qū)居民參與意識薄弱，以被動型參與為主；參與主體不足且結構失衡，主要是低保居民、下崗失業(yè)人員、離退休黨員和老年人；社區(qū)居民參與大部分是以活動參與為主，只有少數(shù)居民參與過社區(qū)管理、決策、監(jiān)督等，參與社區(qū)政治內容涉及面窄；回報性參與多，奉獻性參與少，文體型參與多，政治型和服務型參與少，參與的內在動力多是基于人際關系，公共參與精神尚未形成。目前，社區(qū)參與不足是我國社區(qū)建設面臨的一個突出問題，如果廣大居民和社區(qū)單位不能通過健全、通暢的基層體制參與社區(qū)管理，居民的自治活動如果得不到有效組織，社區(qū)就會缺乏基本的社會凝聚力，社會資源就不能實現(xiàn)共享和整合。

雖然我國社區(qū)自治歷經(jīng)波折，但現(xiàn)已逐步成長壯大，上海模式、青島模式、江漢模式、北京模式等都是各地在不斷嘗試之后的成功經(jīng)驗，不容忽視的是城市社區(qū)建設中仍存在政府與社區(qū)間權責不明、轄區(qū)不清，社區(qū)自治能力與居民參與意識都處于較低水平的問題。如何克服這些發(fā)展道路上的“攔路虎”是我們未來一個時期內應重點考慮的問題。

三、中國特色城市社區(qū)自治制度建設的路徑

我國城市社區(qū)自治建設已有半個多世紀的發(fā)展歷程，其間我國政治、經(jīng)濟、社會等各方面都發(fā)生了根本性的變化，但社區(qū)法律的改革與創(chuàng)新卻沒有體現(xiàn)出改革開放以來新的時代要求。諸多法律法規(guī)始終沒有做出相應調整和改變，社區(qū)自治體制無論在內涵還是外延上都無法突破原有法律法規(guī)的界限。因此，根據(jù)已經(jīng)發(fā)展了的社會現(xiàn)實，總結社區(qū)自治的成功經(jīng)驗，修訂或重新制定相應法律法規(guī)十分必要。胡錦濤總書記曾明確指出，一旦基層群眾自治組織制度的運轉有了法律保障且具有可操作性，那么其應有的制度活力就一定會迸發(fā)出來。當?shù)卣诓贿`背國家法律法規(guī)的前提下，可根據(jù)本地的特點及情況，制訂適應本地實際的社區(qū)管理條例或實施細則，以便更好的指導社區(qū)建設。

⒈轉變政府職能，真正實現(xiàn)社區(qū)自治。轉變政府職能就是要進一步剝離市、區(qū)政府現(xiàn)有的權力，把社會可以自我調節(jié)和管理的職能交給社會中介組織，把群眾自治范圍內的事交給群眾自己依法辦理，形成 “小政府、大社會”的管理格局。市、區(qū)政府職能部門應進一步改革行政運行模式，由向社區(qū)下派工作變成工作進社區(qū)，主動履行公共服務職能。各級政府應充分利用社區(qū)服務中心直接服務于社區(qū)需要。真正實現(xiàn)政府部門和街道對社區(qū)居委會給予指導而不是進行行政干預，提供服務而不是插手社區(qū)事務。政府發(fā)揮協(xié)調作用，整合區(qū)域社會所有成員和資源力量，協(xié)調社區(qū)各種群體的利益關系，并服務于各種群體。政府必須依據(jù)國家相應法規(guī)，管理和指導社區(qū)依法建立自治組織，建立起以政府為主導的多元化社區(qū)建設投入體系，為社區(qū)建設提供資金支持，改善社區(qū)環(huán)境，升級社區(qū)服務水平。

⒉社區(qū)居民在對自身權利、義務和追求目標理性認識基礎上的自愿、自主性的參與，是建立、完善政府和社區(qū)群眾性自治組織良性互動關系的前提和基礎。在構筑新型社區(qū)治理模式過程中，應將促進居民參與放在首要的位置?！敖⒑徒∪嘘P社區(qū)居民參與的各項制度，完善社區(qū)居民參與機制，把知情權、表意權、決策權、管理權和監(jiān)督權等權力還予社區(qū)居民，把社區(qū)居民是否知情，社區(qū)居民是否參與，社區(qū)居民是否滿意作為衡量社區(qū)發(fā)展的標準?！保?］（p57）社區(qū)自治能力的提高離不開社區(qū)居民的廣泛參與，居民參與是社區(qū)建設的內在動力，參與的規(guī)模、程序和制度化水平直接關系到社區(qū)發(fā)展的整體變化和目標管理。在實踐中培育社區(qū)居民的參與精神應切實做好以下幾點：一是通過整合社區(qū)各種利益并有效反映和表達社區(qū)成員的意見和要求，開放和利用社區(qū)各種資源，提供優(yōu)質高效服務，可以有效激發(fā)社區(qū)成員的參與熱情。二是建立健全有利于居民表達自身利益的渠道，及時了解廣大群眾對社區(qū)發(fā)展及重大方針政策的看法。三是建立社區(qū)居民選舉、社區(qū)民主決策、社區(qū)服務承諾及社區(qū)工作評議等制度，保證群眾對社區(qū)事務享有充分的知情權、決策權、管理權和監(jiān)督權。

⒊充足的財政資源是保證社區(qū)治理各項工作正常運轉的生命線。目前，我國社區(qū)自我管理機制很難運轉的關鍵在于沒有充足的財政基礎，沒有實現(xiàn)政府管理和社區(qū)自治有效銜接的城市社區(qū)治理機制來提供充足的財政保障。為進一步加快社區(qū)經(jīng)濟建設步伐，穩(wěn)步推進社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，幫助居民解決實際困難，實現(xiàn)共同富裕，全面建設小康社會，努力實現(xiàn)社區(qū)經(jīng)濟健康穩(wěn)步發(fā)展，應積極主動整合社區(qū)的內部資源，深挖社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢潛力，鼓勵和提倡駐社區(qū)單位參與社區(qū)建設和社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。通過“優(yōu)勢互補、資源共享、共駐共建”的形式，發(fā)揮駐社區(qū)單位經(jīng)濟實力強、聯(lián)系業(yè)務廣泛、信息靈通的優(yōu)勢，為社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供廠房、資金、技術等方面的支持。這樣，即可以創(chuàng)造社會效益，又可以創(chuàng)造經(jīng)濟效益，從而把社區(qū)資源優(yōu)勢與市場建設結合起來，依托資源辦項目，不斷壯大社區(qū)經(jīng)濟實力。只有社區(qū)經(jīng)濟實力強大了，才能為社區(qū)履行各項自治職能提供經(jīng)濟保障和財力支持。

總之，城市社區(qū)建設是一項長期的工作，需要政府與社區(qū)自治組織努力改革創(chuàng)新，精心謀劃發(fā)展，通力配合、分步實施。因此，要加強社區(qū)黨的領導，為社區(qū)自治提供堅強的思想和組織保障；完善社區(qū)自治的法律保障，推進依法治理的進程；規(guī)范發(fā)展社會力量，建立社會化的社區(qū)事務管理運作機制；營造良好自治環(huán)境，培育公民參與意識。只有這樣城市社區(qū)建設工作才能不斷規(guī)范、拓展、創(chuàng)新，才能建設出管理有序、服務完善、文明健康的和諧社區(qū)。

［1］徐永祥.社會發(fā)展論［M］.華東理工大學出版社，2000.

［2］周沛.社區(qū)社會工作［M］.社會科學文獻出版社，2002.

［3］斐迪南·騰尼斯.共同體與社會［M］.林榮遠譯.商務印書館，1999.

［4］謝中立.城市居民自治：實際涵義、分析模式與歷史軌跡［J］.江蘇行政學院學報，2002，（03）：69.

［5］張韡.城市社區(qū)自治問題探析［J］.青年科學，2009，（10）：107.

［6］吳忠民，劉祖云.發(fā)展社會學［M］.高等教育出版社，2004.

［7］吳鐸.城市社區(qū)工作讀本［M］.上海交通大學出版社，1999.

［8］李惠斌，楊雪東.社會資本與社會發(fā)展［M］.社會科學文獻出版社，2000.

（責任編輯：王秀艷）

Construction of Urban Community in China

Ji Lili，Li Zelin，Song Xiongwei

Autonomy of the urban community and city government responsibilities in an effective grass－roots community formed in the process of convergence，which played a leading role in the government，community organizations and residents to participate in a community self－government body，the three together form the government agency cooperation，positive interaction mode.With the rapid development of Urban Community in China has also experienced the process from the immature to mature，and in the practice of the many urban communities with distinct characteristics of self－building mode.

community self－government；grassroots democracy；harmonious society

D630.1

A

1007－8207（2010）12－0016－03

2010－09－20

汲立立（1985—），吉林通化人，燕山大學碩士研究生，研究方向為國際政治理論與實踐；李澤霖（1982—），廣東揭陽人，英國倫敦金斯敦大學博士研究生，研究方向為公共信息管理；宋雄偉（1983—），山西介休人，英國謝菲爾德大學博士研究生，研究方向為政策執(zhí)行。