□劉達(dá)

（北京市通州區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)，北京 101101）

論反壟斷法執(zhí)法主體的設(shè)置
——從執(zhí)法權(quán)分配角度分析

□劉達(dá)

（北京市通州區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)，北京 101101）

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心在于維護(hù)一個(gè)公平有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而反壟斷法因其在保護(hù)、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和維護(hù)市場(chǎng)秩序方面起著基礎(chǔ)和統(tǒng)領(lǐng)作用，被譽(yù)為 “經(jīng)濟(jì)憲法”。徒法不足以自行，光有一部精良先進(jìn)的法律條文是不夠的，還得通過法的實(shí)施，方能實(shí)現(xiàn)法的效果。在法律實(shí)施機(jī)構(gòu)之間劃分執(zhí)法權(quán)，是法律實(shí)施體制中其他制度運(yùn)行的前提，對(duì)于法律的有效實(shí)施有著重要的意義。本文主要從執(zhí)法權(quán)劃分角度探討反壟斷法實(shí)施體制中執(zhí)法主體的設(shè)置，以及執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在反壟斷監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的關(guān)系，通過比較國(guó)外的法律規(guī)定及實(shí)踐，并對(duì)我國(guó)實(shí)施不久的 《反壟斷法》進(jìn)行評(píng)述，綜合分析中國(guó)現(xiàn)有反壟斷執(zhí)法主體執(zhí)法權(quán)分配中存在的問題，進(jìn)而提出完善我國(guó)現(xiàn)有反壟斷執(zhí)法主體體制的建議。

反壟斷法；執(zhí)法主體；執(zhí)法權(quán)劃分

法的實(shí)施包括司法和執(zhí)法兩個(gè)方面。狹義上的執(zhí)法概念是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施法律的活動(dòng)，廣義上的執(zhí)法還包括了司法在內(nèi)。各國(guó)反壟斷法的執(zhí)法主體指行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。由于有的國(guó)家對(duì)特殊行業(yè)領(lǐng)域制定的行業(yè)監(jiān)管法中也包含反壟斷的內(nèi)容，所以，從廣義上說，還可以將特殊行業(yè)的反壟斷監(jiān)管部門納入反壟斷法的執(zhí)法主體。這三類主體之間，即行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)和行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的執(zhí)法權(quán)劃分，就是下文所要探討的內(nèi)容。

一、反壟斷行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間反壟斷執(zhí)法權(quán)的分配

世界各國(guó)的反壟斷執(zhí)法可以分為司法主治模式和行政主治模式。兩種模式的區(qū)別主要在于行政機(jī)關(guān)是否具有裁決權(quán)，行政主治模式并不意味著法院不參與反壟斷的實(shí)施，采取行政主治模式的國(guó)家往往會(huì)規(guī)定如果當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)的裁決不服，可以訴至法院。

（一）司法主治模式

司法模式即由行政機(jī)關(guān)作為公訴人向法院提出民事或刑事訴訟，由法院作出判決，以美國(guó)為代表，其反壟斷執(zhí)法主體主要是司法部反托拉斯局和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)。

⒈司法部反托拉斯局。自美國(guó)建國(guó)以來，美國(guó)政府一直奉行自由放任主義的經(jīng)濟(jì)政策，至1879年美國(guó)掀起了歷史上第一次企業(yè)兼并高潮，美國(guó)開始了大規(guī)模的反托拉斯行動(dòng)，制定了世界上最早的成文法化的反壟斷法——《謝爾曼法》。1903年2月，美國(guó)司法部設(shè)立了專門的反托拉斯執(zhí)行機(jī)構(gòu)——反托拉斯局。

反托拉斯局隸屬于美國(guó)聯(lián)邦系統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)、最高檢察機(jī)關(guān)司法部，主要職能是執(zhí)行謝爾曼法和克萊頓法，對(duì)違反反托拉斯法的行為進(jìn)行調(diào)查、和解、提起刑事訴訟程序和民事訴訟程序。反托拉斯局缺少裁判功能，主要扮演起訴機(jī)構(gòu)的角色。

⒉聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)。由于在實(shí)踐中，法院的事后救濟(jì)只能針對(duì)個(gè)案，無法作通盤指導(dǎo)及規(guī)制，且反托拉斯局受到聯(lián)邦政府的影響頗多，美國(guó)需要建立一個(gè)能夠從立法上強(qiáng)化反托拉斯的執(zhí)行力度、體現(xiàn)國(guó)會(huì)意志的機(jī)構(gòu)。1914年美國(guó)國(guó)會(huì)依據(jù)《聯(lián)邦貿(mào)易委員法》設(shè)置了美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)，與反托拉斯局形成了雙重執(zhí)法機(jī)構(gòu)的局面。

聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)主要執(zhí)行 《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》、《克萊頓法》，其本質(zhì)上是一個(gè)行政機(jī)關(guān)，不僅具有行政執(zhí)法權(quán)、起訴權(quán)，還享有一定意義上的立法權(quán)、司法權(quán)，能夠主動(dòng)有效地應(yīng)對(duì)復(fù)雜的發(fā)展的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

（二）行政主治模式

此種模式是指行政機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行調(diào)查審理，還有權(quán)作出裁決，同時(shí)扮演檢察官和法官的角色，以德國(guó)為代表。德國(guó)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)包括聯(lián)邦卡特爾局、聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部、依法享有管轄權(quán)的州最高機(jī)關(guān)、壟斷委員會(huì)。

⒈聯(lián)邦卡特爾局和州執(zhí)法機(jī)關(guān)。州執(zhí)法機(jī)關(guān)管轄本州范圍內(nèi)的有關(guān)案件，聯(lián)邦卡特爾局管轄跨州際的案件，二者是主要的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦卡特爾局從屬于聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)，其下設(shè)有多個(gè)職能部門。不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案發(fā)生后，由裁決部決議處針對(duì)該案成立聯(lián)合委員會(huì)進(jìn)行裁決，如有異議，可以上訴到地方法院、高級(jí)法院直至聯(lián)邦法院。

⒉聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部。德國(guó)《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定，聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部依法可以對(duì)應(yīng)作出或不應(yīng)作出處分向聯(lián)邦卡特爾局作出一般性指示，但應(yīng)將這些指示在聯(lián)邦公報(bào)上公布。因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)生活中不是所有的壟斷都弊大于利，個(gè)別壟斷行為有利于消費(fèi)者利益或是整個(gè)公共利益，對(duì)整體經(jīng)濟(jì)的積極影響大于消極影響。為協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策和其他經(jīng)濟(jì)政策，甚至出于政治政策的考慮，聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部可以靈活地對(duì)涉案企業(yè)予以豁免。

⒊壟斷委員會(huì)。德國(guó)壟斷委員會(huì)不是一級(jí)管轄機(jī)關(guān)，只是確定企業(yè)集中化的發(fā)展以及關(guān)于控制市場(chǎng)企業(yè)或企業(yè)兼并的一個(gè)專門鑒定機(jī)構(gòu)。其委員是國(guó)民經(jīng)濟(jì)、企業(yè)管理、社會(huì)政策方面的專家，由聯(lián)邦政府推薦總統(tǒng)任命。他們可以是在科研機(jī)構(gòu)的工作人員，但不得在政府機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)中就職，或是作為經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)、雇主協(xié)會(huì)的代表人。

（三）對(duì)中國(guó)采取行政主治模式的理由分析

如果按照司法主治的模式，在我國(guó)由檢察機(jī)構(gòu)作為公訴人向法院提起反壟斷訴訟，固然可以憑檢察機(jī)構(gòu)的中立性隔斷其與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的利益關(guān)系，同時(shí)檢察機(jī)構(gòu)的廣泛而強(qiáng)大的檢察權(quán)可以直接處理國(guó)家工作人員的腐敗濫權(quán)行為，有力地遏制行政壟斷。但是，我國(guó)實(shí)際情況無法支撐司法主治模式。

首先，中國(guó)與判例法系的美國(guó)大不相同。中國(guó)的地方法院在財(cái)政和人事上依賴當(dāng)?shù)卣?，由于政治?dǎo)向和壓力而缺乏司法獨(dú)立，當(dāng)一方當(dāng)事人是國(guó)家或部屬行政性企業(yè)機(jī)構(gòu)時(shí)，司法軟弱的缺點(diǎn)就會(huì)使有效訴訟不可能進(jìn)行，各類制裁也就難以有效實(shí)施，法院的裁判作用或許就無法照搬了。［1］

其次，專業(yè)而復(fù)雜的反壟斷領(lǐng)域?qū)?jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)的要求，是中國(guó)現(xiàn)有法院體制中一般法官難以滿足的。且法官在反壟斷領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)不如國(guó)家工商行政總局、國(guó)家發(fā)改委等已經(jīng)行使反壟斷執(zhí)法權(quán)多年的政府部門豐富。如果讓法院來審理所有反壟斷案件作為一般程序，那么恐法院因欠缺必要的經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)和反壟斷經(jīng)驗(yàn)而難以勝任。

因此，千呼萬喚始出來的《反壟斷法》選擇行政主治模式，是符合中國(guó)國(guó)情并具有合理性的。

二、反壟斷行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間執(zhí)法權(quán)的分配

（一）我國(guó)反壟斷行政執(zhí)法主體的設(shè)置現(xiàn)狀

我國(guó)的反壟斷行政執(zhí)法屬于多元行政，具體分為三層：一是國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)；二是國(guó)務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職能的機(jī)構(gòu)；三是經(jīng)國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。

對(duì)于國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)，法律并未明確規(guī)定其性質(zhì)和具體的職權(quán)，僅規(guī)定“組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作”，實(shí)際上不參與反壟斷案件的調(diào)查和裁決。

國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有三個(gè)，分別是商務(wù)部，發(fā)改委、工商行政總局。商務(wù)部依據(jù)2006年以商務(wù)部為首的六部委共同發(fā)布的 《外國(guó)投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，對(duì)外資并購境內(nèi)企業(yè)享有審查權(quán)，現(xiàn)在擴(kuò)大到所有企業(yè)的并購活動(dòng)。目前，商務(wù)部執(zhí)行反壟斷法的下屬機(jī)構(gòu)是“反壟斷調(diào)查辦公室”。國(guó)家工商行政管理總局主要依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》等，由其下屬機(jī)構(gòu)公平交易局管轄濫用市場(chǎng)支配地位以及不涉及價(jià)格問題的壟斷行為。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)依據(jù)1997年頒布的《價(jià)格法》，由其下屬的價(jià)格司，管轄價(jià)格卡特爾，并與工商部門共同管轄涉及價(jià)格的濫用行為。

（二）對(duì)我國(guó)反壟斷行政執(zhí)法主體之間執(zhí)法權(quán)分配的評(píng)析

在《反壟斷法》出臺(tái)之前，就有反對(duì)多頭執(zhí)法的聲音。因?yàn)樵谖覈?guó)的行政管理領(lǐng)域，從食品安全管理等多個(gè)方面顯露出的多頭執(zhí)法的負(fù)面效果已不鮮見。多頭執(zhí)法不僅執(zhí)法成本高，而且由此產(chǎn)生管轄權(quán)的沖突，要么導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)相互推諉，要么競(jìng)相執(zhí)法，造成執(zhí)法效率低下。但是，立足于中國(guó)目前的國(guó)情來看，在我國(guó)設(shè)立一個(gè)唯一的反壟斷專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)并不現(xiàn)實(shí)。因?yàn)檫@“必將涉及整個(gè)行政體系的重大調(diào)整，還需引入獨(dú)立機(jī)構(gòu)的概念，實(shí)非一朝一夕之功……而且，按照中國(guó)的傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)，如果強(qiáng)行設(shè)立一個(gè)負(fù)責(zé)全面實(shí)施反壟斷法的‘獨(dú)立機(jī)構(gòu)’，由于它太過與眾不同，還有被孤立和邊緣化的危險(xiǎn)”。［2］（p271）

（三）對(duì)我國(guó)反壟斷行政執(zhí)法主體之間執(zhí)法權(quán)分配的建議

從美國(guó)的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)與反托拉斯局的雙重執(zhí)法機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)中可以看到，多個(gè)機(jī)構(gòu)共同執(zhí)法并不必然導(dǎo)致低效，問題關(guān)鍵在于處理好多個(gè)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的分工與協(xié)調(diào)。

⒈機(jī)構(gòu)之間的分工。目前我國(guó)這三個(gè)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的管轄事項(xiàng)是按照不同的法律來劃分的。這樣的劃分，很容易產(chǎn)生管轄權(quán)沖突。壟斷行為主要是壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位以及經(jīng)營(yíng)者集中三類，但是現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中這三類壟斷行為并不是截然分開的，例如，有的企業(yè)濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位以達(dá)成價(jià)格卡特爾。在我國(guó)，價(jià)格卡特爾是由國(guó)家發(fā)改委管轄，濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的行為是由國(guó)家工商總局管轄，因此，管轄權(quán)沖突就產(chǎn)生了。如果一個(gè)企業(yè)同時(shí)實(shí)施了多種壟斷行為，比如一個(gè)具有市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的企業(yè)同時(shí)實(shí)施強(qiáng)制交易行為和價(jià)格壟斷協(xié)議，按照我國(guó)的反壟斷執(zhí)法權(quán)分配，在這種情況下，就需要國(guó)家工商總局和發(fā)改委同時(shí)管轄。顯然在實(shí)踐中難以操作，即便可行，也大大浪費(fèi)了寶貴的執(zhí)法資源。

如前所述，美國(guó)的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和反托拉斯局的職權(quán)既有區(qū)別又有重疊，兩個(gè)機(jī)構(gòu)在劃分管轄權(quán)方面有一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)，就是兩個(gè)機(jī)構(gòu)的專家各自在某些領(lǐng)域的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。一般來說，司法部反托拉斯局負(fù)責(zé)處理計(jì)算機(jī)軟件、金融服務(wù)、媒體和娛樂以及電信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)問題，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)處理汽車和卡車、計(jì)算機(jī)硬件、能源、醫(yī)療、藥品制造和生物技術(shù)等領(lǐng)域的反競(jìng)爭(zhēng)行為。［3］而德國(guó)主要的執(zhí)法機(jī)構(gòu)聯(lián)邦卡特爾局，其決議處也是按照行業(yè)設(shè)置，每個(gè)部門負(fù)責(zé)1－2個(gè)行業(yè)，分別審理不同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷案件。

因此，即便遷就我國(guó)現(xiàn)有的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置格局，為避免管轄權(quán)沖突或資源浪費(fèi)，也有必要對(duì)這三個(gè)國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的管轄權(quán)，按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新分配。

⒉機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。我國(guó)《反壟斷法》設(shè)立了國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)，其有權(quán)制定、發(fā)布反壟斷指南。反壟斷指南是反壟斷執(zhí)法的操作規(guī)程、方法，是對(duì)適用反壟斷法的各種情況進(jìn)行分析或是對(duì)反壟斷法的概念進(jìn)行解釋。這種指南既能給反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法工作予以指導(dǎo)，避免對(duì)同一違法行為因執(zhí)法機(jī)關(guān)不同而產(chǎn)生不同的法律后果，又能夠?yàn)楦鱾€(gè)市場(chǎng)主體的行為提供更為明確的法律指引，促使企業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者加強(qiáng)自我約束。

但在解決具體案件的管轄權(quán)沖突方面，《反壟斷法》未作規(guī)定，有待國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)詳細(xì)之。美國(guó)司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)為減少摩擦，曾在1948年達(dá)成一個(gè)備忘錄，即雙方一致同意，在一方啟動(dòng)反托拉斯調(diào)查之前，需通告另一方。［4］（p76）如果兩個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)同一案件同時(shí)啟動(dòng)管轄權(quán)，它們就應(yīng)當(dāng)通過協(xié)商決定誰來管轄。此外，反托拉斯局局長(zhǎng)和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)主席還定期舉行會(huì)議協(xié)調(diào)兩個(gè)機(jī)構(gòu)在執(zhí)法中的問題；并聯(lián)合發(fā)布了一些反托拉斯指南，統(tǒng)一二者的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。

我國(guó)可以借鑒美國(guó)的作法，當(dāng)反壟斷管轄權(quán)產(chǎn)生沖突時(shí)，由爭(zhēng)議雙方相互協(xié)商解決；若協(xié)商無果，則上報(bào)國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)，由國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)作出裁判。

三、反壟斷行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間執(zhí)法權(quán)的分配

（一）我國(guó)現(xiàn)行法律的相關(guān)規(guī)定

我國(guó)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中存在很多自然壟斷和國(guó)家壟斷的行業(yè)，如電信、電力、郵政、鐵路、石油、民航、銀行、保險(xiǎn)等。鑒于這些行業(yè)的重要性和特殊性，我國(guó)對(duì)這些行業(yè)都設(shè)立了行業(yè)主管機(jī)關(guān)或監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如信息產(chǎn)業(yè)部、電監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等，并由其執(zhí)行國(guó)家專門制定的行業(yè)監(jiān)管法。這些行業(yè)監(jiān)管法中，除了市場(chǎng)準(zhǔn)入和安全生產(chǎn)方面的規(guī)定外，還有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的規(guī)定。如今我國(guó)已出臺(tái)專門的《反壟斷法》，按照《反壟斷法》的規(guī)定，這些行業(yè)監(jiān)管部門仍然享有對(duì)特定行業(yè)的監(jiān)管權(quán)。因此，這些行業(yè)監(jiān)管部門與《反壟斷法》的執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間形成了對(duì)特定行業(yè)共同執(zhí)法的反壟斷格局。

（二）國(guó)外的相關(guān)法律規(guī)定及分析

對(duì)特定行業(yè)的壟斷監(jiān)管權(quán)如何在行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間分配，依照國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，主要有以下兩種模式：

⒈由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)單獨(dú)享有反壟斷執(zhí)法權(quán)。歐共體委員會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)總局除了負(fù)責(zé)執(zhí)行歐共體條約第81和第82條、企業(yè)合并控制以及國(guó)家援助政策外，還負(fù)責(zé)電信、能源、銀行、保險(xiǎn)、傳媒等行業(yè)的監(jiān)管。澳大利亞的競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者委員會(huì)下面設(shè)立了涉及電力、天然氣、運(yùn)輸和電信等行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)問題的“監(jiān)管事務(wù)局”。新西蘭的商業(yè)委員會(huì)除了執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)法、還執(zhí)行《電信法》和《奶制品業(yè)重組法》，負(fù)責(zé)對(duì)電力、電信和奶制品的監(jiān)管。荷蘭競(jìng)爭(zhēng)局負(fù)責(zé)執(zhí)行荷蘭1998年電力法和2000年天然氣法。［5］比利時(shí)、法國(guó)、日本等很多國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)只是從市場(chǎng)準(zhǔn)入和安全生產(chǎn)的角度進(jìn)行監(jiān)管，被監(jiān)管市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)案件的管轄權(quán)則統(tǒng)一交給了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。［6］

上述國(guó)家之所以如此改革，是因?yàn)樗麄儭安粌H考慮到這些行業(yè)的特殊性，也考慮到這些行業(yè)改革的方向，從而把監(jiān)管的指導(dǎo)思想定位在打破壟斷和推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)方面”。［7］在我國(guó)，一些屬于具有特殊性的行業(yè)，在上述國(guó)家已經(jīng)被當(dāng)成一般行業(yè)，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一執(zhí)法。從另一個(gè)方面來講，一元執(zhí)法主體還能降低執(zhí)法成本，避免出現(xiàn)政出多門以至于執(zhí)法不統(tǒng)一的現(xiàn)象。

⒉行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)共同執(zhí)法。在美國(guó)，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和司法部反托拉斯局依據(jù)《克萊頓法》對(duì)于合并行為有管轄權(quán)，而美國(guó)電信市場(chǎng)的企業(yè)并購，審查權(quán)是聯(lián)邦通信委員會(huì)專屬的權(quán)力，司法部反托拉斯局也有這方面的審查權(quán)，且聯(lián)邦通信委員會(huì)行使審查權(quán)時(shí)必須依據(jù)反托拉斯法。在銀行業(yè)領(lǐng)域，企業(yè)并購管轄權(quán)也是為反壟斷機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同所有。監(jiān)管機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)合并的標(biāo)準(zhǔn)必須是謝爾曼法和克萊頓法，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的合并，司法部在30天內(nèi)有阻止其生效的權(quán)力。

德國(guó)的《電信法》第82條規(guī)定，聯(lián)邦卡特爾局可以對(duì)電信領(lǐng)域?qū)嵤┕茌?，形成它與電信和郵政監(jiān)督管理局的并行管轄權(quán)。［8］（p300）

以上國(guó)家采用的是反壟斷機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同享有管轄權(quán)的模式。既不削弱反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)能，使其權(quán)威性和執(zhí)法的全面統(tǒng)一性得以保證，又能利用行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)多年執(zhí)法積累的經(jīng)驗(yàn)和掌握的信息資源。

（三）我國(guó)采用共同執(zhí)法模式的必要性

我國(guó)選擇行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)共同執(zhí)法的執(zhí)法權(quán)分配格局是必要的。

⒈要將監(jiān)管權(quán)從行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)剝離而完全轉(zhuǎn)移到反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)手中，從利益及慣性因素考慮十分不易。如果采用澳大利亞和新西蘭的做法需要一定條件的，因其經(jīng)濟(jì)規(guī)模遠(yuǎn)小于我國(guó)，且在我國(guó)還尚屬特殊的行業(yè)在澳大利亞和新新西蘭由于已經(jīng)引入充分競(jìng)爭(zhēng)而不再特殊。

⒉在我國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)法在制定過程中，立法機(jī)關(guān)雖征求了行業(yè)內(nèi)大企業(yè)的意見，但行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)出于部門利益，在執(zhí)法中往往難以保證其中立的地位以保護(hù)其他經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者的利益，即所謂“監(jiān)管者被俘獲”理論。所以，僅由行業(yè)監(jiān)管部門單獨(dú)享有反壟斷管轄權(quán)是不夠的。

可見，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行業(yè)監(jiān)管部門共同執(zhí)法的模式是適應(yīng)我國(guó)具體國(guó)情的。問題的關(guān)鍵是，如何協(xié)調(diào)多個(gè)機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管權(quán)。

（四）反壟斷行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行業(yè)監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)

為了避免反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行業(yè)監(jiān)管部門管轄權(quán)沖突，美國(guó)的通信委員會(huì)和反托拉斯局、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)作出了如下安排：任何一方在就合并作出決定前，都通過非正式形式了解另一方的意見。聯(lián)邦通信委員會(huì)在制定規(guī)章時(shí)，反托拉斯局和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)有建議權(quán)；反托拉斯局和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)關(guān)于合并問題中的市場(chǎng)定義、集中度等發(fā)布的指導(dǎo)原則，也常被聯(lián)邦通信委員會(huì)援用。［9］（p78）需要注意的是，行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)共同執(zhí)法時(shí)，往往依據(jù)的不再是行業(yè)監(jiān)管法而是反壟斷法，即使可以依據(jù)行業(yè)監(jiān)管法，也不得與反壟斷法相抵觸。例如，聯(lián)邦通信委員會(huì)行使審查權(quán)時(shí)必須依據(jù)反托拉斯法。

借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)筆者認(rèn)為，在我國(guó)應(yīng)形成以反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)為主、行業(yè)監(jiān)管部門為輔的監(jiān)管權(quán)分配格局。即：反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)啟動(dòng)審查程序時(shí)，既可以通知行業(yè)監(jiān)管部門以提供信息資料等方式協(xié)助調(diào)查，也可以在作出決定前征詢行業(yè)監(jiān)管部門的建議并將其作為參考；而行業(yè)監(jiān)管部門也可以在不與反壟斷法相抵觸的前提下，依據(jù)行業(yè)監(jiān)管法啟動(dòng)反壟斷調(diào)查，但應(yīng)同時(shí)通知反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。另外，應(yīng)賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)行業(yè)監(jiān)管部門制定行業(yè)監(jiān)管法時(shí)享有立法建議權(quán)，以確保不與反壟斷法的精神相違背。

［1］覃有土，常茜奕.論中國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置 ［J］.法學(xué)論壇，2004，19（1）：17.

［2］［8］史際春.反壟斷法理解與使用［M］.中國(guó)法制出版社，2007.

［3］Global Competition Review，The 2006 Handbook of Competition Enforcement Agencies，p.191.轉(zhuǎn)引自王曉曄.關(guān)于我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的幾個(gè)問題［J］，東岳論叢，2007，28（1）：36.

［4］［9］劉寧元.中外反壟斷法實(shí)施體制研究［M］.北京大學(xué)出版社，2005.

［5］［6］［7］王曉曄.關(guān)于我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的幾個(gè)問題［J］.東岳論叢，2007，28（1）：39－41.

（責(zé)任編輯：張雅光）

On the subject of anti－monopoly law enforcement setting——From the perspective of law enforcement power distribution

Liu Da

Of the market economy lies in maintaining a fair and effective competition，while its anti－monopoly law to protect，promote competition and maintain market order plays a role in the foundation and guide，known as ＂economic constitution.＂The law does not own，the light has a well－advanced law is not enough，it is through implementation of the law can only achieve the effect of law.Divided between law enforcement agencies in the law enforcement authority，the law enforcement system to run other systems，a prerequisite for the effective implementation of the law has an important significance.In this paper，from the enforcement division of the right perspective of the main anti－monopoly law enforcement in the implementation of the institutional settings，as well as law enforcement agencies and industry，regulatory agencies in the anti－monopoly regulation in the field of relationship， by comparing the foreign law and practice，and China＇s implementation of the near ＂anti－monopoly law，＂is reviewed，a comprehensive analysis of China＇s current anti－monopoly law enforcement law enforcement power distribution of the main problems in making further improve China＇s current anti－monopoly law enforcement of the main system＇s recommendations.

Anti－monopoly law；the main enforcement；planning the allocation of enforcement powers

D922.1

A

1007－8207（2010）02－0026－04

2009－12－12

劉達(dá) （1981—），女，北京市通州區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)辦公室副主任科員，中央民族大學(xué)在職研究生，研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)法。