■ 文/省委政研室課題辦

如何理解農(nóng)村土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”

■ 文/省委政研室課題辦

黨的十七屆三中全會(huì)的一大亮點(diǎn)和創(chuàng)新是提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，這表達(dá)了中央維護(hù)現(xiàn)行土地承包關(guān)系的堅(jiān)強(qiáng)決心。本文從正確理解“長(zhǎng)久不變”的內(nèi)涵、貫徹落實(shí)土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”過程中需要解決的問題及解決對(duì)策等方面提出了有益參考。

以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是我國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度，是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制改革創(chuàng)新的重要內(nèi)容和主要成果。30年來農(nóng)村改革發(fā)展的實(shí)踐證明，這一制度對(duì)于維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、保障農(nóng)民增收起到了根本性的作用，既是廣大農(nóng)民的普遍愿望，也是推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的客觀要求。改革開放以來，黨中央、國(guó)務(wù)院制定出臺(tái)了一系列旨在穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的法律、政策，特別是黨的十七屆三中全會(huì)又明確提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，表達(dá)了中央維護(hù)現(xiàn)行土地承包關(guān)系的堅(jiān)強(qiáng)決心。

正確理解“長(zhǎng)久不變”的內(nèi)涵

對(duì)“長(zhǎng)久不變”的內(nèi)涵，許多人從不同角度作出了不同的理解。有的認(rèn)為，“長(zhǎng)久不變”就是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度長(zhǎng)久不變，具體到地塊是可以調(diào)整的；有的認(rèn)為，“長(zhǎng)久不變”是指承包期比原來的30年更長(zhǎng)，甚至沒有期限；還有的認(rèn)為，“長(zhǎng)久不變”是指到期后繼續(xù)承包，與現(xiàn)行土地承包法律規(guī)定沒有質(zhì)的變化（《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定耕地承包期30年，《物權(quán)法》進(jìn)一步規(guī)定承包期到期后可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包）。這些理解都是正確的，但是并不全面。與法律相比，政策本身具有變動(dòng)性、忽略程序性等特點(diǎn)，因此，單純籠統(tǒng)地談?wù)摗伴L(zhǎng)久不變”是不夠的，還需要從政策的具體層面上去理解和把握。

一是土地承包合同有效期上的長(zhǎng)久不變?！锻恋毓芾矸ā?、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律明確國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，在此基礎(chǔ)上，黨中央將以前的“長(zhǎng)期不變”調(diào)整為“長(zhǎng)久不變”，表明了黨和政府穩(wěn)定土地承包關(guān)系的堅(jiān)定決心。“長(zhǎng)期”與“長(zhǎng)久”之間的區(qū)別，從土地承包合同制定和履行的角度來看，“長(zhǎng)期”是一個(gè)附期限的合同，所謂“附期限合同”，是指無論合同法律效力能夠持續(xù)多久，都有終止時(shí)期。而“長(zhǎng)久”是一個(gè)附條件的合同，所謂“附條件的合同”，是指這個(gè)合同法律效力的持續(xù)時(shí)間，取決于合同所附條件是否會(huì)發(fā)生，終止日期是不確定的。因此，我們可以確定“長(zhǎng)久不變”的執(zhí)行時(shí)間以1998年第二輪延包開始時(shí)間為準(zhǔn)。而合同有效持續(xù)期限不定，可根據(jù)所附條件是否發(fā)生，期限可能很長(zhǎng)，也可能很短，比如一些農(nóng)戶由于部分家庭成員死亡、遷移、就業(yè)，或者是承包人的自然死亡導(dǎo)致承包主體（農(nóng)戶）資格消失等來確定合同的有效期限。

二是土地承包關(guān)系形式上的長(zhǎng)久不變。目前，我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)形式有集體經(jīng)營(yíng)、國(guó)家經(jīng)營(yíng)還有家庭經(jīng)營(yíng)。但黨的十七大明確要求穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系必須堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。因此，黨中央提出的“長(zhǎng)久不變”，指的是農(nóng)村土地由家庭經(jīng)營(yíng)這種經(jīng)營(yíng)形式長(zhǎng)久不變，這是我們農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度決定的。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種新型的用益物權(quán)，與傳統(tǒng)用益物權(quán)相比，有它的獨(dú)特之處，比如：傳統(tǒng)用益物權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)；傳統(tǒng)用益物權(quán)當(dāng)事人是一般主體，而農(nóng)村土地承包權(quán)當(dāng)事人必須是農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)組織及其組織成員；傳統(tǒng)用益物權(quán)的成立以民事主體的平等協(xié)商為基本方式，而農(nóng)村土地承包權(quán)的成立，主要是建立在行政政策調(diào)整的基礎(chǔ)上，而非僅依靠民事主體間平等協(xié)商就達(dá)成等。

三是賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。目前，通過《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》，國(guó)家已經(jīng)賦予了農(nóng)民對(duì)承包土地享有占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)的權(quán)利以及承包地被依法征收獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。其中，流轉(zhuǎn)權(quán)利包括承包期內(nèi)農(nóng)戶可以按照依法自愿有償原則采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換等形式流轉(zhuǎn)，也可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。這些權(quán)利構(gòu)成了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)，這是法定權(quán)利，是設(shè)立在農(nóng)村集體土地所有權(quán)上的用益物權(quán)。按照“長(zhǎng)久不變”的要求和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還需要進(jìn)一步拓展農(nóng)民入股發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織等權(quán)利，健全土地承包仲裁法律制度，加強(qiáng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)。

貫徹落實(shí)土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”過程中需要研究解決的問題

一是第二輪延包遺留問題。由于第二輪延包工作是在農(nóng)村稅費(fèi)比較重的情況下開展的，再加上伴隨土地承包關(guān)系由經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系向賦予產(chǎn)權(quán)關(guān)系轉(zhuǎn)變，有的地方延包沒有確權(quán)到戶、有的地方農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定不清，引起矛盾糾紛不斷出現(xiàn)等延包遺留問題沒有得到很好解決。

二是人地矛盾問題。第二輪延包后普遍采取“增人不增地、減人不減地”政策，能否解決好因人口變動(dòng)、承包地被征占而引發(fā)的“人地矛盾”，直接關(guān)系到農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)久穩(wěn)定。當(dāng)前，有的地方仍在搞“小調(diào)整”，已成頑疾，這對(duì)穩(wěn)定土地承包關(guān)系極為不利，對(duì)穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)經(jīng)營(yíng)土地的預(yù)期極為不利，也大大增加了社會(huì)管理成本。

三是隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途，侵犯了農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地資源具有有限性和不可再生性，由于許多地方政府片面追求GDP增長(zhǎng)，建設(shè)形象工程，在招商引資、建設(shè)工業(yè)園區(qū)的過程中采取以租代征、先用后征、化整為零進(jìn)行征用等策略非法占用土地，也有的地方以土地流轉(zhuǎn)為名進(jìn)行強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途，侵犯農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，《土地管理法》和《土地承包法》被束之高閣，有關(guān)部門奈何不得，農(nóng)戶更沒有辦法維護(hù)自身的合法權(quán)益。

四是修訂完善相關(guān)法律法規(guī)和政策問題。今年中央1號(hào)文件明確提出要按照“長(zhǎng)久不變”的要求“修訂和完善相關(guān)法律法規(guī)和政策”。為落實(shí)這一要求，需抓緊研究提出修訂完善相關(guān)法律法規(guī)的建議，把十七屆三中全會(huì)《決定》有關(guān)政策規(guī)定上升為法律，還要加快研究完善相關(guān)政策問題。比如，“長(zhǎng)久不變”的起點(diǎn)和期限如何確定的問題；如何賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的問題；如何完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度的問題等。

對(duì)穩(wěn)定土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”的幾點(diǎn)建議

我國(guó)土地制度改革的指導(dǎo)思想是穩(wěn)定地權(quán)，調(diào)整農(nóng)村社會(huì)有限資源配置、盤活農(nóng)村土地，保護(hù)農(nóng)村弱勢(shì)群體。這說明，國(guó)家土地政策制定的角度，不僅要從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展自上而下著眼，還要從農(nóng)民作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體和政策的實(shí)際落實(shí)人出發(fā)自下而上考慮。因此，要想穩(wěn)定土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，就必須要從以下幾個(gè)方面入手。

一是建議設(shè)立國(guó)家補(bǔ)償、農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。為了維護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性，承包期限一旦確定就不能隨意調(diào)整，在承包期限內(nèi)農(nóng)戶家庭新增人口，建議由國(guó)家給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，建立合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，妥善解決農(nóng)村人地矛盾問題，在加快二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力外流的同時(shí)，建立健全農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)土地資源的適度集中。強(qiáng)化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)地位，政府通過對(duì)土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)、服務(wù)和管理，逐步確立市場(chǎng)調(diào)節(jié)作為解決土地占有不平衡問題的基礎(chǔ)手段，取代傳統(tǒng)以政策調(diào)整為主的格局，從而確保農(nóng)村社會(huì)大局實(shí)現(xiàn)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

二是正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)耕地的關(guān)系。首先，要合理確定建設(shè)用地，進(jìn)行科學(xué)合理規(guī)劃，實(shí)行預(yù)留建設(shè)用地制度。經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，不可避免會(huì)占用一些土地，因此必須提高前瞻性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)土地的良性循環(huán)，凡是屬于基本農(nóng)田，除非涉及國(guó)家安全和社會(huì)公共利益，一旦確定就不能隨意占用，在確保國(guó)家農(nóng)業(yè)安全的前提下，合理確定農(nóng)業(yè)用地?cái)?shù)量與水平，正確處理經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與合理保護(hù)耕地的關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

三是制定科學(xué)的土地產(chǎn)權(quán)法律、法規(guī)。首先，明確規(guī)定土地所有權(quán)歸國(guó)家和農(nóng)民集體所有，將集體土地使用權(quán)中的農(nóng)地使用權(quán)賦予農(nóng)民個(gè)人，擺脫農(nóng)地使用權(quán)（承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）僅僅是滿足國(guó)家和集體的要求后的一種“剩余控制權(quán)”的地位。其次，通過立法確立農(nóng)民持有土地使用權(quán)期限為70年，使農(nóng)村土地使用權(quán)與城鎮(zhèn)土地使用權(quán)具有平等的法律地位。農(nóng)民依法享有承包、使用、轉(zhuǎn)讓、抵押等完全的土地使用權(quán)，保護(hù)農(nóng)民作為土地所有權(quán)所有人的合法地位。

四是制定其他相關(guān)配套措施。首先，要建立公正公開的土地使用權(quán)登記監(jiān)督制度、土地使用權(quán)監(jiān)督機(jī)制。對(duì)依法成立的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法律關(guān)系，要加強(qiáng)保護(hù)力度，防止承包權(quán)人的合法權(quán)益受到侵害，杜絕任何自然人及法人在土地分配利用中的舞弊現(xiàn)象。其次，改革土地征用制度。建立科學(xué)的土地評(píng)估體系，征地補(bǔ)償應(yīng)該包括農(nóng)民種植補(bǔ)償和土地潛在增值補(bǔ)償兩個(gè)部分，土地征用補(bǔ)償費(fèi)的一部分進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)，改變失地農(nóng)民生存難的局面。同時(shí)積極構(gòu)建承包土地糾紛調(diào)處解決機(jī)制，從民主協(xié)商、基層調(diào)解、政府仲裁、司法最終解決四個(gè)層面完善侵權(quán)救濟(jì)手段。

土地制度改革是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程。單就我國(guó)土地制度安排就有五種形式，所以在制定“長(zhǎng)久不變”具體政策和措施時(shí)，不僅要以國(guó)家總體土地制度改革目標(biāo)為指導(dǎo)，還要兼顧地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的差異。（執(zhí)筆：覃剛）